Вопросы административно-правового регулирования миграции

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора     Костенников Михаил Валерьевич доктор юридических наук профессор, кафедра подготовки сотрудников полиции по охране общественного порядка и вопросам миграции , Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России 117347, Россия, г. Москва, ул. Волгина, 14 Kostennikov Mikhail Valer'evich Doctor of Law   Professor, the department of Personnel Training in the sphere of Public Security, All-Russian Advanced Training Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation   142008, Russia, Moskovskaya obl., Domodedovo, mkrn. Aviatsinnyi, ul. Pikhtovaya, 3. m-2263768@yandex.ru Другие публикации этого автора

Саидов Заурбек Асланбекович доктор юридических наук профессор, кафедра конституционного и административного права, Чеченский государственный университет 364037, Россия, Чеченская Республика, г. Грозный, ул. Шерипова, 32 Saidov Zaurbek Aslanbekovich Doctor of Law Chancellor of the Chechen State University 364037, Russia, Groznyi, ul. Sheripova, 32 saidov1@chesu.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена при информационной поддержке компании Консультант Плюс

Глобализация экономики и пространственное развитие на всей планете способствовали формированию глобального рынка товаров и услуг, а это в свою очередь детерминировало развитие миграционных процессов, как в мире, в целом так и в отдельно взятой стране. Исходя из этого, многие страны и даже целые континенты сегодня столкнулись с вопросами массового и системного перемещения людей, причем такое перемещение не всегда носило оправданный и легитимный характер. В этой связи можно без преувеличения сказать, что проблема миграции людей является одной из самых актуальных проблем, как для нашей страны, так и для целого ряда зарубежных стран.

В этой связи неслучайно, что в настоящее время проводятся исследования проблем регулирования миграционных процессов, как на территории Европейского Союза, так и в отдельных его государствах. Проблема миграции людей носит комплексный характер, обозначенный вопрос по своей функциональности затрагивает самые различные сферы государственного управления и жизнедеятельности людей, причем, как уже отмечалось, не только в отдельно взятой стране, но и на целом континенте. Исходя из этого, Ю.А. Сычугова верно отмечает, что «…миграция – это не только термин, характеризующий движение людских ресурсов, но и политика государств всего мира. При этом данная политика, нацеленная на нахождение баланса между жестким правовым контролем миграционных процессов и экономическими потребностями стран в привлечении трудовых ресурсов» ^[1]. Нужно отметить, что в современном мире борьба ведется не только за сферы экономического влияния, но и за человеческий капитал. В этой связи миграционная политика экономически развитых государств направлена на привлечение квалифицированных интеллектуальных и трудовых ресурсов. Обратим внимание, что целый ряд индустриальных государств добились неплохих результатов в деле привлечения квалифицированных трудовых ресурсов.

Однако некоторые страны, в том числе входящие в Европейский Союз, испытывают сложности в обеспечении своей миграционной политики. Как отмечает Е.Ю. Царева «…одним из наиболее «перегруженных» миграцией государств в Европе является Италия. Обусловлено это ее географическим положением, которое обеспечивает возможность для постоянных миграционных потоков и транзитной миграции из стран Африки, Восточной Европы, Восточной и Юго-Восточной Азии, а также Ближнего и Среднего Востока» ^[2].

Нами уже отмечалось, что некоторым странам удалось создать достаточно эффективную миграционную систему, которая принимает только квалифицированную рабочую силу, а также иностранных граждан имеющих определенный денежный капитал. В этом смысле в качестве примера можно привести Великобританию. Как пишет Л.Ю. Кочеткова «…миграция иностранцев в Великобританию, совершается по экономическим причинам. Данная миграция носит временный, но в тоже время долгосрочный характер. Значительное количество трудовых мигрантов, приезжающих в Великобританию, являются состоятельными и высококвалифицированными людьми. Для этих людей стимулами для переезда в Англию служат не только более высокая оплата их труда, но и возможности профессиональной самореализации, карьерного роста, а также более комфортный образ жизни» ^[3].

Как показывает исторический и современный опыт многих стран, остановить миграционный поток людей исключительно средствами прямого ограничительного и принудительно характера достаточно сложно, исходя из этого, каждым государством разрабатывается своя система правовых средств, позволяющих дифференцированно подходить к вопросам регулирования миграционных отношений. Созданные правовые средства дают возможность въезжать на территории своей страны только тем мигрантам-иностранцам, в услугах и пребывании которых, заинтересованно соответствующее государство.

Именно по данному пути правового регулирования миграционных отношений идет целый ряд передовых государств, и этот опыт, с учетом национальной и геополитической специфики, учтен и в нашей стране. Так, в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» отмечается, что въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину может быть не разрешен в случаях, предусмотренном в законе (ст. 26). Также в случаях, предусмотренных законом в отношении иностранного гражданина, может быть принято решение о нежелательности его пребывания на территории нашей страны (ст. 25.10).

Миграция – это термин, означающий передвижение, и изначально он употреблялся применительно к животному миру, применительно к людям ранее использовалась такая категория, как: «право граждан на свободу передвижения». Право граждан на свободу передвижения – это атрибут свободного и демократического государства. Как следует из некоторых международных документов, данное право в структуре правового статуса личности является одним из ключевых. Так, во Всеобщей Декларация прав человека принятой Генеральной Ассамблей ООН от 10 декабря 1948 г. определяется, что «…каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства. Кроме того, каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную и возвращаться в свою страну» (ст. 13). Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. определяет, что «…каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства. Каждый свободен и может покидать любую страну, включая свою собственную» (ст. 2).

Конституция Российской Федерации, воспринимая основополагающие нормы международного права относительно прав человека, практически дословно воспроизводит соответствующие предписания относительно права на свободу передвижения. В частности, в Конституции определяется, что «…каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства» (ст. 27). Механизм реализации обозначенного конституционного положения содержится в Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Реализация права на свободу передвижения в нашей стране имеет непростую историю. Право на передвижение, как уже отмечалось, атрибут свободного государства, да и само право на передвижение осуществляется человеком свободно, исключительно по-своему желанию, а принудительное переселение людей идет в противоречие с реализацией права на свободу передвижения. В истории же нашей страны, к сожалению, имели место случаи принудительного переселения людей, причем со значительным нарушением их прав. Так, в свое время, согласно постановлению ЦИК СССР, СНК СССР от 1 февраля 1930 г. «О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством», властям предоставлялось право применять в районах сплошной коллективизации чрезвычайные меры борьбы с кулачеством, числе которых было и право принудительно выселять людей из пределов отдельных районов и краев (областей) их проживания. Известен и еще целый ряд случаев, когда на законодательном уровне закреплялось право властей переселять целы народы и национальности. Выслали немцев с Поволжья в период Великой отечественной войны, чеченцев, ингушей, кабардинцев, крымских татар и др.

Также в истории нашей страны имели место случаи ограничения прав граждан на свободу передвижения мерами административно-правового характера. В этой связи неслучайно, что в заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. «О разрешительном порядке прописки граждан», констатировалось, что «…разрешительная система прописки, необоснованно ограничивая свободу передвижения граждан, препятствует осуществлению гражданами также и других прав и свобод». Важной вехой в вопросах законодательной регламентации права граждан на свободу передвижения в нашей стране можно назвать принятый в свое время Закон СССР от 20 мая 1991 г. «О порядке выезда из Союза Советских Социалистических Республик и въезда в Союз Советских Социалистических Республик граждан СССР».

Обозначенные и некоторые иные нормативные правовые акты подтверждают тезис о том, что «право на свободу передвижения» в СССР и России в своем развитии прошло длительный и непростой путь. Обратим внимание, что в настоящее время в нашей стране созданы все необходимые правовые и организационные механизмы реализации права на свободу передвижения, кроме того, данное право является основой для осуществления миграционной политики в самых различных формах ее проявления. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства – одно из самых существенных субъективных публичных прав личности. В этой связи согласимся с К.С. Бельским, который верно отметил, что «…правом на свободу передвижения человек особо дорожит» ^[4].

Как уже отмечалось ранее, миграция – это акт свободного перемещения людей, насильственное же перемещение миграцией признать нельзя. Отметим, что в современном мире существует явление, связанное с насильственным перемещением людей вследствие их похищения. Похищение людей мотивировано их дальнейшей продажей или сексуальной эксплуатацией и т.п. Озабоченность данным вопросом, который выходит за границы отдельно взятого государства, вынудило международное сообщество принять ряд документов. В качестве примера можно привести: Конвенцию об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством от 7 сентября 1956 года, а также рекомендацию № R (2000) 11 Комитета министров Совета Европы «О борьбе с торговлей людьми в целях сексуальной эксплуатации» (2000) и др.

Отметим, что насильственное перемещение людей может быть идентифицировано с их криминальным перемещением. По данному вопросу В.С. Свиридов пишет, что «…криминальное перемещение людей – это организованное перемещение любого человека, вопреки его воле внутри страны или за ее пределы с использованием насилия, нарушающим его права, а равно приводящим к нарушению его прав» ^[5].

Также необходимо сказать, что одним из мотивирующих фактов перемещения людей является обстоятельство, выходящие за рамки легитимных причин. Перемещение людей может в ряде случаев, детерминироваться их желанием совершить преступление в другом регионе страны или даже в другом государстве. Такое перемещение людей также в легитимное понятие «миграции» не укладывается. Исходя из общего подхода к категории «миграция», можно еще раз отметить, что это явление по своей природе позитивное и изначально направленное на социальное и экономическое развитие как отдельно взятого человека, так и в целом государства, влияющее на положительное решение целого ряда важных вопросов, способствующее равномерному распределению населения по территории страны. Миграция также способствует привлечению в страну квалифицированных и востребованных кадров, возвращению соотечественников, проживающих за рубежом и др. Тем не менее, миграция явление социальное, а это значит, что с ним связано и такое явление, как преступность, кроме того, непродуманная, стихийная, а также нелегальная миграция может привести к самым различным неблагоприятным последствиям. Так, нелегальные мигранты образуют криминальные сообщества, сложившиеся диаспоры оказывают негативное воздействие на экономику, правопорядок, создавая нередко ненужное напряжение среди местных жителей.

В Концепции общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14.11.2013 № Пр-2685), констатируется, что «…неблагоприятные тенденции наблюдаются во внутренней миграции, в результате усиливается дисбаланс в распределении населения. Имеет место социальная напряженность в обществе, способствующая возникновению ксенофобии, национальной, расовой и религиозной розни, а также увеличивается количество этнических организованных преступных групп». Как отмечает В.А. Андрюшенков, «…помимо угроз национальной безопасности, незаконная миграция создает угрозу экономической стабильности государства, негативно воздействует на сферу трудовой занятости» ^[6].

Примерно на те же негативные факторы нелегальной миграции обращает внимание и А.М. Исхаков, в частности обозначенный автор пишет, что «… вследствие незаконной миграции, развивается теневая экономика, коррупция государственных служащих в сфере противодействия незаконной миграции оказывает влияние на преступность, социальную напряженность, настроения нетерпимости и ксенофобии» ^[7].

Учитывая негативные последствия нелегальной миграции, полагаем, что государство должно выстроить такую миграционную систему, которая будет противодействовать теневой, а в ряде случаев и криминальной миграции, стимулируя приток в страну только тех мигрантов, в пребывании которых заинтересовано государство и общество.

Исходя из этого, рассмотрим ряд вопросов, которые связаны с правовым регулированием миграции людей. Следует отметить, что передвижение людей процесс объективный, человеку свойственно менять свое место жительство или место пребывания, это продиктовано интересами решения своих личных, бытовых, экономических, а также социальных проблем. Миграция людей, если она не носит вынужденного характера, способствует социальному и экономическому развитию, а также позволяет человеку найти свое место в экономике. В этой связи в структуре миграционных процессов выделяется такой ее сегмент, как «экономическая миграция». Как отмечает А.В. Колокольцев, «…экономическая миграция – это совокупность правовых отношений, возникающих при территориальном перемещении лиц с целью улучшения своего финансового, экономического состояния. При этом автор указывает на причину данного вида миграции – это невозможность найти на территории своего проживания работу по специальности, квалификации или желаемому размеру заработной платы» ^[8].

Отметим, что экономическая миграция по причинам ее детерминирующим, а также своей функциональности, тесным образом связана с миграцией трудовой. Однако следует подчеркнуть, что данные виды миграции близки, но не тождественны. Экономическая миграция – явление более широкое, нежели миграция трудовая, хотя экономическая мотивация присутствует как в одном, так и в другом случае.

Вопросы трудовой миграции весьма актуальны, особенно в условиях развития цифровой экономики и именно в деле регулирования отношений, связанных с трудовой миграцией кроются, по сути, ключевые вопросы обеспечения национальной миграционной политики. Как следует из указа Президента РФ от 13 мая 2017 г. «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» крайне важным вопросом является «…оптимизация потоков трудовой миграции исходя из потребностей национальной экономики» (п. 12). В научной литературе также обращается внимание на специфику вопроса трудовой миграции. Так, А.Н. Рыжикова отмечает, что «…трудовая миграция представляет собой процесс перемещения иностранного гражданина через границу принимающего государства или по его территории в рамках установленного законодательством административно-правового режима с целью заключения трудового (гражданско-правового) договора с работодателем на осуществление трудовой деятельности в пределах процедур и на сроки, установленные принимающим государством» ^[9].

С таким подходом к определению сущности трудовой миграции можно согласиться, но в то же время отметим, что трудовая миграция касается не только иностранных граждан, которые приезжают в нашу страну для осуществления трудовой деятельности, данный вид миграции интересен и российским гражданам, которые стремятся реализовать себя на рынке труда другого региона Российской Федерации. Тем самым, трудовая миграция граждан детерминирует развитие и интенсивность внутреннего миграционного процесса в осуществлении которого так заинтересовано каждое государство.

Внутренняя миграция является частью общего миграционного процесса, однако, несмотря на это, она выполняет свои особенные функции, а именно – способствует равномерному распределению населения по территории нашей страны. По данному поводу Е.А. Мышняева пишет, что «…внутренняя миграция, осуществляется с целью равномерного рассредоточения населения в интересах обеспечения экономической безопасности страны» ^[10]. Как говориться в указе Президента РФ от 31 октября 2018 г. «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы», с 2012 по 2017 годы интенсивность внутренней миграции увеличилась на 10 %. При этом имеет место тенденция к оттоку населения в Центральный, Северо-Западный, Юго-Западный регионы страны. Это является постоянным фактором роста диспропорции в размещении населения. Практически весь потенциал внутренней миграции приходится на такие городские агломерации, как Москва и Санкт-Петербург, а также на Краснодарский край».

Обратим внимание, что традиционно мобильность населения нашей страны была невысокой, в Императорской России, например, перемещение людей было продиктовано тем, что люди бежали от чрезмерного налогового обременения, гнета помещиков, а также по религиозным мотивам, образуя свои поселения в труднодоступных для властей территориях нашей страны. Крепостное право на много столетий привязало людей к той или иной территории. В советский период нашей истории значительная часть граждан, проживающих в сельской местности не имела паспортов, а, следовательно, данные люди не могли перемещаться по территории страны, на которой был установлен жесткий паспортный режим. Кроме того, как уже ранее отмечалось, разрешительный порядок прописки не способствовал развитию внутренних миграционных процессов. Все эти и некоторые иные факторы ментально отражены в сознании многих людей нашей страны, особенно старшего и среднего поколения, в этой связи, как уже отмечалось, внутренняя мобильность населения нашей страны оставляет желать лучшего.

Как отмечает А.И. Алешковский, проанализировав сущность внутренней миграции, «…в России внутренняя миграция не является фактором, влияющим на равномерное распределение населения. Обозначенный автор также указывает, что среднестатистический гражданин США меняет свое место жительства в течение жизни примерно 13 раз. Гражданин Великобритании – примерно 7 раз. Среднестатистический гражданин России – чуть более 1,5 раза» ^[11]. Данные цифровые показатели красноречиво подтверждают наш тезис о том, что мобильность населения нашей страны оставляет желать лучшего и причиной тому, как ментальность населения, так и низкие доходы у значительной части граждан нашей страны. Низкие доходы значительного числа граждан не позволяют им реализовать свое субъективное публичное право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах страны. Подобное положение вещей самым негативным образом отражается на социальном и экономическом развитии страны. Низкая мобильность населения не способствует территориальному и демографическому развитию Российской Федерации. В этой связи неслучайно, что проблема миграции населения зачастую увязывается с вопросами демографического развития. Так, Т.А. Фадеева пишет, что «…миграционные процессы нужно увязывать с демографическими процессами, которые имеют разнообразные формы своего проявления» ^[12].

В вопросе развития внутренних миграционных процессов следует использовать самые различные стимулирующие средства. В этом смысле возможно поддержать идею «дальневосточного гектара». В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа», гражданину может быть предоставлен в безвозмездное пользование земельный участок площадью один гектар. Подобная мера, как нам представляется, призвана привлечь внимание людей, проживающих в центральных регионах нашей страны, а также вызвать у них интерес к переезду на Дальний Восток. Отметим, что климатические условия в обозначенном регионе весьма суровы, и для создания привлекательности обозначенных территорий необходимо сформировать более качественную социальную инфраструктуру, а также, по нашему мнению, увеличить площадь предоставленных гражданам участков в безвозмездное пользование до ста гектаров (количество необработанной земли в этом регионе это позволяет). Такой подход позволит интенсифицировать миграционный интерес людей к Дальнему Востоку.

Еще один вопрос, на который следует обратить внимание – это проблема, связанная с возвращением в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. В силу различных обстоятельств граждане нашей страны оказались за пределами своего государства. Заметим, что подобная проблема существует и в других странах, в этой связи те государства, которые заинтересованы в возвращение своих соотечественников, реализуют государственные программы. Отношения, связанные с возвращением соотечественников из-за рубежа регламентируются Федеральным законом от 24 мая 1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», как следует из обозначенного закона, «…соотечественники, проживающие за рубежом, вправе полагаться на поддержку государства в осуществлении своих прав и сохранении самобытности». За счет возращения в нашу страну соотечественников из-за рубежа можно отчасти решить демографическую проблему, которая весьма остро актуализировалась за последние годы. Как отмечает А.А. Гребенюк, «…одним из путей решения проблемы демографического кризиса является стимулирование миграционного прироста за счет соотечественников. В настоящее время накоплен существенный опыт возвращения в страну мигрантов, ранее выехавшим из нее по политическим или экономическим причинам. Обратим внимание, что такие государства как: Израиль, Греция, Япония, Германия, Финляндия, Польша, Венгрия либо имели подобные программы в своей миграционной политике, либо используют их и сейчас» ^[13].

Еще один вопрос, на который следует обратить внимание – это проблема, связанная с демографической ситуацией. Решить обозначенный вопрос не просто. Уже много лет в нашей стране имеет место устойчивая тенденция, связанная с уменьшением численности населения, причин этому много. Как отмечает И.А. Алешковский, «…современная Россия находится в условиях глубокого демографического кризиса, суть которого заключается в убыли населения нашей страны и негативных качественных изменениях в структуре населения» ^[14].

Демографическая проблема в государстве решается, как правило, различными способами, например, созданием условий для увеличения рождаемости, формированием условий для улучшения качества и продолжительности жизни людей, а также и посредством замещения собственного населения мигрантами. Нужно отметить, что замещение собственного населения мигрантами возможно только в том случае, если они могут безболезненно адаптироваться в соответствующем обществе, а также принять культуру, традиции и обычаи местного населения и др. Заметим, что в любом случае, замещение собственного населения мигрантами из других стран отнюдь не лучший способ решения демографической проблемы. Известно, что подобный способ замещения собственного населения используется в некоторых странах Европейского Союза и сегодня уже отчетливо можно увидеть его негативные последствия.

Как уже отмечалось, миграционные процессы за последние годы стали заметным явлением, связывающим вместе самые различные вопросы экономического, социального, а также политического характера. Миграция и миграционные процессы затрагивают интересы людей всей планеты, а в условиях обострения различного рода инфекционных заболеваний, которые, вследствие глобальной миграции распространяются по различным государствам, данный вопрос приобрел еще и медицинский и эпидемиологический характер. Целый ряд стран сегодня вводит ограничительные и запретительные меры для въезда в страну иностранных граждан из стран, в которых существует инфекционных заболеваний. В этой связи миграция людей достаточно жестко контролируется многими государствами – в интересах обеспечения безопасности граждан, а также для снижения уровня различного рода экономических издержек.

Понимая важность и сложность регулирования процесса перемещения людей, еще раз обратим внимание на основы соответствующего правового регулирования. Иными словами, рассмотрим принципы, на которых выстраивается система правового регулирования перемещения людей. Как отмечал в свое время В.М. Ведяхин, «…принципы права указывают на цели правового регулирования, дают ему общие направления, предопределяют основные тенденции регулирования тех или иных общественных отношений» ^[15].

Таким образом, принципы правового регулирования определяют его качество, в них отражается сущность правового воздействия, а также наиболее важные императивные предписания. По данному вопросу А.П. Коренев писал, что «…принципы – это теоретические положения, идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства» ^[16]. В этой связи принципы правового регулирования миграционных отношений носят ярко выраженный практический характер. В научной литературе указывается на непосредственную взаимосвязь качества принципов и эффективность действия закона. Как отмечает В.И. Зажицкий, «…качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависит от того, как в них сформулированы и раскрыты принципы. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что качество законов напрямую зависит от качества принципов» ^[17]. Принцип, исходя из своей функциональности – это обще правовое предписание, как правило, носящее императивный характер. Более того, «принцип» – это базовая, основополагающая идея, к которой «подгоняются» иные нормативные предписания. Исходя из этого Е.В. Скурко верно пишет, что «…суть и назначение правового принципа – получить адекватное воплощение в соответствующих его специфике компонентах правовой системы в форме и объеме, которая позволяет достичь его предельно полной объективизации в общественных отношениях» ^[18].

В этой связи неслучайно, что в структуре большинства законов, принципы закрепляются в самом их начале. Однако нужно сказать, что принципы правового регулирования миграции, несмотря на свою функциональность, комплексно не закрепляются ни в одном законе, а поэтому можно сделать вывод о том, что данные принципы являются собирательной категорией. Принципы правового регулирования миграции. помимо того, что они содержаться в различных законодательных и иных нормативных правовых актах, еще имеют и разнообразную правовую природу. Так, в структуре правового регулирования миграции можно видеть принципы международного характера, они определяют универсальные императивные стандарты передвижения людей, ряд этих принципов получает свое конституционное закрепления, причем в различных странах можно видеть примерно одинаковый подход к регулированию данного вопроса.

Например, в Конституции Итальянской республики определяется, что «…каждый гражданин может свободно передвигаться и проживать в любой части национальной территории, с теми ограничениями, которые в общем порядке устанавливаются законом в интересах охраны здоровья и безопасности» (ст. 16). В Конституции Германии установлено, что «…все немцы пользуются свободой передвижения по всей территории Федерации» (ст. 11). В свою очередь, в Конституции Испании определяется, что «…испанцы имеют право свободно выбирать место жительства и свободно передвигаться в пределах национальной территории, они имеют право свободно въезжать в Испанию и покидать ее на условиях, определенных законом. Данное право не может быть ограничено по идеологическим и политическим мотивам» (ст. 19).

Непосредственно механизм реализации «миграционных прав» человека и гражданина в Российской Федерации определяется нормами административного права. Именно в данных предписаниях детально определяется порядок администрирования различных миграционных процессов. В этой связи существенная функциональность в деле регулирования миграции предоставляется принципам административного права. Принципы административно-правового регулирования миграции делают систему управления передвижением людей максимально стабильной, а также позволяют ей адаптироваться к нестандартным ситуациям. Как отмечает С.Д. Князев, «…принципы административного права позволяют социально ориентировать деятельность должностных лиц публичной администрации, а также стабилизировать управление» ^[19].

Отметим, что вопросы управления в сфере миграции имеют первостепенное значение. В этой связи А.Н. Сандугей верно отмечает, что «…эффективное администрирование в сфере миграции, возможно только при прямом управленческом воздействии на миграционные отношения» ^[20]. Во всех странах для осуществления управления миграционными процессами созданы миграционные службы, имеющие различные модификации. Как отмечают Е.А. Никифорова и И.А. Цинделиани, «…миграционные службы в зарубежных странах могут являться составной частью различных министерств (США, ФРГ, Швеция). Кроме того, миграционные службы могут являться самостоятельными органами исполнительной власти, такая модель в частности имеет место в Канаде» ^[21].

В нашей стране до недавнего времени существовала самостоятельная Федеральная миграционная служба Российской Федерации. Однако согласно указу Президента РФ от 5 апреля 2016 г. «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств и в сфере миграции», ее функции были переданы Министерству внутренних дел. В настоящее время в структуре МВД России образовано Главное управления по вопросам миграции. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в деле регулирования вопросов миграции, помимо правовых принципов важное место принадлежит принципам управления миграционными процессами.

Исходя из обозначенного подхода к вопросам регулирования миграции, было бы целесообразно систематизировать соответствующие принципы в базовом законодательном акте о миграции. В научной литературе, посвященной вопросам миграции, с той или иной степенью убедительности предлагается принять Миграционный кодекс. Одной из первых идею принятия Миграционного кодекса сформулировала Т.Я. Хабриева, однако она отметила, что «…первоначально необходим всесторонний анализ миграционного законодательства, обобщение практики его применения, изучение зарубежного опыта. При этом подготовка кодифицированного акта, касающегося регулирования миграции, может рассматриваться в качестве одной из перспективных задач» ^[22].

Т.А. Прудникова с позиции административно-правового регулирования обосновывает необходимость принятия «Миграционного кодекса». По мнению этого автора «…он закрепил бы основы государственной миграционной политики; установил бы административно-правовой статус субъектов миграционных отношений; определил терминологию, а так же порядок выезда и въезда через границу, транзитного проезда по территории России, регистрационного учета по месту пребывания и жительства иностранцев. Принятие такого документа позволит объединить разрозненные правовые нормы, действующие в области миграционных отношений, устранить проблему дублирования, пробелов, а также устаревших законодательных норм» ^[23].

Отметим, что систематизация законодательства, в форме его кодификации выполняет важные юридические функции. В частности, в ходе кодификации правовых норм происходит их тщательный отбор, в результате чего можно получить новое качество закона, который будет максимально эффективно регулировать общественные отношения. В настоящее время накопилось достаточно много нормативного материала, касающегося вопросов миграции, а поэтому есть объективная необходимость в его обобщении в форме кодификации. Как представляется «Миграционный кодекс» помог бы в систематизации большого объема подзаконных нормативных правовых актов, а также определения единых подходов в вопросах регулирования различных миграционных процессов.

Анализируя непосредственно принципы правового регулирования миграционных отношений, то необходимо заметить, что в основе данной регламентации лежат предписания, касающиеся вопросов обеспечения прав и свобод граждан. Тем не менее, специфика миграционных отношений обуславливает выделение и иных принципов регулирования миграции людей. Так, О.А. Сазонова выделяет систему управленческих принципов регулирования миграции. В частности, представленный автор пишет, что «…в основе регулирования обозначенных отношений имеют место такие принципы, как: конституционные принципы; социально-правовые принципы; организационные принципы и специальные принципы». К последней группе принципов, по мнению О.А. Сазоновой, относится патентный принцип, а также – принцип миграционного учета ^[24]. Следует сказать, что рассмотренные принципы в своей основе ориентированы на регулирование внешнего аспекта миграции, в то время, как внутренний аспект миграции нуждается в особом правовом регулировании. Так, для активизации внутреннего процесса миграции необходимо определение стимулирующих предписаний, закрепление которых может быть осуществлено в законодательстве, которое функционально прямо не затрагивает миграционные отношения.

Интересную идею определения принципов правового регулирования внутренней миграции высказала Т.Н. Балашова. В частности, автор указывает, что «…одним из приоритетных направлений миграционной политики должна стать разработка мер, направленных на развитие малозаселенных территорий нашей страны. Для этого необходимо предусмотреть принципы дифференцированного квотирования въезда мигрантов; принципы, связанные с культурной адаптацией мигрантов; принципы зонирования территории страны для преимущественного приема нужных трудовых мигрантов, а также принцип профессиональной специализации мигрантов» ^[25].

Обобщая различные точки зрения, относительно принципов регулирования миграции, следует отметить, что в основе их классификации должен лежать предметный или функциональный критерий, который позволит дифференцировать данные принципы. Так, в основе правового регулирования миграции должны лежать разрешительные и стимулирующие принципы, они призваны интенсифицировать различные миграционные процессы. Также важную роль в деле правового регулирования миграционных процессов должны выполнять принципы, которые связаны с обеспечением «миграционных» и иных прав различных категорий людей. Такие принципы проявляют себя при предоставлении в сфере миграции определенных государственных услуг. Помимо вышеперечисленных принципов, можно выделить принципы охранительного и запретительного характера, цель данных принципов – обеспечить правопорядок при функционировании миграционной системы. Подчеркнем, что выделенные группы принципов между собой взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга.

В завершении представляется возможным, следует сделать вывод о том, что проблемы правового регулирования миграции находятся в центре внимания, как граждан, так и политического руководства нашей страны. Глобализация экономики, а также развитие цифровых технологий в системе государственного управления обязывает государства адаптировать свою миграционную политику к новым социальным условиям, а также своевременно реагировать на новые вызовы и социальные угрозы современности. В этой связи от качества правового регулирования миграционных процессов, а также от развития системы управления рассматриваемой сферы зависит социальное и экономическое развитие, а также решение демографической проблемы и проблемы территориального развития Российской Федерации.