О проблеме реализации принципа неотвратимости наказания в отношении водителей транспортных средств, зарегистрированных в иностранных государствах, нарушающих правила дорожного движения Российской Федерации, фиксируемых специальными техническим средствами, работающими в автоматическом режиме

Новоселов Сергей Александрович кандидат юридических наук доцент, кафедра Административной деятельности, Тверской филиал Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя 171027, Россия, Тверская область, г. Тверь, ул. Кривичская, 12, каб. 121 Novoselov Sergei Aleksandrovich PhD in Law Docent, the department of Administrative Activity, Tver branch of Vladimir Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia 171027, Russia, Tverskaya oblast', g. Tver', ul. Krivichskaya, 12, kab. 121 Novosel-ser@rambler.ru

В комплексе мер, направленных на обеспечение общественной безопасности, важное место занимают вопросы, связанные с предупреждением дорожно-транспортных происшествий и снижением тяжести их последствий^[1]. Между тем, данные официальной статистики об аварийности в Российской Федерации неутешительны. Согласно данным ФГКУ «ГИАЦ МВД России» в 2019 году в Российской Федерации было зарегистрировано 164 358 ДТП в результате которых погибло 16 981 человек и 210 877 человек получили ранения различной степени тяжести. При этом социальный риск от ДТП составил 11,57 погибших на 100 000 населения, что почти на 30 % выше, чем в США (8,2) и на 76 % больше, чем в Великобритании (2,8) ^[2]. Размер экономического ущерба от ДТП оценивается сегодня примерно в 2,5 % от ВВП страны, что самым негативным образом сказывается на состоянии общественной безопасности в Российской Федерации.

Анализ принимаемых мер для повышения безопасности дорожного движения свидетельствует о том, что в числе приоритетных направлений сегодня рассматриваются вопросы автоматизации процессов выявления, фиксации и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях за нарушение правил дорожного движения.

В условиях возрастающего транспортного потока развитие системы фото‑, видеофиксации нарушений правил дорожного движения специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме, позволяет решать проблему дефицита персонала сотрудников подразделений Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, минимизации их контактов с правонарушителями и обеспечения круглосуточного контроля за дорожным движением на аварийно-опасных участках автомобильных дорог. Все эти меры направлены на организацию бесперебойного процесса обеспечения безопасности дорожного движения, предупреждение ДТП и устранение причин и условий, способствующих им. Однако эффективность работы комплексов фото-, видеофиксации зависит не столько от их количества, сколько от реализации принципа неотвратимости наказания, что в современных условиях не всегда находит свое реальное отражение в результатах практической деятельности подразделений ГИБДД МВД России.

Анализ исполнения административного законодательства в части привлечения граждан к административной ответственности за нарушение правил дорожного движения свидетельствует о том, что в Российской Федерации в 2019 году было взыскано лишь 63,5 % от общей суммы административных штрафов, назначенных нарушителям правил дорожного движения. При этом взыскаемость административных штрафов, наложенных за правонарушения, выявленные средствами автоматической фиксации нарушений, составляет 57,2 %, что свидетельствует о недостаточной эффективности работы как самих систем фото-, видеофиксации нарушений, так и деятельности территориальных органов МВД России по принудительному взысканию наложенных штрафов с правонарушителей. Между тем и эти данные не отражают реального состояния дел, связанных с профилактикой правонарушений в области дорожного движения и реализацией принципа неотвратимости наказания.

Изучение практики работы комплексов автоматической фиксации нарушений ПДД показывает, что за последние пять лет количество нарушений, выявленных такими комплексами, увеличилось более чем в два раза. Согласно данным Главного управления обеспечения безопасности дорожного движения МВД России в 2015 году в отношении собственников транспортных средств по результатам допущенных ими нарушений ПДД, выявленных комплексами автоматической фиксации, подразделениями ЦАФАП ГИБДД было вынесено около 50 миллионов постановлений по делам об административных правонарушениях. В 2019 году их количество превысило 122 миллиона. Увеличение количества выявленных нарушений ПДД обусловливает и рост количества правонарушителей, которые по различным причинам «уходят» от административной ответственности.

Анализ причин такой безнаказанности свидетельствует, что в преобладающем большинстве они связаны с невозможностью идентификации транспортного средства правонарушителя, а точнее, собственника (владельца) транспортного средства. Это, в свою очередь, обусловлено, во-первых, невозможностью считывания символов государственных регистрационных знаков транспортного средства комплексами автоматической фиксации нарушений, в связи:

- с неблагоприятными метеорологическими условиями в момент выявления правонарушения;

- с отсутствием государственных регистрационных знаков на транспортном средстве правонарушителя;

- с загрязнением государственных регистрационных знаков транспортного средства правонарушителя;

- с применением технических средств сокрытия государственных регистрационных знаков (установкой шторок, нанесением дополнительных покрытий и др.).

Между тем законодательное решение названных проблем сегодня существует. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит нормы, определяющие ответственность водителя транспортного средства за действия, связанные с управлением транспортными средствами с нечитаемыми и нестандартными государственными регистрационными знаками, а также за управление транспортными средствами без государственных регистрационных знаков или с устройствами или материалами, препятствующими идентификации государственных регистрационных знаков (части 1 и 2 статьи 12.2 КоАП РФ).

Во-вторых, отсутствием данных о транспортных средствах, зарегистрированных в иностранных государствах, в специализированной базе данных Федеральной информационной системы (ФИС) ГИБДД МВД России, что не позволяет идентифицировать владельца таких транспортных средств.

Из доклада первого заместителя председателя Правительства Российской Федерации «Об исполнении поручений Президента Российской Федерации по итогам Государственного совета Российской Федерации от 17 июля 2019 года» ^[4], в части принимаемых мер по усилению административной ответственности за нарушения правил дорожного движения, следует, что: «За 11 месяцев 2019 года в отношении водителей транспортных средств с иностранными регистрационными знаками вынесено 217,8 тыс. постановлений по делам об административных правонарушениях, из них исполнено 100,7 тыс. (46,3%). В том числе за правонарушения, зафиксированные средствами автоматической фиксации нарушений в области дорожного движения, вынесено 45,2 тыс. постановлений о наложении административного штрафа, из которых 8,9 тыс. исполнено (19,8%)».

Учитывая представленную статистику можно констатировать, что сегодня лишь каждый пятый водитель, управляющий транспортным средством, зарегистрированным в иностранном государстве, нарушивший в Российской Федерации правила дорожного движения, зафиксированные средствами автоматической фиксации, привлекается к административной ответственности.

Данные о дорожно-транспортных происшествиях, допущенных по вине водителей – граждан иностранных государств и лиц без гражданства, свидетельствуют о том, что в период с 2007 года по 2019 год их количество увеличилось более чем в три раза (с 1664 до 5871). При этом количество погибших в ДТП по вине таких водителей возросло на 79 % (с 331 до 591), а количество пострадавших – на 259 % (с 2295 до 8240).

Между тем, как отмечает А.И. Быков, представленная статистика настораживает вовсе не тем, что происходит кратное увеличение таких нарушений, а тем, что отмечается ежегодный систематический их прирост: примерно на 40 % ежегодно увеличивается число выявленных нарушений правил дорожного движения, допущенных водителями-гражданами иностранных государств^{[20, С.35]}.

Несомненно, представленные показатели аварийности не соизмеримы с общими данными об аварийности в Российской Федерации. Доля дорожно-транспортных происшествий по вине водителей, управлявших транспортными средствами, зарегистрированными в иностранных государствах, составляет лишь 3,6 % от общего числа ДТП, зарегистрированных в России за 2019 год. Однако, если не принимать во внимание такие деликты и не разбираться в причинах и условиях их возникновения, достижение целей Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018-2024 годы, провозглашающей стремление к нулевой смертности на дорогах к 2030 году, будет мало реалистично.

Анализ данных о лицах, управляющих транспортными средствами с иностранными государственными регистрационными знаками и допускающих нарушение правил дорожного движения, выявленных с использованием специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, позволяет условно разделить их на четыре основные группы:

1. Водители или владельцы транспортных средств иностранных физических или юридических лиц государств, не входящих в состав стран участников ЕАЭС, осуществляющих грузовые или пассажирские перевозки на территории государств ЕАЭС, с территории ЕАЭС или следующих транзитом по территории государств ЕАЭС на территорию третьих государств.

2. Водители или владельцы транспортных средств, принадлежащих физическим лицам иностранных государств, не входящих в состав стран участников ЕАЭС, временно ввозимых на территорию Российской Федерации гражданами этих государств.

3. Водители или владельцы транспортных средств, принадлежащих физическим лицам иностранных государств, не входящих в состав стран участников ЕАЭС, временно ввозимых на территорию Российской Федерации гражданами Российской Федерации.

4. Водители или владельцы транспортных средств, которые зарегистрированы в государствах-участниках ЕАЭС и принадлежащие физическим или юридическим лицам этих государств либо гражданам Российской Федерации.

Учитывая разнообразие категорий правонарушителей, а также тот факт, что решение проблемы кроется в возможности идентификации транспортного средства и установлении данных собственника (владельца) транспортного средства, необходимо проведение анализа порядка ввоза транспортных средств на территорию Российской Федерации.

Рассматривая действующий порядок ввоза транспортных средств на территорию Российской Федерации водителями (собственниками, владельцами), указанными в пунктах 1 и 2, с целью осуществления пассажирских или грузовых перевозок, следует сказать о том, что в соответствии с требованиями Федерального закона «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» ^[5] установлена обязанность получения всеми иностранными перевозчиками разового или многократного российского разрешения на проезд по территории Российской Федерации для конкретного транспортного средства в течение определенного времени.

При этом правилами заполнения разрешений^[6], устанавливается обязанность уведомления иностранными перевозчиками, путем внесения сведений в бланк российского разрешения сведений: о маршруте движения; о наименовании иностранного перевозчика, его адресе с указанием населенного пункта, улицы, строения по месту регистрации (нахождения) в иностранном государстве и контактном номере телефона; о марке и модели транспортного средства и его регистрационном номере; о характеристиках перевозимого груза и т.д.

Требования к обеспечению контроля за въездом и выездом через внешнюю границу Таможенного союза транспортных средств, принадлежащих иностранным перевозчикам, определяют обязанность органов транспортного (автомобильного)^[7] контроля, осуществлять проверку:

- наличия у перевозчика квитанции об уплате сборов за проезд транспортного средства по автомобильным дорогам государств-членов ЕАЭС;

- наличия у перевозчика (водителя) квитанции, подтверждающей оплату штрафа за нарушение порядка выполнения международных автомобильных перевозок на территории государства-члена ЕАЭС^[8].

При отсутствии вышеназванных документов, законодатель предусматривает возможность «не выпуска» транспортного средства с территории Таможенного союза (с территории Российской Федерации).

Возможность не выпуска транспортного средства или, иными словами, запрет на выезд транспортного средства иностранного перевозчика ставит обоснованный вопрос о порядке задержания такого транспортного средства, а также о порядке и условиях его хранения.

Пункт 9 Порядка осуществления транспортного (автомобильного) контроля на внешней границе Евразийского экономического союза, предписывает органам транспортного (автомобильного) контроля при выявлении несоответствия контролируемых параметров транспортного средства, отсутствия или несоответствия документов, предусмотренных законодательством государств-членов, выдать водителю уведомление:

- о выявленных несоответствиях;

- о необходимости получения недостающих документов до прибытия на территорию другого государства-члена;

- о ближайшем (с учетом маршрута следования транспортного средства) контрольном пункте органа транспортного (автомобильного) контроля другого государства-члена, в котором перевозчик должен предъявить доказательства устранения несоответствия контролируемых параметров транспортного средства и (или) документы, указанные в уведомлении.

Однако, непосредственного запрета на выезд, как мы можем видеть, данный Порядок не предусматривает.

Следует заметить, что запрет на выезд применим лишь в случае выезда транспортного средства иностранного перевозчика с территории Таможенного Союза, следовательно, данное ограничение не может распространяться на иностранных перевозчиков, следующих через пограничные пункты пропуска на границе с государствами членами ЕАЭС.

При этом, частью 4 статьи 11 Федерального закона «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» установлено, что в случае обнаружения нарушений законодательства Российской Федерации при выезде транспортного средства иностранного перевозчика с территории Российской Федерации «транспортное средство задерживается в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях до устранения причин задержания».

Анализ части 1 статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях – специальной нормы, определяющей порядок и условия применения такой меры обеспечения производства, как задержание транспортного средства, свидетельствует о том, что задержание транспортного средства, может применяться исключительно в случаях, прямо предусмотренных в данной статье. При этом, выявление таких нарушений сотрудниками полиции или иными уполномоченными должностными лицами должно быть очным – непосредственно в момент и на месте его совершения, а прекращение задержания транспортного средства – осуществляться незамедлительно после устранения причины задержания. Таким образом, в случае совершения водителем транспортного средства, зарегистрированного в иностранном государстве, нарушения правил дорожного движения, зафиксированного специальным техническим средством, работающим в автоматическом режиме, задержание транспортного средства на границе Российской Федерации или при выезде с территории Таможенного союза применяться не может.

Проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях^[13] частично устраняет данную коллизию. Часть 1 статьи 41.18 Кодекса содержит сведения о том, что при незаконном использовании, зарегистрированных в других государствах автотранспортных средств для перевозки пассажиров и грузов (ст. 20.29), а также при осуществлении международных автомобильных перевозок без удостоверения допуска и (или) карточки допуска, либо с незаполненным разрешением, а равно с нарушением правил заполнения таких разрешений, либо без учетного талона или без отметки в уведомлении должностного лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, об устранении нарушений (ст. 20.31), – транспортное средство иностранного перевозчика, на котором было совершено административное правонарушение, подлежит задержанию до уплаты административного штрафа. Однако, часть 5 тойже статьи говорит о том, что принимать решение о задержании транспортного средства вправе лишь должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях. При этом, пункты 9, 11 и 35 части 1 статьи 42.5 Кодекса не содержат указаний о наличии полномочий на то у должностных лиц федеральной таможенной службы, должностных лиц пограничных органов ФСБ России или должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный контроль и надзор в сфере транспорта. Полномочия по возбуждению таких дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 20.29 и 20.31 нового КоАП РФ, вменяются лишь должностным лицам органов внутренних дел Российской Федерации, что, в отсутствии последних на пунктах пересечения государственной границы, вновь создаст прецедент невозможности задержания транспортных средств нарушителей, выезжающих за пределы Российской Федерации.

Рассмотрение порядка ввоза собственниками (владельцами) транспортных средств, принадлежащих физическим лицам иностранных государств (как участников ЕАЭС, так и государств, не входящих в состав союза), необходимо начать с рассмотрения статьи 264 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза^[9].

Согласно части 1 статьи 264 ТК ЕАЭС временный ввоз транспортных средств для личного пользования допускается на срок до 1 года. При этом, в случае необходимости продления такого срока, декларант обязан обратиться в таможенный орган с заявлением и обоснованием его продления.

Частью 6 тойже статьи определяется, что временно ввезенное транспортное средство для личного пользования должно находиться на таможенной территории Союза в фактическом владении и пользовании лица, которое ввезло такое транспортное средство. Исключением являются случаи проведения технического обслуживания и ремонта везенного транспортного средства; его хранения; использования транспортного средства, временно ввезенного физическим лицом, являющимся гражданином государства-члена ЕАЭС, родителями, детьми, супругом (супругой), состоящим (состоящей) с ним в зарегистрированном браке; использования транспортного средства, временно ввезенного иностранным физическим лицом, иным иностранным физическим лицом.

В перечисленных случаях транспортные средства могут использоваться указанными лицами без разрешения таможенного органа и без таможенного декларирования.

Между тем, обязательное разрешение таможенного органа (но без таможенного декларирования) требуется в случае передачи декларантом временно ввезенного для личного пользования транспортного средства, если оно:

1) ввезено иностранным физическим лицом и передается физическому лицу государства-члена ЕАЭС (при условии обеспечения исполнения обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов);

2) передается иному лицу для вывоза такого транспортного средства с таможенной территории Союза (если такой вывоз не может быть осуществлен декларантом по причине его смерти, тяжелой болезни или иной объективной причине).

Так, лицом, ввозящем транспортное средство, по прибытию на таможенную территорию Российской Федерации предоставляется пассажирская таможенная декларация, содержащая информацию о транспортном средстве. При этом вместе с пассажирской таможенной декларацией в таможенный орган представляются:

- документ, удостоверяющий личность физического лица;

- документы, содержащие сведения, позволяющие идентифицировать транспортное средство (паспорт транспортного средства (ПТС), свидетельство о регистрации транспортного средства);

- документ, подтверждающий право собственности или владения транспортным средством (договор купли-продажи (купчая), доверенность и т.д.) ^[10].

Более того, перемещение автомобиля по таможенной территории Российской Федерации возможно лишь при оформлении внутреннего таможенного транзита, которое производится темже таможенным органом, расположенным в томже пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Таким образом, сегодня органы транспортного контроля Российской Федерации в отношении иностранных перевозчиков, участвующих в международном движении, а таможенные органы в отношении физических лиц, располагают всеми необходимыми сведениями о лицах, временно ввозящих на территорию Российской Федерации транспортные средства, зарегистрированные в государствах, не являющихся членами ЕАЭС.

Несколько сложнее сегодня складывается ситуация с идентификацией транспортных средств и установлением данных о собственнике (владельце) транспортных средств, ввозимых на территорию России из государств-членов ЕАЭС, входящих в единое Таможенное пространство.

Договор о Евразийском экономическом союзе^[11], определяет, что внутренний рынок охватывает экономическое пространство, в котором обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов, в связи с чем таможенное декларирование и таможенное оформление на внутренних границах Российской Федерации с государствами-членами ЕАЭС отменено^[12]. Учитывая современную реальность свободного передвижения граждан государств-членов ЕАЭС, единственным вариантом идентификации таких владельцев (собственников) становится обмен данными с компетентными органами иностранных государств, осуществляющими регистрацию и учет транспортных средств.

С учетом проведенного анализа следует согласиться с А.Д. Гордеевой, которая указывает в своем исследовании что «привлечение к ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения, совершенные водителями иностранцами, является необходимым условием успешной реализации принципа неотвратимости наказания, играющего важную роль в обеспечении безопасности дорожного движения в Российской Федерации в целом» ^{[21, С. 170]}.

Поиск мер, принуждающих иностранных граждан к соблюдению правил дорожного движения, нельзя назвать исключительно нашей отечественной новеллой. Опыт зарубежных стран показывает, что:

1. В Финляндии для этих целей применяется специальный учетный регистр, в который заносятся данные о водителях иностранных государств, совершивших грубые или систематические нарушения ПДД, а также данные о лицах, не оплативших штрафы, наложенные на них за совершение таких правонарушений. Сведения регистра используется при рассмотрении вопроса о возможности выдачи визы на въезд в страну^[14], а наличие в заграничном паспорте трёх и более отметок об отказа заявителю во въезде на территорию Финляндии является причиной установления пожизненного запрета на въезд иностранному гражданину^[15].

2. Совершение иностранным гражданином в Германии любого правонарушения, может повлечь для него такой вид наказания, как занесение в Центральный Регистр – Ausländerzentralregister (AZR), что также влечет за собой запрет на въезд в ФРГ. Помимо этого, в регистр вносятся данные тех иностранцев, целесообразность въезда которых в ФРГ, исходя из анализа данных их предыдущего нахождения в стране, у властей вызывает большие сомнения^[16].

3. В Эстонии за нарушение скоростного режима (превышение установленной скорости более чем на 50 км/ч) иностранные граждане могут быть подвергнуты административному аресту и выдворены из страны, им также может быть установлен запрет на въезд в страны Шенгенской зоны сроком на один год^[17].

4. В Болгарии на пограничном контрольно-пропускном пункте «Калотина» болгаро-сербского участка границы действует пилотная система выявления информации о наличии неоплаченных штрафов, наложенных за нарушение ПДД. При наличии у физического лица, виновного в его совершении, неоплаченного штрафа пограничная полиция запрещает выезд из страны до погашения долгов по ним. Для этих целей на месте установлен платежный терминал, с которого можно его оплатить^[18].

5. В 30 европейских странах, включая 26 стран-членов ЕС, используется Шенгенская информационная система (SIS), являющаяся самой большой и наиболее используемой системой обмена информацией для обеспечения безопасности и управления границами в Европе. Система SIS позволяет компетентным национальным органам, таким как полиция и пограничная служба, вводить предупреждения о людях или объектах. Предупреждение SIS содержит не только информацию о конкретном человеке или объекте, но и инструкции для властей о порядке действий в случае обнаружения данного человека или объекта. Система также позволяет осуществлять сотрудничество в области регистрации транспортных средств. При этом службы регистрации транспортных средств могут обращаться к SIS для проверки правового статуса транспортных средств, представленных им для регистрации^[19].

Проведенный анализ позволяет нам сделать вывод о том, что в числе основных причин и условий, препятствующих надлежащему исполнению законодательства Российской Федерации и обеспечению неотвратимости наказаний, являются отсутствие:

1. Единой базы данных о собственниках (владельцах) транспортных средств, зарегистрированных в иностранных государствах, и лицах, осуществивших их ввоз на территорию Российской Федерации.

2. Федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением лицами, пересекающими Государственную границу Российской Федерации, обязанности по исполнению постановлений о наложении административных наказаний, назначенных за правонарушения в области дорожного движения, совершенных ими в период пребывания на территории Российской Федерации.

3. Международных договоров Российской Федерации с иностранными государствами о взаимном признании и исполнении наказаний за нарушения в области дорожного движения, фиксируемых специальными техническими средствами, имеющими функции фото-, видеозаписи, работающими в автоматическом режиме.

4. Норм законодательства, ограничивающих право на пересечение государственной границы Российской Федерации (въезд и выезд), в отношении лиц, не исполнивших обязанность по уплате назначенного административного наказания.