К вопросу о приоритете натуральной формы возмещения вреда, причиненного окружающей среде (на примере водных объектов и почв)

Состояние окружающей среды на территории Российской Федерации, где сосредоточены большая часть населения страны, производственных мощностей и наиболее продуктивные сельскохозяйственные угодья, оценивается как неблагополучное по экологическим параметрам (пункт 5 Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утв. Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176).

При этом существенную опасность представляют хозяйственная деятельность, связанная с риском попадания в природную среду загрязняющих веществ. В частности, согласно пункту 13 указанной Стратегии разливы нефти и нефтепродуктов приводит к длительному негативному воздействию на окружающую среду в районах добычи нефти, транспортировки, перевалки и хранения нефти и нефтепродуктов, особенно в Арктической зоне Российской Федерации.

Так, в соответствии с имеющимися методиками^{[1, 2]} Росприроднадзором рассчитанная и предъявленная в 2019 году сумма вреда, причиненного почвам, составила 11 143 286,75 тыс. рублей, водным объектам – 2 043 532,591 тыс. рублей^[3]. В свою очередь 2020 год ознаменовался крупнейшим в современной отечественной истории иском о возмещении экологического вреда в размере 147 784 627 500 рублей^[4].

Обозначенные масштабы экологических проблем обуславливают повышенную актуальность правовых исследований, призванных выработать оптимальные юридические механизмы предотвращения и возмещения такого вреда. Необходимо, с одной стороны, обеспечить своевременное и качественное восстановление нарушенного состояния окружающей среды, а с другой – не превратить право в инструмент чрезмерного подавления экономической деятельности.

В этом смысле одним из актуальных направлений является поиск баланса между предусмотренными законодательством способами возмещения экологического вреда – натуральным (путем выполнения восстановительных работ) и денежным.

1. Определение объекта охраны окружающей среды, которому причинен вред

В соответствии с положениями статьи 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»^[5] (далее – Закон об охране окружающей среды) под вредом окружающей среде понимается негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. В свою очередь загрязнение окружающей среды представляет собой поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду.

На основе данного определения в эколого-правовой доктрине выделяются два критерия юридической оценки такого вреда:

• во-первых, способ негативного воздействия на окружающую среду (загрязнение);
• во-вторых, форма проявления вреда, характеризующая определенную степень негативного изменения состояния окружающей среды (деградация, истощение)^{[6, с. 27] [7, с. 52–67]}.

При этом, как справедливо следует из правоприменительной практики, возложение юридической ответственности в виде возмещения вреда окружающей среде невозможно без идентификации конкретного объекта охраны окружающей среды, претерпевшего негативное воздействие: "С учетом изложенного суды пришли к выводу о том, что экспертом при проведении экспертизы по результатам проведения натурного осмотра исследуемого участка в местах иловых карт не установлено наличие почв. Принимая во внимание, что истец требует возмещения вреда, причиненного именно почвам, при этом методика, использованная управлением, также предназначена для исчисления размера вреда, причиненного почвам, при этом размер ущерба может определяться только после установления факта причинения вреда, суды указали на отсутствие оснований для вывода о наличии вреда, учитывая отсутствие объекта, которому мог быть причинен вред"^[8].

Так, исходя из статей 1, 4 Закона об охране окружающей среды объектами охраны окружающей среды в соответствии с действующим законодательством признаются:

• компонент природной среды – земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле (статья 1 Закона об охране окружающей среды);
• природный объект –естественные экологические системы, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства (статья 1 Закона об охране окружающей среды);
• природный комплекс – комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками.

Применительно к водным объектам, под которым понимается природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима (пункт 4 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации), возможно утверждать о наличии:

• компонентов окружающей среды – поверхностных и подземных вод (водные ресурсы в смысле пункта 3 статьи 1 ВК РФ), растительного и животного мира, а также иных организмов;
• природных объектов:естественных экологических систем – объективно существующих частей природной среды, которые имеют пространственно-территориальные границы и в которых живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией (статья 1 Закона об охране окружающей среды).

В свою очередь почва представляет собой самостоятельный компонент окружающей среды, сформировавшийся на поверхности земли, состоящий из минеральных веществ горной породы, подстилающей почву, органических веществ, образовавшихся при разложении отмерших остатков животных и растений, воды, воздуха, живых организмов и продуктов их жизнедеятельности, обладающий плодородием.

Вышеизложенное предопределяет распространение на анализируемые правоотношения общих подходов, выработанных доктриной и судебной практикой применительно к возмещению вреда, причиненного окружающей среде с учетом особенностей, присущих конкретному объекту охраны.

2. Вред окружающей среде: правовая природа, общие правила возмещения, применимые нормы материального права

Называя в числе видов ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающее среды имущественную ответственность, статья 75 Закона об охране окружающей среды напрямую не указывает на ее отраслевую принадлежность.

В судебной практике предписания Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) широко применяются при разрешении споров, возникающих в связи с отказом причинителя вреда окружающей среде возместить его в добровольном порядке (статьи 15, 1064, 1079 и др.). В частности, Верховный Суд РФ в своих решениях называет ГК РФ первым в числе нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы возмещения вреда, причиненного окружающей среде, а возмещение вреда по утвержденным таксам и методикам признает повышенной имущественной ответственностью, предусмотренной гражданским законодательством, которая устанавливается с учетом не только материального вреда, но и экологических потерь^{[9, 10, 11, 12, 13]}.

В юридической литературе и экологическом законодательстве возмещение вреда окружающей среде считается формой юридической ответственности^[14]. Специфической чертой данной меры принуждения, отмеченной Конституционным Судом РФ, является то, что вред как необходимое условие состава правонарушения причиняется не имуществу конкретного лица, а окружающей среде, определяемой как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность, а также антропогенных объектов (пункт 3 широко известного постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 02.06.2015 № 12-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть», далее – Постановления Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 № 12-П^[15]).

Ущерб, причиненный экологическим правонарушением, отличает сложность его проявлений: он включает, как следует в том числе из статьи 42 Конституции Российской Федерации, (1) экологический вред окружающей среде, (2) вред, причиняемый здоровью человека (социальный вред), и (3) вред имуществу, находящемуся в частной или публичной собственности (экономический вред) (абзац 1 пункта 3 Постановление Конституционногл Суда РФ от 02.06.2015 №12-П). В настоящем исследовании рассматривается исключительно первый вид ущерба – экологический вред окружающей среде.

Статьей 77 Закона об охране окружающей среды предусмотрена обязанность полного возмещения вреда.

Порядок компенсации вреда окружающей среде определен статьей 78 Закона об охране окружающей среды. Соответствующая компенсация может быть произведена в денежной форме или посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств (натуральная форма).

Возмещение вреда в натуральной форме предусмотрено, пунктом 2 статьи Закона об охране окружающей среды и корреспондирующей нормой статьи 1082 ГК РФ. О допустимости его применения, в том числе по инициативе суда, разъяснено в пункте 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» (далее – Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 №49^[9]). Подробнее данные вопросы будут рассмотрены ниже.

3. Критерии разграничения денежной и натуральной форм возмещения вреда

3.1. Закон напрямую не называет ни один из перечисленных способов возмещения вреда приоритетным по отношению к другому. Однако прочтение правовой нормы в отрыве от целей правового регулирования далеко не всегда позволяет уяснить ее действительный смысл. Причем применение конкретной нормы при рассмотрении споров, затрагивающих конституционно-значимые ценности, должно также учитывать необходимость соблюдения баланса публичных и частных интересов.

В этом контексте именно метод телеологического (целевого) толкования норм права, неоднократно примененный Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ при формировании правовых позиций о возмещении вреда окружающей среде, позволяет построить логически непротиворечивую последовательность использования предусмотренных законом способов возмещения такого вреда.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 №12-П, опираясь на положения статей 9 (часть 1), 36 (часть 1), 42 и 58 Конституции Российской Федерации, а также на положения ее преамбулы, в контексте их системных связей, выявлены принципы и ориентиры в сфере законодательного регулирования охраны окружающей среды.

Так, одним из принципов охраны окружающей среды является принцип «загрязнитель платит», который, как следует из статьи 3 Закона об охране окружающей среды, выражается в обязательном финансировании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия (абзац 6 пункта 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 № 12-П).

Имеющийся в рамках анализируемых правоотношений публичный интерес, по замечанию Конституционного Суда РФ, заключается в максимально быстром и полном восстановлении природного ресурса. Возмещение вреда в подобных случаях направлено в первую очередь на преодоление указанных последствий и восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени. При этом во всяком случае правовое регулирование возмещения вреда, причиненного окружающей среде, не должно противоречить вытекающему изКонституции Российской Федерации принципу справедливости, соразмерности и индивидуализации ответственности (абзац 3 пункта 4 Постановлении Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 №12-П).

Аналогичное толкование приводится и Верховным Судом РФ: «целью ответственности за причинение вреда окружающей среде является достижение компенсации, восстановления ее нарушенного состояния» (Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 2 (2019) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 17.07.2019), пункты 13, 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49).

Таким образом, правовая природа института возмещения экологического вреда как формы юридической ответственности и механизма, направленного на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, обуславливает необходимость надлежащей проверки и установления самого факта наличия загрязнений, а также соразмерности возлагаемого на загрязнителя бремени, в том числе при выборе между денежной или натуральной формами возмещения.

Так, соответствующие критерии разграничения выработаны Верховным Судом РФ в пункте 35 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018): «определение способа возмещения вреда – в натуре или в денежном выражении – зависит прежде всего от возможности его возмещения в натуре, необходимости оперативно принимаемых мер, их эффективности для восстановления нарушенного состояния окружающей среды. В отсутствие таких обстоятельств суд вправе избрать способ защиты в виде компенсации вреда в денежном выражении (взыскание убытков)».

3.2. Помимо приведенных критериев условием удовлетворения иска о возмещении вреда в натуре согласно пункту 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 49 от 30.11.2017 является наличие в материалах дела проекта восстановительных работ, разработанного и утвержденного с соблюдением требований действующего законодательства. В свою очередь изложенное само по себе не исключает возможность постановки перед судебными экспертами вопроса о разработке такого проекта в рамках рассмотрения дела (см., например, определение Арбитражного суда Свердловской области от 06.02.2020 по делу №А60-37616/2018). Учитывая, что закон не лишает нарушителя права выбора способа возмещения вреда в досудебном порядке^{[16, 17, 18, 19, 20, 21, 22]}, подобный механизм приобретает особую актуальность в случае, если временной промежуток со дня выявления загрязнения и до подачи иска заведомо недостаточен для разработки проекта.

Дополнительно отметим, что даже разработанный в досудебном порядке (например, при имевшемся времени на его подготовку) проект восстановительных работ как одно из доказательств по делу не имеет для суда заранее установленной силы (часть 5 статьи 71 АПК РФ), и в случае спора между сторонами, по нашему убеждению, отсутствует иной процессуально корректный механизм нежели как установление в судебном порядке посредством назначения судебной экспертизы: (1) возможности восстановления окружающей среды в натуре, (2) состава восстановительных работ, (3) сроков их выполнения, а также (4) их стоимости. Такое толкование в полной мере основано на разъяснениях Верховного Суда РФ, который в пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49 указал: «для правильного разрешения вопросов, требующих специальных знаний, в том числе в области определения источника происхождения вреда, механизма его причинения, его размера, объема необходимых восстановительных работ, возможности и сроках их проведения, по делу могут проводиться соответствующие экспертизы с привлечением специалистов: экологов,санитарных врачей, зоологов, ихтиологов, охотоведов, почвоведов, лесоводов и других (статья 79 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее – ГПК РФ), статья 82 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее – АПК РФ))».

3.3. О приоритете натурального способа свидетельствуют также и следующие обстоятельства:

- позиционирование реабилитации территорий и акваторий, загрязненных в результате хозяйственной и иной деятельности, в качестве приоритетного направления реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности (подпункт «з» пункта 26 Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176);

- нормативное закрепление обязанности и сроков, в течение которых причинитель вреда должен разработать проект рекультивации земель и приступить к рекультивации земель (пункт 26 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утв. Постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 № 800). Соответственно, совершение действий по возмещению вреда именно в натуре является юридической обязанностью лица, возникновение и персонализация которой обусловлено самим юридическим фактом загрязнения;

- наличие публично-правовых норм, возлагающих на природопользователя обязанность по принятию оперативных мер, направленных на ликвидацию загрязнения (Постановление Правительства РФ от 15.04.2002 № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 21.08.2000 № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» (вместе с «Основными требованиями к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов»);

- отсутствие целевого характера денежных средств, поступающих, по общему правилу, в бюджет соответствующих муниципальных образований (статья 35 и пункт 22 статьи 46 Бюджетного кодекса РФ). Подчеркнем, статья 35 «Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов» Бюджетного кодекса РФ непосредственно устанавливает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета. Существующие механизмы расходования бюджетных средств, полученных от хозяйствующих субъектов – загрязнителей, не предполагают их обособление и направление на восстановление нарушенного состояния окружающей среды. В результате возникает риск того, что применение ответственности не будет выполнять функцию восстановления окружающей среды и не будет обеспечивать соответствующий публичный интерес, которому, исходя из ранее приведенных правовых положений, должен придаваться безусловный приоритет. Приведенная проблема, обуславливающая недостаточную эффективность денежной формы возмещения вреда, отмечается и в доктрине^{[23, 24, 25]};

- официальная позиция федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере оценки регулирующего воздействия: «в случае причинения вреда окружающей среде приоритетной формой его возмещения должно быть проведение рекультивации организацией – причинителем вреда. Если проведение восстановительных работ невозможно, то причинитель вреда должен компенсировать его в соответствии с таксами и методиками»^[26].

3.4. Верховный Суд РФ подчеркивает особую роль рассматривающего соответствующее дело суда, который по своей инициативе, вне зависимости от избранной истцом формы компенсации, выясняет возможность возмещения вреда в натуре: «Выбор способа возмещения причиненного вреда при обращении в суд осуществляет истец. Вместе с тем, принимая во внимание необходимость эффективных мер, направленных на восстановление состояния окружающей среды, в котором она находилась до причинения вреда, наличие публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды, суд, с учетом позиции лиц, участвующих в деле, и конкретных обстоятельств дела, вправе применить такой способ возмещения вреда, который наиболее соответствует целям и задачам природоохранного законодательства» (пункты 1, 2 статьи 78 Закона об охране окружающей среды, часть 1 статьи 196 ГПК РФ, часть 1 статьи 168 АПК РФ)» (пункт 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49).

Подобное отступление от принципа диспозитивности гражданского и арбитражного судопроизводства, «согласно которому лица, участвующие в деле, самостоятельно выбирают способ защиты своих интересов, самостоятельно распоряжаются предоставленными им законом правами и обязанностями»^[27], является во многом уникальным. В такой ситуации в гражданско-правовом по своей форме споре о взыскании убытков проявляется императивная направленность норм об ответственности на защиту и удовлетворение прежде всего публичного интереса в обеспечении благоприятной окружающей среды. В рамках подобного разбирательства суд не связан заявленными исковыми требованиями и, с учетом баланса публичных и частных интересов и наиболее эффективных механизмов его достижения, принимает решение о надлежащем способе защиты и, соответственно, способе возмещения вреда.

Таким образом, смысл законодательства и практики его применения судами позволяет заключить о первичности обязанности натурального возмещения вреда окружающей среде. В свою очередь к денежной форме возмещения вреда следует прибегать, если:

• возмещение вреда в натуральной форме невозможно и лишь в той части, в которой натуральное устранение вреда невозможно;
• нарушитель бездействует, не принимая добросовестных и разумных мер по ликвидации вреда окружающей среде.

Избранный законодателем критерий разграничения приведенных альтернативных способов возмещения вреда – эффективность мер по восстановлению состояния окружающей среды (абзац 2 пункта 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49), возможность замены одного другим (пункт 23 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49), декларируемая цель применения такого вида ответственности, выражающаяся вовсе не в пополнении бюджета, предполагают экономическую эквивалентность (сопоставимость) возлагаемого на нарушителя бремени как при взыскании с него денежных средств, так и при возложении обязанности выполнить восстановительные работы.

Иное толкование, по замечанию Конституционного Суда РФ, приведет к тому, что возмещение вреда в подобных случаях может превращаться из компенсационной меры, стимулирующей скорейшую минимизацию правонарушителем негативных последствий, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, а в конечном итоге – приводить к умалению права граждан на благоприятную окружающую среду, что недопустимо в силу статьей 19 (части 1 и 2), 34 (части 1–3), 42 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации (постановление Консититуционного Суда РФ от 02.06.2015 № 12-П).

***

Действующим законодательством предусмотрено два способа возмещения вреда, причиненного окружающей среде: (1) возложение на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды и (2) присуждение денежных средств, исчисленных (а) в соответствии с утвержденными таксами и методиками или (б) на основе фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды.

В соответствии с правовой доктриной и судебной практикой определение способа возмещения в том или ином конкретном случае должно исходить из следующего:

• эффективности мер по восстановлению состояния окружающей среды (абзац 2 пункта 13 Ппостановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49);
• возможности замены одного способа возмещения другим (пункт 23 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49);
• достижения цели применения мер ответственности, которая состоит не в пополнении бюджета, а в реальной и своевременной компенсации причиненного вреда, что предполагает экономическую эквивалентность (сопоставимость) возлагаемого на нарушителя бремени как при взыскании с него денежных средств, так и при возложении обязанности выполнить восстановительные работы.

При наличии (1) фактической возможности возмещения вреда в натуре полностью, либо в максимально возможной части, и, в частности, (2) возможности оперативного принятия мер, (3) их эффективности для восстановления нарушенного состояния окружающей среды, приоритет отдается возмещению вреда в натуральной форме.

Иное толкование превращает возмещение вреда из компенсационной меры, стимулирующей скорейшую минимизацию правонарушителем негативных последствий и защиту публичного интереса в обеспечении благоприятной окружающей среды, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, а в конечном итоге – приводит к умалению права граждан на благоприятную окружающую среду, что недопустимо.

Условием удовлетворения иска о возмещении вреда в натуральной форме выступает наличие в материалах дела проекта восстановительных работ, разработанного и утвержденного с соблюдением требований действующего законодательства (пункт 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 49 от 30.11.2017).

При этом вопросы о возможности проведения восстановительных работ, их объемах и сроках выполнения (а следовательно, и о разработке проекта рекультивации) могут быть поставлены на разрешение судебной экспертизы. По нашему убеждению, подобный механизм доказывания приобретает особую актуальность в случае, если временной промежуток со дня выявления загрязнения и до подачи иска заведомо недостаточен для разработки проекта рекультивации во внесудебном порядке.