Парламентское Собрание как фактор развития и укрепления Союзного государства

Хасанова Марина Сергеевна аспирант, Ленинградский государственный университет им. А.С. Пушкина 196605, Россия, г. Санкт-Петербург, г. Пушкин, шоссе Петербургское, 10, каб. 238 Khasanova Marina Postgraduate student, the department of History, Pushkin Leningrad State University   196605, Russia, g. Sankt-Peterburg, g. Pushkin, shosse Peterburgskoe, 10, kab. 238 montesino07@rambler.ru Другие публикации этого автора

Проблема развития Парламентского Собрания Союзного государства с каждым годом наращивает свою актуальность. 8 декабря 2019 года прошло двадцать лет с момента создания Союзного государства (СГ), а Соглашение о создании Парламентского Собрания (ПС) Сообщества России и Беларуси ^[18] было подписано еще в 1996 году. Цель данного исследования - показать, как осуществлялась парламентская деятельность в Союзном государстве на протяжении двадцати лет его существования, как менялись задачи и условия для их выполнения. Это позволит сделать выводы о Парламентском Собрании как о факторе интеграционного процесса внутри СГ и предложить рекомендации для более эффективной работы ПС, направленной на решение спорных вопросов между нашими странами и их дальнейшее сближение во всех сферах жизни.

Парламентское Собрание в своем формировании проходит через определенные этапы. Условно можно выделить три этапа, с момента возникновения идеи о сближении наших стран до настоящего времени.

Первый этап – это период с 1995 года до конца апреля 1996 года. На этом этапе был сформирован базис для будущей интеграции. Основой интеграции стало Соглашение о создании Парламентского Собрания ^[18]. Подписанию данного соглашения в конце апреля 1996 года предшествовало заключение еще двух договоров.

В феврале 1995 года был заключен «Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве» ^[10], а в начале апреля 1996 года - «Договор об образовании Сообщества Беларуси и России» ^[13]. Данные договоры позволили более детально обсудить общие задачи и правила действий для законодательного института, на который с самого начала была возложена миссия по поддержанию интеграционных процессов. В качестве доказательства данной мысли приведем наиболее существенные для работы института как опоры интеграции положения Соглашения. Они делают акцент на взаимодействии сторон (равном участии России и Беларуси, совместной выработке проектов, общему финансированию и т.п.).

Прежде всего, согласно статье 2 Соглашения Парламентское Собрание формировалось из равного числа представителей – по 25 парламентариев от каждой стороны ^[17].

Кроме того, в соответствии со статьей 3 Соглашения Сессия правомочна, если участвуют не менее двух третей парламентариев от каждой из сторон, каждый имеет один голос, решения принимаются большинством не менее трех четвертей от числа членов, участвующих в сессии Парламентского Собрания ^[17].

Согласно статье 4 Соглашения Парламентское Собрание: принимает модельные законодательные акты, вносит предложения по вопросам развития нормативно-правовой базы Сообщества, содействует унификации законодательства государств — участников Договора с целью создания единой нормативно-правовой базы Сообщества России и Беларуси, содействует созданию единой информационно-правовой системы Сообщества России и Беларуси, содействует установлению постоянных связей между научными учреждениями, занимающимися проблемами государства и права, заключает соглашения о сотрудничестве с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями ^[17].

Помимо этого, благодаря статье 9 Парламентское Собрание принимает Регламент Парламентского Собрания Сообщества России и Беларуси ^[17].

Важно, что согласно статье 10 Сессии Парламентского Собрания проводятся не реже четырех раз в год. Сессии Парламентского Собрания проводятся поочередно в столицах государств — участников Договора ^[17].

В соответствии со статьей 12 деятельность Парламентского Собрания финансируется за счет средств бюджета Сообщества России и Беларуси, выделяемых на содержание его органов. Деятельность депутаций Сторон финансируется соответствующей Стороной ^[17].

Интересно, что согласно статье 14 Соглашение открыто для включения парламентов других государств, присоединившихся к Договору ^[17].

Благодаря статье 16 Соглашение заключается на неопределенный срок, если иное не будет принято Сторонами ^[17].

Таким образом, Соглашение о создании Парламентского Собрания ^[17], подписанное 29 апреля 1996 года в Санкт-Петербурге главами парламентов Беларуси и России, содействовало укреплению интеграционного процесса в качестве законодательной площадки, где представители двух стран могут обсуждать общие проблемы и достигать компромисса. И в этом смысле его роль явно недооценивается политиками, как со стороны России, так и Беларуси.

Первая сессия Парламента состоялась уже 25 июня 1996 года в Смоленске ^[14]. В работе сессии приняли участие 43 депутата. В ее рамках были решены организационные вопросы, образовано шесть профильных комиссий, избрано руководство Парламентского Собрания. Председателем Парламентского Собрания стал Председатель Верховного Совета Республики Беларусь - С. Г. Шарецкий. Местом нахождения Парламентского Собрания определен г. Москва.

Вторым этапом можно считать период с 1997 года до момента подписания Договора о создании Союзного государства в декабре 1999 года.

В начале апреля, 2 апреля 1997 года, был подписан «Договор о Союзе Беларуси и России» ^[12].Изначально документ состоял из девяти статей, но в них были сформулированы обширные цели: укрепление отношений братства, дружбы и всестороннего сотрудничества во всех сферах, повышение уровня жизни народов, устойчивое социально-экономическое развитие государств - участников Союза на основе объединения их материального и интеллектуального потенциалов, обеспечение безопасности и поддержание высокой обороноспособности.

Цели в этом Договоре трактовались как широкие, поэтому в интеграции важны не только социально-экономические, но и общественно- политические и культурные аспекты, которые становятся основанием для других типов взаимодействия. Эти цели также подтверждаются Уставом Парламентского Собрания ^[19], который регулирует все аспекты взаимного сотрудничества. Обсуждение проекта Устава проходило очень напряженно. Эксперты предрекали немедленный политический и психологический раскол властных, интеллектуальных элит двух стран. Раскола удалось избежать, и обсуждение закончилось подписанием А. Лукашенко и Б. Ельциным 23 мая 1997 г. отредактированного Устава Союза ^{[20, с.54]}.

Благодаря этим договоренностям во всех дальнейших программах СГ уже большую роль играют не только парламенты двух стран, но и общее Парламентское Собрание.

На IV сессии Парламентского Собрания (ПС), в апреле 1997 года, ПС постановило: «Обратиться к Национальному собранию Республики Беларусь и Федеральному Собранию Российской Федерации с предложением осуществить необходимые меры по ратификации Договора о Союзе Беларуси и России в приоритетном порядке» ^[1].

Его позиции так же подтверждены в конце декабря 1998 года Декларацией о дальнейшем единении Беларуси и России ^[9]. В этой Декларации государства определялись с необходимостью дальнейшего углубления интеграции путем создания полноценного Союзного государства при сохранении национального суверенитета государств-участников Союза ^[9].

В соответствии с текстом Декларации можно сказать, что в разных сферах были запланированы различные шаги, направленные на дальнейшее сближение народов России и Беларуси.

Так, в политической сфере ставились следующие задачи: до середины 1999 года разработать и вынести на всенародное обсуждение Договор об объединении России и Беларуси в Союзное государство, создать союзные государственные органы и соответствующие наднациональные органы управления, сформировать единый бюджет, выработать механизм проведения общей политики в международных делах, в вопросах обороны и безопасности ^[9].

В экономической сфере планировалось: создание единой для всех субъектов хозяйствования правовой среды, формирование единого таможенного пространства, унификация гражданского и налогового законодательства, валютного регулирования и денежно-кредитной системы, объединение энергетической и транспортной систем, создание единого научно-технологического и информационного пространства, осуществить переход к единой валюте ^[9].

В социально-гуманитарной сфере: сближение социальных стандартов и гарантий трудовой деятельности, пенсионного обеспечения, предоставления льгот, применения норм безопасности труда, единство подходов к развитию образования, культуры и науки, взаимообогащение национальных культур при сохранении и развитии этнической и языковой самобытности народов ^[9].

Из этих целей видно, политические деятели обеих стран предполагали, что ныне конфедеративный Союз в будущем должен стать мягкой федерацией.

Это доказывает обширность и значимость целей интеграции. Таким образом, наличие Парламентского Собрания определяет глубину интеграции между Россией и Беларусью. И именно благодаря ему Союзное государство можно назвать ядром евразийской интеграции.

На XIII Парламентской сессии, в ноябре 1999 года Парламентское Собрание постановляет: «Поддержать проекты Договора о создании Союзного государства и Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства как определяющие важный этап в процессе единения народов России и Беларуси» ^[4].

Началом третьего этапа развития Парламентского Собрания можно считать подписание 8 декабря 1999 года Договора о создании Союзного государства ^[11]. Этот этап длится по настоящее время.

В тексте этого Договора, в разделе V, в главе 2, ст. 39 четко определена структура двухпалатного Парламентского Собрания: Палата союза состоит по 36 депутатов от России и от Беларуси - сформирована по принципу равенства, а в Палате представителей учитывается принцип размера территории и численность населения, поэтому 75 депутатов в нем заседает от России и 28 депутатов - от Беларуси ^[11].

В разделе V, в главе 2, ст. 40 прописана роль Парламентского Собрания, которую он играет в деятельности СГ. Она огромна: ПС принимает законы и Основы законодательства Союзного государства, содействует унификации законодательства государств-участников, заслушивает ежегодные послания Высшего Государственного Совета о положении в Союзном государстве и основных направлениях его развития, принимает бюджет и заслушивает годовые и полугодовые отчеты о его исполнении, ратифицирует международные договоры, заключаемые от имени Союзного государства, устанавливает символику Союзного государства, рассматривает предложения по вопросам присоединения к Союзному государству третьих государств, принимает соответствующие рекомендации, направляет их для утверждения в Высший Государственный Совет ^[11].

В статье 43 четко прописан регламент предложения законопроектов и утверждения законов Парламентским Собранием ^[11].

Этим договором цели были конкретизированы по сферам, указана роль Парламентского Собрания.

Как уже было сказано ранее, благодаря Парламентскому Собранию принимается бюджет Союзного государства, который не может иметь дефицит, о чем говорится в разделе IV, пункт 6 ^[11].

Если проанализировать обсуждения бюджета на сессиях Парламентского Собрания, то видно, что депутаты на протяжении всего времени его существования работали над увеличением бюджета, контролировали своевременные перечисления финансов в бюджет организации Россией и Беларусью. Это также служит косвенным признаком постоянного повышения роли Парламентского Собрания.

Бюджетное устройство Союза Беларуси и России определялось Договором об образовании Союза от 2 апреля 1996 года ^[12], действовавшего до декабря 1999 года. С 8 декабря 1999 в силу вступил Договор о создании Союзного государства ^[11]. Проект бюджета Союзного государства вносится в Парламент Советом Министров СГ. После принятия Парламентом утверждается Высшим Государственным Советом в соответствии с национальными законодательствами Республики Беларусь и Российской Федерации.

Бюджет Союза расходуется по следующим направлениям: обеспечение безопасности и обороны Союза; обеспечение деятельности пограничных органов Союза; обеспечение деятельности таможенных органов Союза; фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; ликвидация последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; обеспечение охраны окружающей среды и природных ресурсов; обеспечение деятельности средств массовой информации Союза; осуществление международной деятельности в интересах Союза; исследование и использование космического пространства; пополнение запасов драгоценных металлов и камней Союза; содержание учреждений, находящихся в собственности Союза; обеспечение реализации решений органов Союза; проведение выборов и референдумов Союза; официальный статистический учет; прочие расходы.

Таким образом, мы видим рост задач бюджета Парламентского Собрания СГ. К сожалению, оно не обладает значительными финансовыми возможностями для полноценной их реализации.

Так, в 1998 году доходная часть бюджета составляла 585334,0 тыс. росс. руб. Эта сумма формировалась за счет отчислений из государственных бюджетов государств-участников, из них доля РФ составляла 379138,0 тыс. росс. руб., доля РБ - 206196,0 тыс. росс. руб. ^[2].

При этом более половины всех средств бюджета Союза в 1998 году планировалось направить на обеспечение безопасности Союза ^[15].

В 1999 году бюджет Союза финансировал преимущественно сектор экономики. Произошло увеличение бюджета, которое было обусловлено, в первую очередь, особым вниманием к комплексному решению задач подъема промышленного потенциала Союза и предполагаемых темпов инфляции. Расходы бюджета составили 821000,0 тыс. росс. руб. ^[3].

Бюджет Союза на 2000 г. утвержден постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 27 июня 2000 г. №9, статьей 2 бюджета был установлен размер взносов: для Российской Федерации - 1450 млн. росс. руб.; для Республики Беларусь - 780 млн. росс. руб.

Бюджетом Союзного государства на 2001 год для России и Беларуси были установлены взносы в следующих размерах: для Российской Федерации - 1 529, 4 млн. росс. руб.; для Республики Беларусь - 820 млн. росс. руб.

В 2003 году бюджет вырос, составив уже 2,4 млрд. руб. ^[6], а в 2004 году - 2,6 млрд. руб. ^[7].

Бюджет 2010 года, утверждённый Декретом № 3 от 10.12.2009 г., составил 4 млрд. 872 млн. российских рублей по доходам и расходам. Отчисления из бюджета РФ −3,167 млрд. руб., из бюджета РБ - 1,705 млрд. руб.

Такой же бюджет был утвержден в 2013, 2014, 2015 годах.

В 2016 году бюджет снова вырос и составил 6, 606874 млрд. руб., в 2017- 6,712230 млрд. руб., в 2018- 6,929450 млрд. руб. ^[8].

В 2019 году мы говорим уже о сумме в размере 7,245026 млрд. руб. ^[5], однако в 2020 году произошло сокращение из-за падения темпов экономического развития в обоих государствах, в результате которого бюджет Союзного государства составил только 5,521544 млрд. руб. ^[16].

Таким образом, с самого начала принятия бюджета Союзного государства Парламентским Собранием можно говорить о тенденциях, связанных как с увеличением бюджетных возможностей Союзного государства, хотя они оставались по большей части не столь уж и существенными, так и с расширением целей, получаемых финансированием из данного бюджета.

Однако отметим, что за двадцать лет существования Союзного государства и за двадцать два года работы Парламентского Собрания, мир изменился. Это не могло не отразиться на деятельности СГ, а главное - на деятельности Парламентского Собрания - той законодательной площадки, которая должна была как своевременно реагировать на все эти изменения. Поэтому не все цели достигались или достигались в намеченное время.

Таким образом, проанализировав алгоритм работы Парламентского Собрания по продвижению законов в СГ, по принятию и увеличению бюджета СГ, по поставленным целям, которые должно реализовывать Парламентское Собрание, можно сделать вывод о том, что Парламентское Собрание - это фильтр, который позволяет определить наиболее эффективно работающие инструменты интеграции. При этом он позволяет ускорить интеграцию в тех областях, в которых практически нет противоречий (культурная, экологическая, приграничное сотрудничество, взаимодействие в транспортной сфере). Но при этом тормозится принятие решений по наиболее сложным вопросам (например, энергетическая сфера). Здесь необходимо в большей степени опираться на решения глав двух государств. Ныне имеющиеся у ПС инструменты не позволяют ему быстро решать данные проблемы. Об этом наиболее очевидно свидетельствуют принимаемые им законы.

Это доказывает «естественность» и объективную закономерность формирования СГ. Более того, например, В. С. Симонов в своей статье одним из плюсов Союзного государства считает принцип органической интеграции, который использовался в процессе его создания, потому что органическая интеграция представляет собой добровольное и взаимовыгодное объединение дифференцированных частей в целое или включение новых членов в уже существующую общность, и в отличие от механического объединения органическая интеграция обладает стимулирующим эффектом, позволяющим целому быть больше суммы частей. Интеграция по этому варианту позволяет получить такие материальные, интеллектуальные и иные ресурсы, какие ни один из участников не имел бы, действуя автономно ^{[22, с. 172]}.

Рекомендации для дальнейшей работы Парламентского Собрания следует сформулировать следующим образом: продолжать проводить различные мероприятия, посвященные белорусско-российскому единению, потому что они призваны содействовать активизации процесса становления и развития Союзного государства, укреплению веры народов двух стран в возможность достижения целей их единения, усилению общественно-политической и информационной поддержки союзного строительства, противодействию подрывной антисоюзной деятельности ^{[20, с.56]}.

Для более эффективной работы ПС в СГ лучше делать упор на развитие сотрудничества в таких сферах как образование, наука, культура; важно более широко освещать мероприятия и события, связанные с интеграционными процессами России и Беларуси; проводить больше мероприятий и увеличивать финансирование в сферах образования и культуры, так как именно культура сохраняет общий менталитет, общий культурный код, лежащий в основе безусловного доверия друг другу двух народов, обществ и политиков.

И нам есть, на что опереться в этом контексте, ведь россияне и белорусы бок о бок пережили много переломных моментов в истории – Первая мировая война, Гражданская война в России, германская оккупация и польская интервенция, и, наконец, величайшее испытание в истории обоих народов – Великая Отечественная война ^{[21, с. 374]}.

Помимо этого, необходимо развивать социальную политику, которая предполагает упор на важнейшие социальные проекты, связанные с молодежной политикой, политикой по отношению к ветеранам; необходимо наладить каналы обратной связи между политической сферой и гражданским обществом, без которой невозможно определить ни текущие, ни долгосрочные задачи, ни понять, что необходимо нашим народам сегодня. Помимо этого, нельзя забывать, что Россия и Беларусь связаны между собой географически, экономически, геополитически. Это понимание позволит сгладить все негативные моменты, добиться более глубокой интеграции и со временем решать сложные вопросы легко и в кратчайшие сроки.

Так же для более успешной и глубокой интеграции, нашим государствам надо четко определиться с дальнейшей формой межгосударственного устройства, на основе которой страны-союзницы будут вырабатывать согласованные совместные решения. Это снимет с повестки дня противоречия в двусторонних отношениях, которые периодически возникают, когда решения российского руководства не совпадают с подходами белорусской стороны и наоборот ^{[22, с. 174]}.

Таким образом, тесное сотрудничество Беларуси и России имеет огромный потенциал для дальнейшего взаимовыгодного развития во всех сферах. Союзное государство необходимо, как ядро и базис других интеграционных объединений в Евразии. А Парламентское Собрание остается наиболее эффективно работающей площадкой, поддерживающей диалог двух стран и обществ. Именно на этой площадке обсуждаются как самые сложные, так и самые обыденные, рутинные задачи развития СГ. Благодаря ПС депутаты обоих государств делятся друг с другом самой последней информацией по разным аспектам. Очень важно, что именно благодаря этому можем представить Союзное государство и в международном измерении, например, в международной парламентской работе. Поэтому изучение опыта и принципов работы ПС очень важно и с точки зрения развития международного парламентаризма в целом.