Проект конституции периода “оттепели”: историко-правовой анализ

Плетников Виктор Сергеевич кандидат юридических наук доцент, Уральский государственный юридический университет 620000, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Краснофлотцев, 6 Pletnikov Viktor Sergeevich PhD in Law Associate Professor, Department of Theory of State and Law, Ural State Law Academy 620000, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, Krasnoflottsev str., 6, sq. 20 pvs80@mail.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011-00866 А: Советский конституционализм: доктринальное, юридическое и символическое измерения

Конституция для стран романо-германской группы является актом, определяющим содержание всей государственно-правовой жизни. В России конституция заняла свое почетное место во главе системы законодательства в начале ХХ в. и с тех пор является объектом пристального внимания различных групп исследователей. Вопросы конституционного строительства интересны собственно конституционалистам ^[1,2,3,4], а также представителям других юридических наук, для которых важна конституционная модель и ее особенности ^{[5, 6, 7]}.

При достаточно серьезном освещении конституционализма в научной и учебной юридической литературе, до сих пор остается ряд вопросов, которые не получили должного раскрытия в юридических исследованиях. Так, например, кардинальные изменения общественной жизни в начале 60-х гг. ХХ в. в советском социалистическом государстве (начало строительства коммунистического общества, принятие новой программы КПСС) были нормативно-оформлены лишь в 1977 г. Почему? По опыту предыдущих исторических этапов – изменение в общественной жизни незамедлительно приводило к корректировке конституционной основы, что являлось нормой правового регулирования. Сегодня, можно утверждать, что о первых шагах, предпринятых советским руководством на пути к новому тексту Основного закона СССР 1977 г. мало известно даже научной общественности. Хотя отдельные аспекты проблемы и раскрываются исследователями ^{[8, 9, 10]}, основной объем материала остается в хранилищах архивов.

Представленное исследование призвано восполнить пробелы в юридической литературе и сформировать представление о первых шагах советской власти на пути конституционно-правового оформления общенародного государства, выражающего волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны.

Для достижения заявленной цели предложено проанализировать материалы Государственного архива РФ (далее – ГА РФ) и определить особенности первого этапа формирования текста Конституции СССР 1977 г.:

- установить субъектов, которые понимают масштабность происходящих изменений в общественной жизни и предлагают их фиксацию в новой Основном законе страны;

- определить, когда и непосредственно с чего начинается процесс конституционного оформления общенародного государства;

- установить лиц, чья идеологическая подготовка и мировоззрение становится, определяющим фактором, в деле формирования текста нового Основного закона СССР;

- выявить лиц, которые непосредственно участвовали в формировании содержания материалов новой Конституции СССР, в части вопросов государственной власти и управления, их юридико-техническом представлении для членов Конституционной комиссии;

- выявить, на примере деятельности подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций Конституционной комиссии, этапы формирования текста нового Основного закона страны, в новый для страны период – период развернутого строительства коммунистического общества.

Итак, переходя анализу заявленной проблематики отметим, что «Хрущевская оттепель» стала временем перемен. Перемены стали происходить в политической, социальной и экономической сферах жизнедеятельности общества. И наконец, 24 апреля 1962 г. в газете «Правда» был опубликован фрагмент выступления товарища Н.С. Хрущева на сессии Верховного Совета СССР 23 апреля 1962 г. «О выработке проекта новой Конституции СССР»^[11] – начинает меняться не просто политическая сфера (изменения в партийной жизни, жизни политической партии большевиков, начинают происходить сразу после ХХ съезда партии на котором было принято решение о разработке «новой программы партии»), меняется государство, его базовая, для материалистической идеологии, основа – нормативная.

Вопрос об обновлении текста Конституции СССР, а также набросок записки о необходимости подготовки текста новой Конституции СССР, был поднят Ф.И. Калинычевым, заведующим юридического отдела Президиума Верховного Совета СССР, еще 27 марта 1961 г. ^{[12, с. 3-8]}, где он указывал, что «…подготовительная работа по разработке нового проекта Конституции должна начинаться уже теперь». Но лишь 28 июля 1961 г. поступают предложения Л.И. Мандельштама на имя К.У. Черненко «О порядке подготовки материалов по конституционным вопросам», в которых заместителем заведующего юридического отдела президиума Верховного Совета СССР были сформированы группы работников аппарата (общим числом 11 человек), привлекаемых к подготовке материалов «по основным проблемам Конституции СССР»:

Первая группа – общественное и государственное устройство;

Вторая группа – конструкция высших органов власти и управления;

Третья группа – местные органы государственной власти;

Четвертая группа – избирательная система;

Пятая группа – основные прав и обязанности граждан;

Шестая группа – народно-хозяйственный план и государственный бюджет;

Седьмая группа – суд и прокуратура.

Восьмая группа – координация работы по подготовке материалов по конституционным вопросам и обеспечения единства в их редакции (редакционная группа) ^{[12, с. 9]}.

Таким образом, видим, что разработка текста проекта новой Конституции СССР начинается не в январе 1962 г. как пишет А.В. Пыжиков ^[13], и не группой ученых, как пишет С.Н. Хрущев^[14], а группой работников аппарата Президиума Верховного Совета СССР, которые конечно являются учеными, но по большей частью это аппаратчики (чиновники) высокого уровня. И третий миф, который бытует в отечественных источниках – первым руководителем группы разработчиков текста новой Конституции СССР был не Л.Ф. Ильичев, а Ф.И. Калинычев.

К осени 1961 г. деятельность субъектов, заинтересованных в создании текста новой Конституции СССР, ускорилась.

4 ноября 1961 г. в записке Ф.И. Калинычева «К вопросу о разработке и принятии нового текста Конституции СССР» определяется первый вариант структуры будущего текста, в частности, были предложены основные положения, которые целесообразно закрепить в новом тексте Конституции СССР:

1. О преамбуле.

2. Об общественно-политическом и экономическом устройстве.

3. Об основных правах, политических свободах и обязанностях граждан.

4. Об избирательной системе.

5. О государственном устройстве.

6. О конструкции органов государственной власти.

7. О законодательном процессе.

8. О вопросах, связанных с народнохозяйственным планом и бюджетом Союза ССР.

9. О структуре органов управления СССР.

10. О структуре органов власти и управления союзных республик и местных органов государственной власти.

11. О структуре нового текста Конституции СССР ^{[12, с. 15]}.

А также представлено видение юридического отдела на содержание положений, которые должны найти место в будущем тексте Основного закона.

Следующим шагом стала подготовка проекта Постановления Верховного Совета СССР о новой Конституции СССР: черновой вариант – 14 ноября 1961 г. ^{[12, с. 43-45]}, чистовой экземпляр – 18 ноября 1961 г. ^{[12, с. 49-50]}. В постановлении были закреплены фундаментальные, для нового закона, положения, которые необходимо учесть при работе над текстом новой Конституции СССР:

а) социализм превратился в могучую мировую систему;

б) произошли важные изменения в политической и экономической жизни СССР:

- социализм победил полностью и окончательно;

- диктатура пролетариата выполнила свою историческую миссию;

- осуществлена коренная перестройка экономики и образования;

- произошло расширение прав союзных республик и органов управления;

- укрепилась социалистическая законность.

в) всестороннее развитие получила социалистическая демократия.

Также в качестве обязательного условия было установлено, что для принятия новой Конституции СССР необходимо организовать и провести референдум.

Завершению работы по подготовке окончательного варианта постановления предшествовало подключение к данной деятельности (18 ноября 1961 г.) отдела по вопросам работы Советов под руководством П. Туманова, который вносит свои предложения о порядке разработки и принятия новой Конституции СССР. В архивных материалах не содержится, фактически до июня 1962 г. включительно, материалов (документов), которые были бы подготовлены иными подразделениями Верховного Совета СССР. За указанный период отдел по вопросам работы Советов подготовил справку по вопросам внесения изменений в Конституцию СССР 1936 г., предложения о порядке разработки проекта новой Конституции СССР, справку о задачах поставленных ХХII съездом КПСС, а также план изучения отдельных вопросов.

Показательными являются предложения по организационным мероприятиям П. Туманова на имя Председателя Президиума Верховного Совета СССР Л.И. Брежнева.

Первое. Создать три рабочие группы (со списками лиц):

- группа работников аппарата Президиума Верховного Совета СССР, на которую возложить всю практическую работу по подготовке нового текста Конституции СССР, справочных материалов, а также координацию деятельности всех вовлеченных в процесс органов и лиц;

- группа по общим вопросам Конституции СССР, в обязанности которой вменить подготовку предложений к новому тексту Конституции СССР;

- консультативная группа по отдельным конституционным вопросам, участники которой должны привлекаться для консультации по специальным вопросам отдельных отраслей советского права ^{[12, с. 61-65]}.

При создании Конституционной комиссии (подкомиссии) данное предложение не было принято, лишь отдельные представители из данного списка вошли в число лиц, определенных в состав комиссии. Фактически П. Туманов предлагал силами Верховного Совета СССР, с помощью привлеченных руководителей научных и образовательных организаций страны, а также с учетом мнения выдающихся специалистов в отдельных отраслях гуманитарного знания, создать текст новой Конституции СССР.

И второе предложение. Изучить передовой опыт работы Советов на местах по единой программе. Для реализации данного предложения необходимо послать бригады (группы) работников аппарата Президиума Верховного Совета в Украинскую, Белорусскую, Казахскую ССР, в одну из республик Средней Азии, Закавказья, Прибалтики, а также две-три автономных республики и две-три области Российской Федерации ^{[12, с. 74-75]}. В архивных материалах не содержится информации, исходя из которой можно было бы понять в какие субъекты выезжали представители Верховного Совета СССР. О том, что такая работа была проведена свидетельствует соответствующая справка от 24 августа 1962 г., составленная П. Тумановым ^{[15, с. 130-135]}. Показательным является тот факт, что для Верховного Совета СССР, в его деятельности, есть республики-ориентиры, на которые следует равняться для создания тех-либо иных актов.

В целом, как следует из сказанного выше, период с ноября 1961 г. по июнь 1962 г. для Верховного Совета СССР – это период систематизации знаний о конституционном строительстве, определения ориентиров и проведения организационных мероприятий.

19 июня 1962 г. начальник секретариата Президиума Верховного Совета СССР К. Черненко по поручению Л.И. Брежнева направляет списочный состав подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций в Конституционную комиссию, т.е. июнь 1962 г. становится для всех субъектов задействованных в разработке текста новой Конституции СССР определяющим, поскольку, как демонстрируют архивные материалы из фондов Верховного Совета СССР, представляются не только списки членов соответствующих подкомиссий, но и первые варианты (предложения) текстов новой Конституции СССР.

В состав Конституционной комиссии вошли 97 человек. Их списочный состав оставался неизменным на протяжении всей работы над новым текстом Конституции СССР, вплоть до 1964 г. включительно. В конечном итоге, политическая воля и взгляды данных субъектов определили содержание проекта новой Конституции СССР:

Председатель:

- Н.С. Хрущев;

Члены по подкомиссиям во главе с руководителем:

Как видим, во главе подкомиссий встали лица, которые являются членами первой подкомиссии. Лишь редакционную комиссию возглавил субъект, который не был членом первой подкомиссии. Л.Ф. Ильичев на тот момент, занимает должность председателя Идеологической комиссии ЦК КПСС, т.е. отвечает за партийную идеологию и в рамках редакционной работы имеет возможность проверить «правильное» закрепление коммунистических норм и ценностей в тексте новой Конституции СССР. И еще один момент, в общий список членов Конституционной комиссии был включен Ф.С. Генералов, который скончался в мае 1962 г., в списках подкомиссий он уже не числился.

Для полноты понимания объема проделанной Конституционной комиссией работы необходимо обратить внимание на деятельность конкретной подкомиссии – остановимся на подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций.

В деятельности данной подкомиссии можно выделить ряд этапов.

Первый, 3-17 июля 1962 г. обсуждается членами рабочей группы сформированной Л.И. Брежневым из работников аппарата Президиума Верховного Совета СССР первый вариант текста новой Конституции СССР ^{[17, с. 54-143]}.

Второй, к 28 июля 1962 г. члены рабочей группы получают второй вариант текста новой Конституции СССР ^{[18, с. 5-176]}. При этом участниками данной работы стали вовсе не лица, указанные в списке в качестве членов подкомиссии. Необходимо, не принижая вклада каждого члена подкомиссии, отметить, что каждый из них имеет свои возможности в деле разработки нового Основного закона страны. Под руководством Л.И. Брежнева находятся значительные силы, и для обсуждения второго варианта текста статей новой Конституции СССР, в части компетенции подкомиссии, он привлекает 16 человек:

Третий, 6 августа 1962 г. представлен третий вариант текста статей новой Конституции СССР с учетом замечаний Л.И. Брежнева ^{[15, с. 1-51]}. При чем здесь группа лиц, привлеченных Л.И. Брежневым, уже состоит из 27 человек.

Четвертый, 30 августа 1962 г. увидел свет четвертый вариант материалов проекта новой Конституции СССР по вопросам «Государственное управление, деятельность советов и общественных организаций» ^{[19, с. 1-125]}. На данном этапе список лиц, привлеченных к работе над проектом, опять меняется. Но есть и положительные моменты. Положительным моментом является, например, распространение текста данного варианта между членами подкомиссии Конституционной комиссии. Нет отметки, о получении экземпляра лишь Д.С. Полянским. Также непосредственным разработчикам поступают предложения и замечания со стороны членов подкомиссии ^{[19, с. 188-189, 214-232]}.

Пятый этап продолжается вплоть до 24 ноября 1962 г., когда проходит заседание Конституционной подкомиссии в рамках обсуждения пятого варианта текста статей новой Конституции СССР, относящихся к их ведению ^{[20, с. 51-144]}. Стенограмма заседания подкомиссии дает полное представление о вкладе членов подкомиссии, а также членов рабочей группы аппарата Президиума Верховного Совета СССР в дело подготовки текста новой Конституции СССР. Л.И. Брежнев говорит: «должен сказать, что к этому материалу я, что называется, и пальца не приложил…», «главное в том, чтобы умело подобрать группу людей…», «вы должны также немного посидеть над данным материалом…», «в первой половине декабря хотел бы видеть все материалы здесь…» ^{[20, с. 177-184]}. Данный этап связан с широким привлечением научно-образовательных организаций к обсуждению наработок сотрудников аппарата Президиума Верховного Совета СССР. Так к обсуждению были привлечены: научные учреждения Эстонии, работники ЦК КП Белоруссии ^{[21, с. 1-121]}, Всесоюзный юридический заочный институт, Всесоюзный институт юридических наук, Высшая политическая академия, Институт государства и права АН СССР, Юридический факультет МГУ, ВПШ при ЦК КПСС, Высшая школа КГБ, Высшая школа МВД ^{[22; 23; 20, с. 1-50]}. Также на данном этапе происходит четкое разделение сфер ответственности между членами рабочей группе. Так, создаются:

- редакционная группа (К.У. Черненко (руководитель), И.И. Алаторцев, М.Ф. Щеблыкин, Ф.И. Калинычев, Л.И. Мандельштам, А.А. Козлов, А.И. Лукьянов, Н.А. Николаева, А.Г. Степанов);

- группа по разделу I разделу «Полновластие советского народа» (В.А. Кирин (руководитель), П.Д. Кондрашов, Н.И. Андреев);

- группа по II разделу «Система социалистической демократии в условиях строительства коммунистического общества» (П.В. Туманов (руководитель), Г.К. Суков, В.В. Евгеньев, Н.А. Воровиков, М.П. Мохов);

- группа по разделу III «Высшие органы государственной власти и государственного управления СССР» (Л.И. Мандельштам (руководитель), Н.А. Иванова, Н.А. Николаева, В.К. Григорьев);

- группа по вопросам Государственного плана развития народного хозяйства СССР и государственного бюджета СССР (выделенным из III раздела) (В.И. Смолярчук (руководитель), Ю.А. Королев, С.В. Поленина);

- группа по разделу IV «Основа организации высших органов государственной власти и государственного управления союзных и автономных республик» (И.А. Бабухин (руководитель), А.М. Левицкий, В.В. Юневичус);

- группа по V разделу «Основа организации местных органов народного самоуправления» (А.И. Смирнов (руководитель), А.Н. Коненкин, Б.А. Жалейко, В.П. Жданов) ^{[23, с. 114-115]}.

Активная стадия шестого этапа приходится на период со 2 февраля по 27 марта 1963 г., когда П. Туманов представляет Л.И. Брежневу шестой вариант текста статей раздела новой Конституции СССР и проходит совещание членов рабочей группы с ведущими юристами страны по данным вопросам (С.С. Кравчук, С.Ф. Кекечьян, И.С. Самощенко, Б.М. Лазарев, Н.Г. Салищева) по обсуждению представленных материалов. На данном этапе происходит обобщение замечаний и предложений, поступивших от всех привлеченных в процесс разработки заинтересованных групп и лиц, «шлифовка» конкретных положений. Примечательным, например, является тот факт, что все участники работали над шестым вариантом текста, а В. Ракушин и А. Лукьянов 22 декабря 1962 г. предоставили некоторые замечания ко второму варианту материалов ^{[20, с. 198-207]}.

Седьмой этап связан с представлением 8 апреля 1963 г. Л.И. Брежневу седьмого варианта текста статей новой Конституции СССР, в части «Государственное управление, деятельность советов и общественных организаций». Данный этап можно охарактеризовать как этап точечной работы со вместно с учеными-специалистами (П.С. Ромашкин, Н.П. Фарберов, В.Ф. Коток, Д.А. Гайдуков, А.Ф. Шебанов) по доработке отдельных положений будущего основного закона страны. 10-13 апреля 1963 г. на базе дома отдыха «Снегири» проходит совместный «мозговой штурм» ученых и работников аппарата о содержании и форме отдельных положений Основного закона ^{[24; 25]}.

Восьмой этап. 15 апреля 1963 г. Л.И. Брежневу был представлен восьмой вариант материалов к проекту Конституции СССР по вопросам «Государственное управление, деятельность советов и общественных организаций» ^{[26, с. 1-49]}. И на данном этапе уже у работников аппарата Президиума появляются вопросы в отношении отдельных положений статей Конституции СССР, оформленных учеными. 9 мая 1963 г. К. Черненко направляет препроводительное письмо и девятый вариант текста статей новой Конституции СССР по вопросам «Государственное управление, деятельность советов и общественных организаций» Л.И. Брежневу ^{[26, с. 133-230]}.

Девятый этап – этап обсуждения и доведения текста статей новой Конституции СССР по вопросам «Государственное управление, деятельность советов и общественных организаций» до состояния, когда все представленные положения соответствуют чаяниям всех участников подкомиссии и могут быть представлены на обсуждение в Конституционной комиссии. На данном этапе было подготовлено еще три варианта проекта статей новой Конституции СССР:

- десятый вариант (октябрь 1963 г.) ^{[27, с. 12-137]};

- одиннадцатый вариант (4 февраля 1964 г.) ^{[28, с. 1-101]};

- двенадцатый вариант (12 февраля 1964 г.) ^{[28, с. 142-199; 29, с. 61-131]}.

Десятый этап, 8 июня 1964 г., связан с представлением окончательного текста проекта раздела новой Конституции СССР по вопросам «Государственное управление, деятельность советов и общественных организаций», подписанного членами подкомиссии на заседание Конституционной комиссии ^{[30, с. 99-209]}.

Как известно, 16 июля 1964 г. было назначено заседание Конституционной комиссии, на котором обсуждался проект новой Конституции СССР. Работа фактически была завершена.

Отстранение Н.С. Хрущева от власти (окончание периода оттепели) приостановило завершенный процесс работы над новым Основным законом страны на неопределенное время. Лишь в 1968 г. после четырехлетней паузы работа Конституционной комиссии была возобновлена.

Подводя итог, отметим, что поставленные задачи в ходе исследования выполнены в полном объеме.

Анализ материалов ГА РФ позволил определить особенности первого этапа формирования текста Конституции СССР 1977 г. Было установлено:

- одним из первых, еще 27 марта 1961 г., вопрос о необходимости конституционного закрепления, происходящих изменений в общественной жизни, поднимает заведующий юридического отдела Президиума Верховного Совета СССР Ф.И. Калинычев;

- внутриведомственная подготовка к изменению Конституции СССР 1936 г. и конституционному закреплению общенародного государства начинается с определения организационных основ деятельности органа в данном направлении, закрепления фундаментальных начал, которые требуют принципиального внимания при формировании текста новой Конституции СССР, а также знакомства с предыдущим опытом конституционного строительства;

- списочный состав Конституционной комиссии на протяжении всего периода работы над текстом новой Конституции СССР оставался неизменным; политическая воля и взгляды данных субъектов определили содержание проекта нового Основного закона;

- непосредственными участниками разработки текста нового Основного закона СССР, в части формирования положений о государственной власти и управлении, выступали работники аппарата Президиума Верховного Совета СССР и видные ученые своего времени (количество постоянно менялось), по фамильный список которых также удалось установить, что в свою очередь должно поспособствовать пониманию отраженных в законе положений;

- формирование текста проекта раздела новой Конституции СССР по вопросам «Государственное управление, деятельность советов и общественных организаций» проходило в рамках, условно выделенных десяти этапов деятельности рабочей группы и третьей подкомиссии Конституционной комиссии.