Правовой режим недропользования в Соединенных Штатах Америки

Манин Ярослав Валерьевич кандидат юридических наук доцент кафедры правоведения и практической юриспруденции Института общественных наук Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119571, Россия, г. Москва, Вернадского проспект, 82, корпус 2 Manin Iaroslav PhD in Law Associate Professor, Department of Legal Studies and Practical Jurisprudence, Institute for Social Sciences of The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 119571, Russia, Moscow, Vernadsky Prospekt, 82, building 2 manin-yv@ranepa.ru Другие публикации этого автора

Интерес к освоению природных богатств Северной Америки возник сразу после её открытия испанской экспедицией 12 октября 1492 года. Колонизация Нового Света осуществлялась несколькими государствами: Испанией, Португалией, Британией, Францией, а затем и Российской Империей. В результате борьбы за территорию нового континента образовались несколько протекторатов, стремящихся к независимости, в их числе будущая сверхдержава - Соединенные Штаты Америки.^[1]

4 июля 1776 года на Втором Континентальном Конгрессе была ратифицирована Декларация независимости Соединенных Штатов (United States Declaration of Independence)^[2], ознаменовавшая начало восьмилетней войны за независимость между мятежной колонией и метрополией – Британской Империей. Во время войны штаты, стремившиеся к независимости, образованию разрозненных суверенных государств, пришли к заключению о необходимости создания E Pluribus Unum («Из многих – единого» - девиз США), до чего не могли дойти в нашем отечестве, как в период феодальной раздробленности, так и в настоящее время.^[3]

17 сентября 1787 года Конституционный Конвент принял Конституцию Соединённых Штатов Америки (Constitution of the United States)^[4], ратифицированную позднее всеми тринадцатью первоначальными субъектами американской федерации. Между тем ни эта действующая до сих пор конституция, ни двадцать семь поправок к ней, принятых и ратифицированных позднее, не устанавливают право собственности на объекты окружающей среды и не определяют режим эксплуатации природных ресурсов учреждаемого государства. Американская уникальность отсутствия конституционных норм о природных ресурсах лишь иллюзия, созданная для гибкости правового регулирования.^[5] Процесс роста числа штатов до 50 и образование Округа Колумбия, изменение границ штатов, обусловлены присоединением природных территорий и акваторий, а также необходимостью управления ими. Конституционное законодательство Соединенных Штатов Америки включает не только саму конституцию и поправки к ней, в том числе Билль о правах (United States Bill of Rights), но и договоры. Подобные договоры заключались Российской Федерацией со своими субъектами в период становления государственности.

Interstate compact – конституционно-правовой договор, заключаемый между двумя и более американскими штатами, либо между одним или несколькими штатами и федеральным или иностранным правительством, в целях кооперации, координации, распределения функций, полномочий. На основании пункта 3 раздела 10 статьи 1 Американской Конституции заключение таких договоров требует согласия Конгресса. Приведем примеры заключения interstate compact в сфере природопользования. Во-первых, Договор о комиссии по окружающей среде (Interstate Environment Commission)^[6], которая занимается экологическим мониторингом и защитой природы, в том числе при эксплуатации недр земли. Во-вторых, Договор о нефтегазовой комиссии (Interstate Oil and Gas Compact Commission)^[7], занимающейся обеспечением бережливого и рационального использования месторождений углеводородов при максимально полном их извлечении из недр с соблюдением необходимых экологических и санитарных норм. Эта комиссия разрабатывает проекты типовых нормативных правовых актов в сфере геологии и недропользования для парламентов штатов, контролирует бурение и пластовые работы на участках недр, она следит за соблюдением экологических требований при разведке и разработке полезных ископаемых. В-третьих, Договор о межштатной налоговой комиссии (Multistate Tax Commission)^[8], позволяющий штатам вырабатывать типовые законы о региональных налогах, согласовывать налоговую политику, унифицировать региональные налоговые режимы и процедуры, определять место уплаты налогов для хозяйствующих субъектов, ведущих деятельность в нескольких штатах одновременно, вырабатывать универсальные правовые нормы для природопользователей в части уплаты налогов и иных обязательных платежей за пользование недрами, включая экологические сборы, акцизы и пошлины. В-четвертых, Договор о Северо-западном Совете по энергетике и сохранению окружающей среды (Northwest Power and Conservation Council)^[9], осуществляющем планирование обеспечения энергоносителями штатов-участников договора, защиту окружающей среды от негативного техногенного воздействия, включая использование земли и её недр. Этот договор затрагивает извлечение из недр нефти, газа, угля, а также их дальнейший оборот. В-пятых, Договор о региональной инициативе по парниковым газам (Regional Greenhouse Gas Initiative)^[10], непосредственно регулирует деятельность по контролю над добычей углеводородов и их переработкой в связи с попутными выбросами в атмосферу.

Договоры между штатами заключались в период с 1875 по 2014 год^[11], всего их двести двадцать (Chart of Interstate Contracts)^[12], они могут заключаться и в наши дни. Непосредственно в сфере природопользования, не считая относящихся к управлению природными объектами (реками, озерами, национальными парками, расположенными в границах нескольких штатов)^[13][14], действуют двадцать три договора. Наиболее ранний interstate compact - Договор о сохранении нефти и газа (Interstate Compact to Conserve Oil and Gas). Рассматриваемый документ призван регулировать все виды операций с гидрокарбонами: от поиска до продажи. Он был ратифицирован штатами в 1935 году и нуждается в одобрении Конгресса США каждые четыре года с момента принятия, однако, срок пролонгации истек 2 февраля 2020 года и, в данный момент, договор не является действующим.

Interstate compacts подразделяются на три типа: первый – пограничные (Border Compact): решают проблемы пограничных территорий и акваторий штатов; второй – консультативный (Advisory Compact): учреждают советы для выработки рекомендаций по проблемам, затрагивающим несколько штатов, решения которых исполняются участниками договора добровольно; третий: регулятивный (Regulatory Compact): создают административные органы, чьи правовые предписания, принятые в пределах договорных полномочия, являются обязательными для штатов-участников. Подавляющая часть interstate compact относятся к регулятивному типу. Следовательно, в Соединенных Штатах Америки существуют межштатные органы, осуществляющие управление и нормативное правовое регулирование природопользования, включая область эксплуатации участков недр.^[15]

Конгресс, в свою очередь, может отозвать согласие на заключение interstate compact, что приведет к его недействительности. Поставка вступления в силу административных договоров^[16], заключаемых штатами, и их прекращения, в зависимость от Конгресса символизирует единство нации и необходимость кооперации в интересах всего государства. Это проявление принципа федерализма и вертикального разделения властей. ^[17]

Российская Федерация могла бы по примеру Соединённых Штатов осуществлять жесткий парламентский и (или) правительственный контроль над деятельностью субъектов федерации в части принятия нормативных правовых актов, особенно регулирующих недропользование. Такое допустимо постольку, поскольку российские и американские конституционные нормы в области разграничения предметов ведения аналогичны: они устанавливают нормативное правовое регулирование природопользования регионами по остаточному принципу.

Отдельные штаты и американские граждане могли бы утверждать, что не только система правовых актов, развивающих конституцию, но и сам основной закон в преамбуле закрепляет право на блага за народом (живущими на момент вступления конституции в силу) и его потомками (будущими поколениями). Природные ресурсы – это материальные блага, таково их экономическое содержание.^[18] Значит, природные ресурсы принадлежат нынешним американским гражданам и будущим поколениям американских граждан. Следовательно, ныне живущим американцам принадлежат существующие в этом государстве природные ресурсы. Право на природные ресурсы принадлежит народу, а на ресурсы отдельного штата – населению соответствующего штата, вошедшего в федерацию.

Приведенная логика свойственна государствам, в которых произошла социалистическая революция^[19], однако, в Соединенных Штатах Америки такого исторического события не было и общественное или всенародное достояние настоящего и будущего поколений не возникало. Некоторые граждане этого государства полагали, что на основании преамбулы конституции вытекают их личные права на блага свободы:

«Мы, народ Соединенных Штатов, дабы … закрепить блага свободы за нами и потомством нашим, провозглашаем и учреждаем настоящую Конституцию … ». При этом четвертая статья основного закона провозгралает: «Ничто в настоящей Конституции не должно толковаться в ущерб каким-либо правам Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата». Как же выстроена грань между государством, претендующим на первенство среди демократий, и американским народом? Ответ на этот вопрос^[20] дает Верховный суд США в деле № 70 от 1904 года: Jacobson v. Massachusetts, длившемся с 6 декабря 1904 по 20 февраля 1905 года^[21]: «The United States does not derive any of its substantive powers from the Preamble of the Constitution. It cannot exert any power to secure the declared objects of the Constitution unless, apart from the Preamble, such power be found in, or can properly be implied from, some express delegation in the instrument».^[22]

Таким образом, Соединенные Штаты не могут предоставить своим гражданам какие-либо блага, поскольку не обладают соответствующими полномочиями на основании преамбулы, права граждан и корреспондирующие им обязанности государства, например, обеспечивающие личное право на то или иное благо и обязанность по его предоставлению, должны быть конкретно указаны в тексте конституции. Отсутствие прямого и конкретного указания, то есть буквального, означает отсутствие того или иного права, которое вытекает из логики или духа конституции, и, соответственно, корреспондирующей этому праву обязанности. «Хотя дух Конституции следует уважать не меньше, чем её букву, дух должен быть выражен главным образом в ее словах» - утверждает Верховный Суд Соединенных Штатов Америки^[23].

Изучая источники ^{[24] [25]}, регулирующие природоресурсные отношения, говоря о гибкости американского правового регулирования недропользования, можно заключить, что такими источниками являются судебные толкования конституции и законов, решения судов, то есть прецеденты, и сами законы, формирующую систему статутного права.^{[26] [27]} Значит, система правового регулирования недропользования в США статутно-прецедентная.

Между тем, законы принимаются на двух уровнях: федеральном и региональном, а суды имеют иерархию по критерию полномочий и территориальной подсудности. При этом в США отсутствует конкуренция правовых норм: федеральные законы имеют приоритет над законами равноправных субъектов, которые не должны противоречить федеральным и регулировать лишь местные отношения по остаточному принципу. Решения нижестоящих судов могут изменяться и отменяться вышестоящими судами, а примат толкования и применения права остается за Верховным Судом.

Конгресс и Верховный суд США обладают полномочиями по отмене актов нижестоящих законодательных и судебных органов соответственно, а последний на проверку конституционности законов и законности актов органов исполнительной власти. Подобная реализация принципа федерализма и разделения властей позволяет Соединенным Штатам полностью контролировать законодательный и судебный процесс на региональном уровне, что обеспечивает стабильность конституционного строя, незыблемость централизованной системы управления и власти.

Российская Федерация, казалось бы, базируется на тех же принципах конституционного строительства. В чём же различие между двумя великими сверхдержавами: Российской Федерацией и Соединенными Штатами? Форма реализации принципов федерализма и разделения властей похожа, а вот содержание разное: в российской действительности региональные элиты стремятся к децентрализации власти не для достижения законности или интересов субъекта федерации, его населения, а для получения личной выгоды от полномочий, появляющихся в результате «перетягивания каната» в соревновании с федеральной элитой.^[28]

Некоторые российские субъекты, а точнее «региональные сливки общества», злоупотребляют правом нормотворчества и, при демократизации политического режима, готовы не только «потянуть одеяло на себя», но и «разорвать его в клочья», образовав «лоскутные государства».^[29] Особенно эта борьба остро проявляется в конкуренции за контроль над экономическими благами, прежде всего, природными ресурсами. ^{[30] [31]} Сепаратистские и экстремистские тенденции необходимо предотвращать правовыми методами путем централизации полномочий по управлению российскими природными ресурсами у федерального центра по примеру Соединенных Штатов Америки и других государств^[32]. Сосредоточение власти в руках федерального парламента, правительства и высших судов требует внесения поправок в Конституцию России и изменений законодательства, предоставления регионам возможности решать лишь проблемы локального уровня, например, передачи в пользование участков недр местного значения посредствам аукциона. На примере дела Jacobson v. Massachusetts Верховный Суд Соединенных Штатов Америки показал, что он именно тот «кот», который не только «съест сливки любого из штатов, но и выпьет сыворотку от простокваши».

На основании четвертой статьи Конституции США можно сделать заключение о приоритете национальных интересов, то есть интересов всего государства целиком, над интересами отдельных регионов или их групп, живущего американского народа и его будущих поколений, отдельных граждан, включая должностных лиц, и отдельных структур власти. Это означает не только отсутствие права отдельных граждан на природные ресурсы, их групп, какого-либо из штатов или их групп, но и отсутствие права Соединенных Штатов на эти ресурсы, поскольку в Конституции США ни прямо, ни косвенно не определен собственник недр и других природных ресурсов, что соответствует приведенной позиции Верховного Суда.

Кто же является собственником американских недр? Собственником американских недр является тот, кто обладает соответствующим титулом на законных основаниях, то есть вопрос о собственнике решают статуты.

Заметим, что Б.Д. Клюкин – один из уже, пожалуй, «дедов – основателей, заложивших фундаментальный камень в храм природоресурсного права зарубежных стран и завещавший нам продолжить его постройку, когда мы были лишь кандидатами в подмастерья и учились у него храмовой архитектуре», в своем знаковом научном труде: «Горные отношения в странах Западной Европы и Америки», рассматривая природу права собственности на недра в Соединенных Штатах, не указывает на источник этого права.^[33] Не нашли мы это и у нашего признанного мэтра, выдающегося юриста-международника А.Н. Вылегжанина, который, рассуждая о собственности на недра у дальневосточного соседа России – США, ссылается на зарубежные доктринальные источники.^[34] На те же источники ^{[35] [36]} обращает внимание Ж.Ю. Сайлибаева в интернет-статье: «Современное законодательство Соединенных Штатов Америки об управлении нефтегазовыми ресурсами».^[37] Все они, равно как и другие авторы, ^{[38] [39]} указывают на общее правило англо-саксонской правовой семьи: « jus est solum, е jus est usque ad colum et ad inferos» (обладатель земельного участка владеет недрами под ним «до ада» и воздушным пространством над ним). В таких государствах как Соединенные Штаты, Канада и Австралия, недра, по общему правилу, составляют парцеллу земли и следуют её судьбе, как «Луна следует за планетой Земля, словно её вечный спутник». Право следования недр за судьбой расположенного над ней земельного участка низвергает их в число объектов гражданских прав, тогда как в Российской Федерации и других странах идет ожесточенное сопротивление партикуляризации недр и признания их предметом гражданских правоотношений. Концепция отечественного недропользования состоит в придании правому режиму недр преимущественного публично-правового характера.

Итак, «напьемся из колодца юридических знаний и обратимся к источнику права». Собрание законодательства США (United States Code) консолидирует и кодифицирует американские статуты и содержит нормативные правовые акты о земле, недрах, об управлении ими и о недропользовании в 43 титуле (Title 43 – Public Lands)^[40]. Там также в различных титулах содержатся нормы, определяющие режим частных земель, в том числе, например, использование частными лицами земельных участков и скрытых под ними подземных богатств в заповедниках.^[41]

Таким образом, земли и недра в соединенных штатах подразделяются на государственные и частные. Государственная собственность подразделяется на федеральную и собственность конкретного штата или округа Колумбия, совместная собственность публично-правовых образований не предусмотрена, она является раздельной. Собственник, имеющий статус публично-правового образования, осуществляет государственное управление в пределах принадлежащей ему территории. Управление природными объектами, находящимися на границе нескольких американских субъектов, регулируется совместными межрегиональными актами, включая административные договоры, рассмотренные нами ранее, а также федеральными законами и прецедентами судебной системы.

Конгресс и федеральное правительство, возглавляемое Президентом США, управляют и осуществляют полномочия собственника федеральных государственных земель и недр соответственно, кроме того федеральные органы исполнительной власти администрируют недропользование на территории всех регионов, тогда как полномочия собственника своих земельных участков осуществляют субъекты американской федерации. Вопросы местного значения в части недропользования решают территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти. Исключения составляют резервации американских аборигенов – коренных народов – индейцев (Indians), отдельные штаты в виду исторически сложившихся особенностей. Управление ресурсами континентального шельфа Соединенных Штатов осуществляет федеральное правительство, другие дело – некоторые прибрежные штаты, например, Техас, в результате внутриполитической борьбы получили право управления недрами в пределах внутренних морских вод, территориального моря, и не только, но об этом ещё пойдет речь далее в тексте нашей статьи. В исследованных нами диссертационных работах отмечается, что собственность индейских резерваций является особым, третьим видом права на землю и недра, не государственным, не частным, а общинным. Это не общая совместная собственность членов резервата, это частно-публичная собственность племени коренных и малочисленных народов.

Муниципальные образования также могут владеть землей и заниматься регулированием отношений недропользования в её пределах, как правило, это касается общественных слушаний, экологических вопросов. Муниципальная собственность в отношении ископаемых ресурсов хоть и допустима, но промышленно значимые месторождения могут быть изъяты федерацией, равно как и из частной собственности. Эксплуатация радиосодержащих участков недр монополизирована федерацией.^[42] Изъятие земель в США для публичных нужд подробно исследовано в кандидатской диссертации С.Д. Афанасьевой, которую мы цитировали ранее. Федерация в свою очередь владеет 1/3 земель в пределах государственных границ, и почти полностью Аляской и Луизианой, территории которых были куплены в 1803 и 1867 годах соответственно, в них центральная исполнительная власть осуществляет управление недропользованием непосредственно. Однако на Аляске федеральным властям приходится учитывать права эскимосов.

Определив субъектный состав собственников недр, выявив природу их правового регулирования в общем праве и конституционные основы режима управления ими, перейдем к административно-правовой составляющей.

Федеральная исполнительная власть осуществляет управление природными ресурсами, в том числе землями, недрами и их использованием с 3 марта 1849 года силами и средствами Министерства внутренних дел США (United States Department of the Interior). ^[43] Его с 11 апреля 2019 года возглавляет министр (Secretary) Давид Бернхардт (David L. Bernhardt), утвержденный в должности Сенатом США. Department of the Interior не является органом государственной безопасности и правопорядка, если не считать отнесенную к его ведению охрану природных объектов, включающую, например, деятельность должностных лиц, отвечающих за безопасность окружающей среды. Механизм обеспечения государственной безопасности возложен на Министерство юстиции (US Department of Justice)^[44], Министерство внутренней безопасности (US Department of Homeland Security)^[45], подведомственные этим министерствам структуры, и на другие органы государственной власти. Полиция (Police) не входит в состав МВД США, федеральная полиция входит в состав различных органов исполнительной власти США в зависимости от их специализации, например, Federal Bureau of Investigation Police – полиция Федерального бюро расследований занимается лишь охраной объектов этого правоохранительного органа, находящегося в ведении Министерства юстиции США. На уровне штатов образовываются территориальные органы полиции, существует муниципальная полиция и иные виды территориальных органов полиции с различной организационной структурой, и специализированные полиции органов отраслевого управления. ^[46] Механизм обеспечения национальной безопасности в Соединенных Штатов не является предметом нашего исследования. Данное отступление от предмета научной работы имеет целью показать отсутствие прямого правоохранительного содержания (при узком, а не расширительном толковании этого понятия) в деятельности Министерства внутренних дел США. Профессор Вылегжанин А.Н. из МГИМО (У) МИД России переводит U.S. Department of the Interior не буквально, а по существу: «Министерство природных ресурсов», тогда как формально такого министерства (департамента США) не существует.

Министерство внутренних дел Соединенных Штатов Америки состоит из бюро (Bureaus) и офисов (Offices). Бюро всего десять: во-первых, Бюро по делам индейцев (Bureaus of Indian Affairs), занимающееся учетом их прав при организации недропользования на территориях коренных и малочисленных народов Америки; во-вторых, Бюро по образованию индейцев (Bureaus of Indian Education), необходимое для постепенного высвобождения индейских территорий и включения их в американский социум, поскольку поселения аборигенов являются формами национального резерва полезных ископаемых (со временем государству понадобится этот резерв природных ресурсов, а сейчас доступ к недрам резерватов «на замке», «ключ» от которого находится у местной общины); в-третьих, Бюро по управлению землями (Bureaus of Land Management), администрирующее земельные отношения и отношения недропользования (основной орган федерального государственного управления недропользованием на суше); в-четвертых, Бюро по управлению энергией океанов (Bureaus of Ocean Energy Management), участвующее в менеджменте морских участков недр; в-пятых, Бюро Мелиорации (Bureaus of Reclamation), затрагивающее извлечение пластовых вод при бурении скважин; в-шестых, Бюро по безопасности и охране окружающей среды (Bureau of Safety and Environmental Enforcement), контролирующее природопользователей и участвующее в управлении континентальным шельфом, его природными ресурсами; в-седьмых, Служба национальных парков (National Park Service), надзирающая над пользованием недрами в национальных парках (например, над сбором геологических коллекций, палеонтологических ценностей, а порой и добычей полезных ископаемых – драгоценных и полудрагоценных камней, цветных металлов, иных твердых пород, углеводородов); в-восьмых, Управление мелиорации и обеспечения соблюдения горных работ (Office of Surface Mining Reclamation and Enforcement) – на правах бюро осуществляющее горный надзор и контроль мелиорации на участках недр; в-девятых, Служба рыболовства и дикой природы (U.S. Fish and Wildlife Service), защищающая живые биологические ресурсы от негативного воздействия на окружающую среду, в том числе при разведке и разработке месторождений полезных ископаемых акваторий; в-десятых, Геологическая служба США (U.S. Geological Survey), занимающееся поиском и оценкой месторождений природных ресурсов, исследованиями экономических и экологических рисков, а также последствий их освоения. Информация о каждом из бюро доступна по ссылке с сайта материнской организации.

Основных офисов семь, они имеют статус управлений министерства, организующих его работу – это аппарат МВД США. Во-первых, это Кабинет министра (Office of the Secretary), во-вторых, Управление помощника министра по делам островов (зависимых островных территорий к карибском бассейне – прим. автора) и международным делам; в-третьих, Управление политики, менеджмента и бюджета (Office of Police, Management and Budget); в-четвертых, Управление солиситора (Office of Solicitor) – по сути, это правовое управление с функцией представления министерства в судах и защиты его интересов в отношениях с третьими лицами; в-пятых, Управление генерального инспектора (Office of the Inspector General), осуществляющее надзор по всем направлениям деятельности министерства; в-шестых, Управление директора по информационным технологиям (Office of the Chief Information Officer); в-седьмых, Управление уполномоченного по делам американских индейцев (Office of the Special Trustee for American Indians). В министерстве существуют и другие внутренние управления (Other Interior Offices), как правило «другие» обеспечивают государственную общую и отраслевую безопасность, технически обслуживают орган государственной власти.

Вспомогательную функцию в сфере управления недропользованием в Соединенных Штатах выполняет Министерство энергетики США (US Energy Department), миссия которого состоит в обеспечении безопасности и процветания Америки путем решения энергетических, экологических и ядерных проблем с помощью революционных научно-технических решений. ^[47] Структура министерства ^[48] представлена на его официальном сайте, оно состоит из управлений, подразделяющихся на функциональные категории. Прямое отношение к администрированию недропользования имеют два программных офиса (program office): Управление по экологическому менеджменту (Office of Environmental Management) и Управление ядерной энергии (Office of Nuclear Energy), в рамках которых реализуется проектное управление энергетикой США. Постоянных (кадровых) управлений (Staff Offices) девятнадцать и они все организовывают деятельность американского топливно-энергетического комплекса, особенно в области ядерной энергетики. Министерство энергетики США учредило двадцать одно научное подразделение в форме лабораторий и технологических центров (Labs and Technology Centers), одиннадцать территориальных специализированных структурных подразделений – полевых участков (Field Sites), четыре территориальные энергетические администрации (Power Marketing Administration), а также два «других» подразделения: Национальное управление ядерной безопасности (National Nuclear Security Administration) и Управление энергетической информации (Energy Information Administration).

Министром энергетики США 2 декабря 2019 года по представлению Дональда Трампа Сенат США утвердил Дэнни Бруетта (Danny Ray Brouillette).

Иным вспомогательным органом федеральной исполнительной власти Соединенных Штатов является Агентство по защите окружающей среды (U.S Environmental Protection Agency). ^[49] Президент США на должность его руководителя представил Сенату кандидатуру Эндрю Р. Уилера (Andrew R. Wheeler), который был утвержден парламентом 9 июля 2018 года.

Соединенные Штаты Америки, в отличие от Российской Федерации, не имеют министерства природных ресурсов и экологии, как мы выяснили, соответствующие функции осуществляет министерство внутренних дел. При этом доходы от эксплуатации недр внешнего континентального шельфа администрирует Управление природоресурсных доходов (Office of Natural Resources Revenue), имеющее статус федерального бюро и находящееся в ведении МВД США^[50]. Но министерства (департаменты, агентства) природных ресурсов (и близкие по названию), как территориальные органы управления экологией и недропользованием, существуют в следующих штатах в статусе государственных органов исполнительной власти субъектов: Алабама, Аляска, Колорадо, Делавэр, Джорджия, Гавайи, Иллинойс, Индиана, Айова, Мэриленд, Мичиган, Миннесота, Миссури, Северная Калифорния, Южная Калифорния, Огайо, Пенсильвания, Западная Виргиния, Висконсин и Округ Колумбия. Таких региональных департаментов всего двадцать один, а субъектов американской федерации пятьдесят один. Это означает, что в других тридцати регионах их функции выполняют органы с иным наименованием, либо образованы аналогичные органы меньшего ранга в связи со слабым развитием недропользования на территории, или же администрирование недропользования осуществляет непосредственно федеральное правительство, а также допустим и смешанный вариант. Главы регионов, в большинстве случаев – это губернаторы штатов, как правило, осуществляют руководящую и направляющую роль в отношении рассматриваемых органов исполнительной власти американских субъектов, если речь идет об управлении природными ресурсами штатов, а не федеральными ресурсами. Последние повсеместно находятся под управлением Соединённых Штатов.

Так, Геологической службе при МВД США ассистирует Лесная служба (Forest Service) ^[51] при Министерстве сельского хозяйства (U.S. Department of Agriculture)^[52] и другие федеральные органы исполнительной власти. Лесная служба занимается поиском участков земли лесного фонда, которые можно предоставить для аренды в целях недропользования. Она ведет списки земель, на которых допустимо повреждение поверхности при недропользовании, и земель, предоставление которых допустимо для извлечения полезных ископаемых, но без существенного ущерба поверхности. Эти сведения Лесная служба передает Бюро управления землями МВД США и доводит до всеобщего сведения. Названное бюро ведет перечень участков лесного фонда и иных земель, которые: во-первых, могут быть переданы в аренду; во-вторых, переданы с некоторыми ограничениями; в-третьих, переданы для наклонного бурения «lateral drilling» без повреждения поверхности арендованного участка; в-четвертых, запрещены для передачи в аренду для целей эксплуатации недр.

Отметим, что участки недр передаются в пользование не только посредством их аренды. В настоящее время основания возникновения права пользования недрами и системы их предоставления различаются в зависимости от места нахождения месторождения. На суше (Onshore Lands) применяется патентная, арендная, лицензионная и смешанная системы. В морских акваториях внешнего континентального шельфа (Outer Continental Shelf) – арендная и лицензионная системы. Между тем, участки недр внутренних морских вод, континентального шельфа, совпадающего с акваторией территориального моря (12 морских миль), могут находиться как в федеральной, так и в региональной подведомственности, но предоставляются по тем же системам, что и участки внешнего континентального шельфа. Месторождения континентального шельфа за пределами территориального моря администрирует федерация, но системы предоставления недр акваториальных участков в пользование едины и не зависят от администратора: федерации или субъекта, так как порядок предоставления недр в пользование определен законом. Так или иначе, федеральные участки недр суши и моря предоставляются Министерством внутренних дел США: Бюро по управлению землями (Bureaus of Land Management) – на федеральной территории, в акваториях с 2011 года – сразу тремя подразделениями министерства: Бюро по управлению энергией океанов (Bureaus of Ocean Energy Management), Бюро по безопасности и охране окружающей среды (Bureau of Safety and Environmental Enforcement), Управлением шельфовых доходов (Office of Natural Resources Revenue). В публикациях часто встречается устаревшая система и структура управления американским континентальным шельфом: так 2013 году некоторые авторы в публикациях указывали Службу по управлению полезными ископаемыми (US Minerals Management Service) в качестве подразделения МВД США, администрирующего ресурсы континентального шельфа Америки.^[53] В 2010 году эта служба была разделена на три перечисленные выше подразделения министерства, ведающие предоставлением права пользованиями недрами континентального шельфа Соединенных Штатов Америки.

Недра на землях штатов в Америке предоставляются образованными ими органами исполнительной власти, осуществляющими функции и полномочия в сфере недропользования, о которых шла речь выше, их структурными подразделениями. Заметим, что некоторые из региональных органов отказываются от управления участками недр штатов в пользу федерального правительства, как это подчеркивает Б.Д. Клюкин.

Предоставление подземных участков для эксплуатации основывается на плане управления землями, принимаемом в силу Закона о федеральной земельной политике и управлении (Land Policy and Management Act, 1976)^[54], пример его реализации приводился нами по лесным месторождениям. Закон позволяет федерации делегировать штатам часть полномочий по его исполнению, например, касательно требований к параметрам скважин, а также отзывать делегированные полномочия. Он является базовым актом арендной системы предоставления прав недропользования: разведки и добычи полезных ископаемых. Патентная система зародилась в далеком 1872 году, когда был принят Общий горный закон (The General Mining Law)^[55]. На основании информации, обнародованной Бюро по управлению землями МВД США в 2014 году, этот закон шесть лет назад применялся в 19 штатах.^[56] The General Mining Law действует в настоящее время и позволяет свободно заниматься геологическим изучением федеральных земель при наличии патента. В 1920 году Закон о горной аренде (Mineral Leasing Act)^[57] ввел смешанную, патентно-лицензионную систему. Месторождения углеводородов предоставлялись в лизинг до десяти лет, других полезных ископаемых до двадцати лет, с правом пролонгации до десяти и двадцати лет соответственно виду ископаемого.

Вылегжанин А.Н. отмечает, что управление нефтегазовыми ресурсами на частных землях осуществляется по региональному законодательству. Владельцы земель трансграничных месторождений углеводородов или собственник одного нефтегазоносного участка заключают арендные договоры с недропользователем индивидуально или пулом (unitization) для разработки месторождений полезных ископаемых. В то же время Афанасьева С.Д. свидетельствует о практике изъятия частных участков для целей недропользования при соразмерной компенсации собственнику.

«Международно-правовые основы недропользования», как «один из столпов» гносеологии международного права, «воздвигнутый» А.Н. Вылегжаниным, уже не раз процитированный в этой статье, тоже указывают на описанный в ней парадокс: Соединенные Штаты выделяют «внешний» и «внутренний» континентальный шельф. Такого деления нет в международном морском праве! Названный автор справедливо подчеркивает на двести пятидесятой странице приведенного труда, что прибрежные субъекты осуществляют управление недропользованием в пределах внутренних морских вод, территориального моря и трех морских миль некого «внешнего континентального шельфа»: трех миль за пределами территориального моря. Исключение составляют Техас и Флорида, осуществляющие суверенные права в девятимильной акватории внешнего континентального шельфа: девяти морских миль за пределами государственной границы. Подобные расхождения с UNCLOS 1982 ^[58] встречаются не только в национальном законодательстве Соединённых Штатов Америки, но и в мексиканском (в части установления права собственности на недра шельфа, а не осуществления суверенных прав прибрежного государства) и других.

Шельфовое недропользование в США осуществляется на основании Закона о землях внешнего континентального шельфа 1953 года (Outer Continental Shelf Lands Act) ^{[59] [60]} и Закона о минеральных ресурсах морского дна 1978 года (Deep Seabed Mineral Resources Act) ^{[61] [62]}, распространяющих арендную систему недропользования на американский континентальный шельф, а также иных нормативных правовых актов, как правило, направленных на защиту окружающей среды, сри них: Закон о государственной политике в области охраны окружающей среды 1969 года (National Environmental Policy Act); Закон о защите морской среды, исследования и заповедниках 1972 года (Marine Protection, Research and Sanctuaries Act); Закон о природоохранных мероприятиях в прибрежных зонах 1972 года (Coastal Zone Management Act); Закон о защите морских млекопитающих 1972 года (Marine Mammal Protection Act); Закон о защите исчезающих видов 1973 года (Endangered Species Act); Законы о чистоте вод и чистоте воздуха 1978 года (Clean Water and Clean Air Acts),^[63] руководствуясь которыми Министерство внутренних дел США выдает разрешения на право пользования недрами в федеральных морских акваториях. Кроме того оно осуществляет контроль и надзор за любой деятельностью на континентальном шельфе Соединенных Штатов Америки, включая операции по недропользованию.

Lease (арендные договоры) заключаются сроком от пяти до пятнадцати лет в зависимости от планов освоения территорий и акваторий, с возможностью продления в отношении рентабельных участков. Внешний континентальный шельф разделен на 26 районов планирования (planning areas). Участки недр, предоставление которых в аренду предполагается по результатам ресурсной оценки, включаются в реестр (Federal Register). МВД США реализует административные процедуры аукционного (альтернативного) и безальтернативного (прямого) предоставления участков недр в пользование. Первооткрыватель месторождения на арендованном участке имеет преимущественное право на добычу.

Предоставление права пользования недрами по арендной, патентной, лицензионной и арендно-лицензионной системе основывается на федеральных законах и регулируется подзаконными актами, а также нормативными правовыми актами субъектов федерации. Соответствующие административные процедуры дифференцированы, они заслуживают самостоятельного научного исследования, поскольку мало изучены в России, имеющиеся публикации, выполненные на государственном языке Российской Федерации, содержат общие сведения и незначительную конкретику, а порой и устаревшую, противоречивую информацию. Изучение регламентов (административных процедур) предоставления американских участков недр в пользование должно происходить на основании актуальных источников права и зарубежной литературы. На первый взгляд, организационные процедуры в России и США аналогичны.

Российская Федерация могла бы использовать опыт Соединенных Штатов Америки в части регулирования иностранных инвестиций. Комитет по иностранным инвестициям, созданный в 1988 году, готовит заключения о возможности иностранного участия в освоении месторождений. Окончательное решение о допуске иностранцев к эксплуатации недр принимает Президент США в каждом конкретном случае. Между тем государственный секретарь (министр иностранных дел) вправе принимать решения о включении того или иного государства в число «сотрудничающих». Исключение их из «списка сотрудничающих» осуществляется Министерством иностранных дел (U.S. Department of State)^[64], что влечет автоматическое прекращение права пользования недрами у «опальной» иностранной организации-недропользователя. В то же время право пользования недрами предоставляется в США физическим и юридическим лицам, удовлетворяющим установленным критериям.^[65]

Изучение правового режима недропользования в Соединенных Штатах Америки позволяет сделать следующие выводы: во-первых, в Америке отсутствуют нормы федеральной конституции, определяющие собственника недр, их администратора и регулирующие недропользование; во-вторых, конституционные нормы об управлении недропользованием содержатся в административных договорах между регионами (interstate compacts) и конституциях штатов, interstate compacts используются для создания гибкого правового механизма управления недропользованием в США; в-третьих, правовой режим недропользования устанавливается административными договорами и прецедентно-статутной системой: законами федерации и штатов, принимаемыми на обоих уровнях подзаконными актами, а также судебными толкованиями нормативно-правовых актов и прецедентами; в-четвертых, народ Соединенных Штатов, население их субъектов, американские граждане в отдельности или их объединения, либо их группы, федеральные или региональные органы власти, и наконец, само государство не обладают правом первичной собственности на недра в силу конституционных и иных правовых норм; в-пятых, право собственности на недра в их естественном состоянии принадлежит тому, кто является их законным владельцем, - по общему правилу это владелец земельного участка над ними, но с развитием законодательства появляются исключения из этого правила; в-шестых, недра могут находиться на основании закона в федеральной государственной собственности, в государственной собственности американского субъекта, в муниципальной собственности, в общинной собственности коренного малочисленного народа (племени индейцев или эскимосов), а также в частной собственности; в-седьмых, право собственности на полезные ископаемые, законно извлеченные из недр, принадлежат их эксплуататору; в-восьмых, управление федеральными недрами осуществляет Конгресс, федеральное правительство, в том числе Министерство внутренних дел США и иные федеральные органы исполнительной власти, обозначенные в статье, правоприменительная практика которых корректируется судебной системой; региональными недрами управляют администрации субъектов и создаваемые в них специализированные подразделения (департаменты природопользования, агентства и т.д.); управление недропользованием на частных землях осуществляет федерация либо субъект в зависимости от извлекаемого на участке вида полезных ископаемых; землями аборигенов управляет МВД США при участии общин американских индейцев и эскимосов Аляски; в-девятых, приморские субъекты американской федерации управляют частью континентального шельфа, расположенной в границах территориального моря и в трех мильной зоне за его пределами, за исключением Техаса и Флориды, управляющих девятимильной зоной шельфа Соединенных Штатов за государственной морской границей; в-десятях, в Америке континентальный шельф делится на «внешний» и «внутренний»; «внутренний» совпадает с территориальным морем и составляет 12 морских миль; «внешний» находится сразу за внешней границей территориального моря и совпадает с пониманием континентального шельфа США в международном морском праве; в-одиннадцатых, Соединенные Штаты Америки привлекают иностранных инвесторов в сферу недропользования; Российская Федерация могла бы использовать американский опыт контроля над иностранными инвестициями по аналогии: предоставить Министерству иностранных дел России полномочия по ведению перечня «сотрудничающих» государств, исключение из которого внешнеполитическим ведомством повлечет невозможность осуществления в нашей стране экономической деятельности для удаленного из перечня государства и лиц, связанных с ним юридически, а также созданных ими организаций; предлагаемая санкция может быть абсолютной либо относительной: то есть распространять запрет на отдельные отрасли экономики, к примеру – недропользование, либо группы стратегических или иных отраслей; возможно наличие обоих вариантов санкций.