О совершенствовании организации работы в органах прокуратуры по рассмотрению жалоб участников уголовного судопроизводства на действия (бездействие) и решения следователя и прокурора

Попов Александр Александрович соискатель, кафедра организации судебной и правоохранительной деятельности, Российский государственный университет правосудия 117418, Россия, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, 69 Popov Aleksandr Aleksandrovich Postgraduate student, the department of Organization of Judicial and Law Enforcement Activity, Russian State University of Justice   117418, Russia, gorod federal'nogo znacheniya Moskva, g. Moscow, ul. Novocheremushkinskaya, 69 PAA240191@yandex.ru Другие публикации этого автора

Одним из важнейших участков работы органов прокуратуры в досудебных стадиях уголовного судопроизводства является рассмотрение и разрешение жалоб подозреваемых, обвиняемых, потерпевших и иных лиц, вовлеченных в уголовно-процессуальную сферу, на действия (бездействие) и решения органов предварительного расследования, а также жалоб следователей на решения прокуроров.

В рамках данного направления деятельности в органах прокуратуры организуется работа и по рассмотрению жалоб, поданных участниками уголовного процесса на решения, принятые прокурорами по результатам изучения первичных обращений граждан и организаций.

Право на обжалование таких решений должностных лиц органов прокуратуры вытекает из анализа содержания части 1 статьи 123 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ), при изложении которой законодатель не стал ограничиваться перечислением конкретных процессуальных решений, возможных к оспариванию.

В самом общем виде процедура ведомственного обжалования решений прокуроров регламентирована статьей 124 УПК РФ, которая, однако, не определяет субъектов, уполномоченных рассматривать повторные обращения заинтересованных лиц о несогласии с уже принятыми работниками прокуратуры решениями.

В пункте 2 приказа Генерального прокурора РФ от 01.11.2011 № 373 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора» предусмотрено, что жалобы на действия (бездействие) или решения прокурора надлежит рассматривать и разрешать вышестоящему прокурору.

Понятие «вышестоящий прокурор» встречается также в правовых нормах, закрепляющих право и порядок обжалования следователем отдельных процессуальных решений прокурора (ч. 4 ст. 124, ч. 4 ст. 221, ч. 2 ст. 317.2 УПК РФ).

Из анализа Уголовно-процессуального кодекса с очевидностью не следует, какое должностное лицо органов прокуратуры может принимать на себя и выполнять функции вышестоящего прокурора.

В научной литературе и правоприменительной практике ^[1] однозначного подхода к разрешению данного вопроса нет.

Так, А.Л. Аристархов допускает, что понятия «вышестоящий прокурор» и «нижестоящий прокурор» могут появиться в рамках одного органа прокуратуры ^{[2, с. 72]}. Данной позиции также придерживается Л.Р. Муллагалеева ^{[3, с. 109]}.

А.П. Рыжаков раскрывает, что вышестоящим по отношению к районному (городскому) прокурору является прокурор субъекта Российской Федерации, а по отношению к прокурору субъекта Российской Федерации – Генеральный прокурор. Кроме того, полагает последовательным отнесение к числу вышестоящих прокуроров, о которых упоминается в части 4 статьи 124 УПК РФ, всех вышестоящих прокуроров по отношению к тому прокурору, действия (бездействие, решения) которого обжалуются ^[4].

По мнению Ш.М. Абдул-Кадырова и А.Г. Халиулина прокуроры района и города не являются вышестоящими для их заместителей ^{[5, с. 43]}.

А.Н. Артамонов, А.О. Бекетов, рассматривая институт обжалования следователем решения прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия, пришли к выводу, что такое решение, принятое:

- прокурором района либо его заместителем, обжалуется прокурору субъекта Российской Федерации;

- заместителем прокурора субъекта Российской Федерации, обжалуется прокурору субъекта Российской Федерации;

- прокурором субъекта Российской Федерации, обжалуется заместителю Генерального прокурора Российской Федерации, курирующему соответствующее направление деятельности ^{[6, с. 23]}.

Организация работы в органах прокуратуры по рассмотрению и разрешению обращений физических и юридических лиц, в том числе жалоб участников уголовного судопроизводства, должна строиться с учетом трехзвенной структуры системы прокуратуры в России.

В развернутом виде процедуру разрешения обращений в органах прокуратуры определяет Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (далее – Инструкция), утвержденная приказом Генерального прокурора России от 30.01.2013 № 45. При этом закрепление в пункте 2.5 Инструкции положения о том, что жалобы на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, начальника подразделения дознания, следователя, руководителя следственного органа, прокурора проверяются в порядке и в пределах полномочий, предусмотренных процессуальным законодательством, не исключает ее применение к данным правоотношениям в части, не противоречащей Уголовно-процессуальному кодексу РФ.

В пунктах 3.8, 3.9, 3.16 и 6.5 Инструкции раскрывается перечень обращений граждан и организаций, которые подлежат передаче Генеральному прокурору, его заместителям, а также прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам, среди которых соответственно указаны:

- обращения и запросы, в которых обжалуются решения заместителей Генерального прокурора,

- обращения, в которых обжалуются решения начальников главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры,

- обращения, в которых обжалуются решения заместителей прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров, начальников управлений (отделов).

В соответствии с пунктом 6.5 Инструкции в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Главной военной прокуратуре решение об отказе в удовлетворении первичных обращений принимает и дает ответ заявителям начальник отдела, а повторных обращений – начальник управления, главного управления, заместитель Главного военного прокурора, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации решение об отказе в удовлетворении первичных обращений граждан принимает начальник управления (отдела), старший помощник прокурора, при повторном обращении в связи с отказом в удовлетворении требований – заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие.

В нижестоящих прокуратурах решение об отказе в удовлетворении обращений принимает и дает ответы заявителям заместитель прокурора, прокурор или лица, их замещающие. После принятия решения руководителем данной прокуратуры повторные обращения подлежат направлению для рассмотрения в вышестоящую прокуратуру.

Аналогичные по содержанию нормы содержатся в положениях о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры, принятых в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах (например, приказом прокурора г. Санкт-Петербурга от 30.05.2017 № 74 утверждено Положение о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Санкт-Петербурга ^[7]).

Таким образом, с учетом действующих в настоящее время ведомственных организационно-распорядительных документов под «вышестоящим прокурором» обоснованно понимать Генерального прокурора, его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров и их заместителей, прокуроров городов и районов, приравненных к ним прокуроров.

В этой связи, разрешение жалобы участника уголовного судопроизводства в рамках одного органа прокуратуры осуществляется несколько раз. Например, если это прокуратура города или района, то решение по результатам рассмотрения первичного обращения принимает заместитель прокурора, а в отношении повторного обращения, где выражено несогласие с ранее принятым решением, – прокурор. В случае поступления первичного обращения в региональную прокуратуру или приравненную к ней прокуратуру, то решение по нему принимает начальник управления (отдела), в случае его обжалования – заместитель прокурора, при дальнейшем обжаловании – прокурор.

После соблюдения данного порядка обжалования, обращение заинтересованного лица, выражающего несогласие с решением нижестоящих прокуроров, передается в вышестоящую прокуратуру.

Полагаем, такая многоступенчатая организация работы по разрешению жалоб участников уголовного процесса не является эффективной с точки зрения обеспечения реального механизма защиты прав и законных интересов лиц, вовлеченных в уголовно-процессуальную сферу, реализации статьи 33 Конституции Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации представляет собой строго централизованную и иерархично выстроенную систему органов, действующих на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

В органах прокуратуры управление как целенаправленное воздействие субъекта управления на объект имеет первостепенное значение ^{[8, с. 230]}.

Согласно пункту 1.7 Инструкции ответственность за объективное, всестороннее и своевременное разрешение обращений возлагается на руководителей органов прокуратуры Российской Федерации. В силу пункта 2.1 приказа Генерального прокурора России от 01.11.2011 № 373 при рассмотрении жалоб руководителям прокуратур необходимо обеспечивать всестороннюю и полную проверку изложенных в них доводов.

По этой причине отсутствуют достаточные основания для разрешения руководителем органа прокуратуры, уже обеспечившим качественное и всестороннее рассмотрение первичного обращения участника уголовного процесса, его жалобы на решение, приятое должностным лицом этого же органа прокуратуры по данному обращению. В таком случае не может быть обеспечена объективность разрешения повторного обращения, поскольку заключение по нему и проект ответа будут готовить работники управления (отдела), в котором проходило рассмотрение первичной жалобы.

Прокурор, рассматривая жалобу на решение нижестоящего прокурора, по определенным субъективным и объективным причинам заинтересован в том, чтобы признать решение прокурора законным и обоснованным ^[9].

При раскрытии категории «вышестоящий прокурор» аргументированно исходить из положений статьи 129 Конституции России, закрепляющей основы организационного и функционального положения прокуратуры, порядок назначения на должности «конституционных» прокуроров (прокуроров-руководителей). К последним Конституция относит Генерального прокурора, его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров, прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров.

Отметим, что установление в части 5 статьи 129 Конституции положения о том, что иные прокуроры могут назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом Российской Федерации, если такой порядок назначения на должность и освобождения от должности установлен федеральным законом, не обуславливает автоматическое их отнесение к прокурорам-руководителям. Из текста проекта Федерального закона № 1024646-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» ^[10] следует, что назначение их на должность Президентом ставится в зависимость от того, предусмотрено ли по этой должности присвоение высших классных чинов прокурорских работников или воинских званий высших офицеров.

Исходя из этого, представляется обоснованным, что рассмотрение обращения участника уголовного процесса должно проходить в рамках одного органа прокуратуры единожды. Решение по нему должен принимать прокурор как определенный на конституционном уровне руководитель органа прокуратуры или в случае делегирования соответствующих полномочий его заместитель ^{[11, с. 34]}.

Аналогичным образом должна быть организована работа в системе прокуратуры по рассмотрению жалоб следователей на решения нижестоящих прокуроров – вышестоящим прокурором в процессуальном значении является прокурор следующего в системе органа прокуратуры ^[12].

Одним из возможных способов изменения сложившегося на практике подхода является обращение к понятию «вышестоящая прокуратура», толкование которого представляется более однозначным, чем понятие «вышестоящий прокурор», и закрепление его в нормах Уголовно-процессуального кодекса РФ.

В этой связи предлагаем изложить в новой редакции:

- часть 3 статьи 124 УПК РФ: «Заявитель должен быть незамедлительно уведомлен о решении, принятом по жалобе, и дальнейшем порядке его обжалования в вышестоящую прокуратуру, руководителю вышестоящего следственного органа или в суд.»;

- часть 4 статьи 124 УПК РФ: «В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, дознаватель, следователь вправе обжаловать действия (бездействие) и решения прокурора или руководителя следственного органа соответственно в вышестоящую прокуратуру или руководителю вышестоящего следственного органа.»;

- часть 4 статьи 221 УПК РФ: «Постановление прокурора о возвращении уголовного дела следователю может быть обжаловано им в течение 72 часов с момента поступления к нему уголовного дела с согласия руководителя следственного органа в вышестоящую прокуратуру, а при несогласии с ее решением - Генеральному прокурору Российской Федерации с согласия Председателя Следственного комитета Российской Федерации либо руководителя следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). Руководитель вышестоящей прокуратуры в течение 10 суток с момента поступления соответствующих материалов выносит одно из следующих постановлений:

1) об отказе в удовлетворении ходатайства следователя;

2) об отмене постановления руководителя нижестоящей прокуратуры. В этом случае руководитель вышестоящей прокуратуры утверждает обвинительное заключение и направляет уголовное дело в суд.»;

- часть 2 статьи 317.2 УПК РФ: «Постановление об отказе в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве может быть обжаловано следователем, подозреваемым или обвиняемым, его защитником в вышестоящую прокуратуру.».

Предложенные изменения законодательства позволят обеспечить более эффективную защиту прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, жалобы которых на действия (бездействие) и решения нижестоящих прокуроров будут разрешать руководители вышестоящих органов прокуратуры, на которых не была возложена ответственность за объективное, всестороннее и своевременное разрешение первичных обращений.