Проблемы имплементации норм международного права в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации: пределы допустимости

Малиненко Эльвира Владимировна кандидат юридических наук доцент, кафедра конституционного и муниципального права, Южно-Российский институт управления- филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 344002, Россия, г. Ростов-На-Дону, ул. Пушкинская, 70 Malinenko Elvira Vladimirovna PhD in Law Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law at South-Russian Institute of Management, branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration  344002, Russia, g. Rostov-Na-Donu, ul. Pushkinskaya, 70 lora.alt@mail.ru Другие публикации этого автора

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью государства^[1].

Анализируя ценности Конституции РФ в изменяющемся мире, А. Н. Савенков полагает необходимым возврат к созданию системы законотворчества Российской Федерации, не меняя действующей Конституции РФ ^[2]. Нам представляется, нужно модернизировать страну, основываясь, прежде всего, на приоритете национального законодательства в соотношении с международным.

Реализуя постулат Президента Российской Федерации В. В. Путина о действии международных актов на территории Российского государства в части, не влекущей ограничение прав и свобод человека и гражданина и не противоречащей Конституции Российской Федерации, обратимся к данной проблематике ^[3]. Конституционное закрепление данной идеи неразрывно связано с реализацией международных стандартов и их имплементацией в национальном праве федеративного государства. Мы полагаем, проблема прав человека как основы конституционализации правопорядка взаимосвязана с имплементацией норм международного права в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, полагаем возможным, признать как нормативные правовые акты, способствующие развитию национального законодательства. Это ни в коей мере, не определяет категоричный отказ от международной правовой имплементации правовых норм. Например, ст.7. Конституции Республики Адыгея предусматривает, что "составной частью правовой системы Республики Адыгея являются общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации" ^[4].Ч.1.ст.1 Устава (Основного закона) Саратовской области определяет, что Устав "устанавливает дополнительные гарантии прав и свобод граждан" ^[5].Указанный акт предусматривает имплементацию правовых норм в ч.1ст.12. Именно в ней провозглашаются гарантии гражданам, установленные не только национальными актами, но и международными правовыми нормами.

Как представляется, идеальная модель федеративного государства должна определять в качестве приоритета нормы национального права.

Во многих конституциях и уставах субъектов Российской Федерации отсутствуют правовые нормы, указывающие на наличие международных приоритетов. К таким актам следует отнести Конституцию (Основной закон) Республики Саха Якутия. Статья 30 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законодательством только в интересах охраны государственной или общественной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения без учета имплементации международных норм^[6].

Тем не менее, Российская Федерация, являясь демократическим федеративным правовым государством, имеет все правовые основания заявить о наличии имплементации норм, регулирующих права и свободы человека в пределах допустимости, не противоречащих федеральной Конституции. ^[1]. Например, в ст. 23 Конституции (Основного закона) Республики Алтай закреплена правовая норма, предусматривающая возможность дополнительного закрепления прав других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина в международной правовой системе^[7]. Аналогичная норма закреплена в ч.1 ст.14 Конституции Чеченской Республики ^[8] ,в ст.35 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) ^[6], отсутствуют ссылки на имплементацию международных норм в уставах Ростовской ^[9]. Рязанской^[10] областей, Еврейской автономной области ^[11] .

Правовое положение человека и гражданина, представляется дискуссионным. Отдельные ученые, анализируя особенности законодательства, определяют приоритеты имплементации в рамках реализации прав и свобод человека и гражданина. По мнению

А. И. Ковлера "анализ толкования Европейской конвенции был бы неполным без обращения к проблеме практической имплементации Конвенции путем исполнения постановлений Европейского суда по правам человека"^[12]. Приведем позицию, высказанную профессором И. Г. Напалковой. По ее мнению "внутригосударственное право и международное право представляют собой две различные системы права, между которыми нет юридического соподчинения, но потребность международного партнерства приводит их к активному взаимодействию"^[13].

Ю. Э. Ибрагимова указывает. что "уместно утверждать об имплементации Европейской конвенции в национальный правопорядок, который включает и законодательство, и судебную, а также иную правоприменительную практику. В этом процессе одним из главных субъектов рассматриваемого механизма выступает Верховный Суд Российской Федерации, который в своих актах учитывает постановления ЕСПЧ, а также разъясняет судам порядок применения Европейской конвенции"^[14]. Мы предлагаем иной подход, а именно, обратить внимание на законодательное регулирование имплементации норм международного права в соотношении с приоритетом национального права.В данном случае, предлагаем рассматривать данный аспект, как установленную обязанность органов государственной власти, принимающих нормативные правовые акты.

В.О. Курданов считает возможным определить международные стандарты защиты прав и свобод человека и внедрить опыт их имплементации в современной России^[15]. Мы полагаем, что этого недостаточно, для каждого субъекта (штата) государства характерно многообразие норм федеративного государства.

В. И. Червонюк считает, что имплементация решений ЕСПЧ должна быть осуществлена в национальное законодательство ^[16]. Тем не менее, данная правовая позиция не представляется удачной. Нерешенной остается проблема механизма имплементации решений ЕПСЧ, основанная, по нашему мнению, на двух аспектах:

1.Возможность внедрения всех решений ЕСПЧ в национальное законодательство зарубежных государств.

2.Имплементация норм принятых решений ЕСПЧ применительно к определенному государству.

Л. А. Нудненко, в свою очередь, предлагает демократию (народовластие) как качество универсальности ^[17].

Практическая имплементация Европейской конвенции ^[18] находит свое отражение в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.

Например, в статье 15 Конституции Республики Коми предусмотрено, что "в Республике Коми защищаются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, Конституции Российской Федерации, а также закрепленные настоящей Конституцией" ^[19].

В ст. 16.1 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) каждому гарантируется судебная защита ^[6]. Однако гарантии прав личности в части проведения гласного. законного и обоснованного разбирательства отсутствуют.

Тем не менее, российские конституции и уставы субъектов не всегда дословно отражают нормы международного права. Органы государственной власти позволяют им интерпретировать в правовом пространстве, достигая необходимый правовой баланс в современных реалиях. Например, право человека на судебную защиту и гарантии прав личности в части проведения гласного, законного и обоснованного разбирательства не находит дословного цитирования в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, тем не менее, не умаляя их роль в международном правовом пространстве. Международное сообщество должно согласиться в правовом аспекте с тем, что международные правовые нормы должны подвергаться изменениям с учетом адаптации к современным реалиям.

Однако, тенденция имплементации норм международного права в конституциях и уставах субъектов федеративных государств, как в России, так и в зарубежных странах остается достаточно проблематичной.

Не отличаются научным желанием позиционировать правовые нормы иных национальных правовых систем либо общепризнанные принципы и нормы международного права и конституции штатов зарубежных государств. Одновременно, отказа от имплементации международных норм в мировом сообществе не существует.

Например, в США конституция штата Калифорнии в США содержит правовые нормы, регулирующие правовое положение человека и гражданина ^[20]. Тем не менее, не всегда указанные нормы соответствуют современным реалиям.

Провозглашая правовое положение человека и гражданина, США не исполняют нормы международного права в отношении иных иностранных граждан, а наоборот лишают жизни мирное население других иностранных государств. По данным средств массовой информации по приказу Президента США Д.Трампа лидер "Кудс" иранский генерал Касем Сулеймани был уничтожен в ночь на 3 января 2020 года в результате спецоперации США в районе международного аэропорта Багдада Вашингтон считал его причастным к организации нападения на американское посольство в столице Ирака 31 декабря 2019 года. Президент США Дональд Трамп заявил, что Америка взяла на прицел 52 объекта в Иране, включая места культурного наследия. Такое количество связано с 52 американскими заложниками, захваченными Ираном в 1979 году ^[21].

Данное решение Вашингтона вызвало обеспокоенность ряда политиков и экспертов, указавших, что международное право запрещает наносить удары по объектам культурного наследия. В ответ госсекретарь США Майк Помпео заявил, что Вашингтон будет "действовать по закону" Верховный лидер Ирана Али Хаменеи пообещал отомстить США за смерть Сулеймани. Президент Ирана Хасан Роухани заявил, что Вашингтон совершил тяжелейшее преступление, о котором Тегеран не забудет. Ранее парламент Ирана единогласно принял законопроект, приравнивающий Пентагон и армию США к террористическим организациям ^[21].

Таким образом, международное сообщество, не всегда исполняет нормы международного права и общепризнанные принципы, а проводит внешнюю политику с учетом только собственных целей.

В нынешнее время, анализируя Европейскую Конвенцию по правам человека, можно сделать вывод о необходимости усиления имплементации международных норм с целью достижения единого баланса правового положения человека и гражданина в субъектах Российской Федерации. Особенности статуса индивида должны рассматриваться с учетом внесения международных норм в конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Правовой идеал конституций и уставов субъектов Российской Федерации возможен только при достижении полной идеи верховенства национального права в рамках пределов допустимости соотношения имплементации норм международного права.

Сегодня конституции и уставы субъектов Российской Федерации далеки от того идеала, который нам нужен.

Например, полагаем возможным, осуществить имплементацию статьи 1 "Защита собственности" Протокола [№ 1] от 20.03.1952 К Конвенции о защите прав человека и основных свобод внести изменения "Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права"^[18].

Конституционно-правовое регулирование права собственности физических лиц должно быть указано не только в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, но и в правоприменительной практике.

Примером необходимости имплементации указанной нормы может служить Устав Ростовской области^[9]. Отсутствие международных норм не только в указанном Уставе, но и правоприменительной практике привело к сложной правовой ситуации, возникшей в части возмещения нанесенного ущерба собственникам индивидуальных жилых домов в результате происшедшего пожара.

Неурегулированность вопроса права собственности на региональном уровне побудила собственников к неоднократным обращениям в органы государственной власти и суды^[22].

Только лишь спустя четыре месяца был принят депутатами Законодательного Собрания Ростовской области необходимый областной закон ^[23]. Неразрешимость данной ситуации привела к снижению уровня правового положения собственников.

Отказ от правовых норм международного законодательства снижает эффективность конституций и уставов субъектов Российской Федерации и позволяет выявить некоторые проблемы в реализации правового положения человека и гражданина. Статья 2"Право на образование" определяет, что "никому не может быть отказано в праве на образование. Государство при осуществлении любых функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать такое образование и такое обучение, которые соответствуют их религиозным и философским убеждениям" ^[18].

Правовой идеал конституций и уставов субъектов Российской Федерации, полагаем, допустим, c учетом, наличия норм Всеобщей Декларации прав и свобод человека^[24], Европейской конвенции по правам человека^[18], но не противоречащих национальной Конституции.

Полная зависимость от норм международного права, также, как и отсутствие норм Всеобщей Декларации прав человека, Европейской конвенции по правам человека приводит к снижению уровня развития и эффективности национального законодательства.В связи с этим необходимо определить пределы допустимости.

Статья 13 Европейской конвенции по правам человека закрепила право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, а именно "каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве" ^[18].

Правовое положение человека и гражданина, зарегистрированного на территории города Москвы, неразрывно связано с проблемами экологии, урбанизации, цифровизации.

В свою очередь, правовые нормы, указанные в ряде международных актов, не регулируют права и свободы человека и гражданина в части данной проблематики. Отсутствие международных актов, регулирующих права человека на цифровизацию, роботизацию, урбанизацию затрудняют имплементацию международных норм в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Следовательно, развитое цифровое государство, каким становится Российская Федерация, не может ждать принятия международных правовых норм по данной проблематике.

В связи с этим, следует обратить внимание на то, что российское государство в правовом пространстве готово осуществлять не только имплементацию международных норм, но и внедрять правовые нормы иных национальных правовых систем. Об этом указал В. Д. Зорькин^[25]

Тем не менее, каждое государство вправе идти, только, по свойственному ему, национальному пути развития.

Эволюционные акты стали показателем нового состояния российской государственности на основе демократии.

Заказ на социальную справедливость является стратегической задачей развития российского государства.

В основе социальной идеи российского государства права человека как основа конституционализации правопорядка Особый интерес, представляют конституции и уставы субъектов Российской Федерации как акты диалога населения и власти. Модернизация правового положения человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации основана на имплементации норм международного права в пределах допустимого. Возникает необходимость вовлечения международных стандартов в области прав человека в конституции и уставы субъектов Российской Федерации и их имплементации в национальном праве. Мы полагаем, необходимо законодательно закрепить в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации правовые норм о защите социальных гарантий человека.

Реализация заказа на социальную справедливость выявляет проблемы обеспечения гарантий правового статуса человека и гражданина путем имплементации норм международного права и позволяет предложить возможный вариант классификации конституций и уставов субъектов Российской Федерации с учетом проблематики. Следует, по нашему мнению, отметить, что в правовом государстве, анализируя конституции и уставы субъектов Российской Федерации как нормативные акты, регулирующие правовое положения человека и гражданина, можно выделить следующую классификацию:

1.имплементация личных (гражданских) прав и свобод человека и гражданина закреплена в ст.15 Устава (Основного закона) Калининградской области ^[26], ч.1 ст.12 Устава (Основного закона) Саратовской области^[5].

2.имплементация социальных прав свобод. Сюда следует отнести, например, устав Иркутской^[27], устав (Основной закон) Саратовской области^[5].

3. имплементация экономических прав и свобод реализована в ст. 23 Устава (Основного Закона) Саратовской области ^[5].

4.имплементация политических прав и свобод человека и гражданина. Примером является ч.1 ст. 2 Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры ^[28].

Предложенный вариант классификации позволил бы, на наш взгляд, быстрее осуществить в практическом плане, прорывное развитие государства, в основе которого конституционная идея человек - высшая ценность государства, а в науке конституционного права предоставить возможность внедрить имплементацию норм международного права в конституции и уставы субъектов Российской Федерации с учетом пределов допустимости.

Проблема имплементации норм международного права в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации вызывает спорный резонанс по поводу полноценности данного института. Особенности проблемы имплементации постоянно находятся в центре внимания ученых-правоведов.

Например, Н.В. Варламова обращает внимание "на реализацию права на доступ к интернету, рассматривая его как условие и гарантию реализации традиционных прав человека". По ее мнению "международное признание права на доступ к Интернету в российской и зарубежной доктрине увязывают с Докладом Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение Франка Ла Рю от 16 мая 2011 г. (A/HRC/17/27)57, который был представлен Совету по правам человека ООН в соответствии с его Резолюцией 7/36 от 28.03.2008 № 58»/"^[29].

Как нам кажется, проблема значительно глубже, шире и выходит за пределы современных реалий. Это связано, прежде всего, с разнообразием международных правовых норм, регулирующих конституционно-правовой статус личности, отождествлением его с реализацией права на доступ к интернету.

Улучшая правовой статус человека и гражданина в субъектах Российской Федерации в части социально-экономических гарантий достаточного уровня жизни, мы должны его адаптировать к условиям российской государственности на основе обновленных конституций и уставов субъектов Российской Федерации с учетом приоритетов национального права.

Как нам представляется, именно приоритет Российской Конституции в соотношении с международными нормами позволит конституциям и уставам субъектов Российской Федерации приблизиться к правовому идеалу. Президент Российской Федерации В. В. Путин указал о необходимости рассмотрения Конституции в качестве живого инструмента, соответствующего уровню развития общества^[30].

Следует выделить важную роль указанных нормативных актов в трансформации и обновлении.

Э. В. Талапина, определяя важную роль трансформации пишет, что "по состоянию защищенности прав человека судят о демократичности государства"^[31].

По мнению Т.А.Васильевой "интеграция в свободное сообщество предполагает готовность к совместным действиям и признание автономного мнения, формируемого совместно, однако она не требует подчинения, свободного от каких-либо конституционных ограничений и контроля, или отказа от собственной идентичности, как указано в известном Лиссабонском решении Федерального конституционного суда Германии от 30 июня 2009 года, связанном с ратификацией этого Договора и разработкой национальных актов об имплементации"^[32].

Возникает вопрос: необходимо ли осуществить имплементацию норм международного права в конституции и уставы субъектов Российской Федерации? Или достаточно идти, исключительно, по внутригосударственному пути? Президент Российской Федерации В.В.Путин определил приоритетный путь развития Российской Конституции и необходимость внесения изменений^[3].

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации нуждаются в обновлении и адаптации по следующим основаниям. Необходимо признать право человека на цифровизацию и законодательно отождествлять его с иными правами человека и гражданина в условиях цифровизации государственного и муниципального управления.

Правовые нормы, определяющие имплементацию норм международного права в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, можно классифицировать, по следующим направлениям.

К первым, как представляется, можно отнести, правовые нормы, определяющие наличие имплементации норм международного права. Сюда относятся Конституция Республики Алтай ^[7], Степное Уложение Республики Калмыкия ^[33], Уставы Красноярского края ^[34], Костромской области^[35] .

Отличительную особенность можно выделить в ч.1 ст.7 Устава Красноярского края, а именно правовую норму об установлении верховенства права^[34]. Полагаем, что указанное не требовало закрепления. Поскольку отсутствие данной правовой нормы не предполагает беззаконие и хаос на данной территории и не противоречит конституционным принципам.

Во второй блок входят конституции и уставы, содержащие отдельные статьи, посвященные реализации полномочий на осуществление внешнеэкономической и международной деятельности. Сюда следует отнести, например, ч.2 ст.4 Устава (Основного закона) Калининградской области ^[26].

Третий блок – это блок, содержащий отличительные правовые нормы, иные от федеральной конституции.

Эти нормы ассоциируются в п.2.ч.2. ст.40 Устава Ханты-Мансийского автономного округа - Югры ^[28], например, ч.1ст.14,ч.2.ст.56 Устава Красноярского края ^[34].

Четвертый блок включает конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в которых правовые нормы, основаны на регулировании соотношения имплементации норм международного права. Примером является ч.2.ст.90 Устава Красноярского края^[34].

Предложенный вариант как мы полагаем, позволил бы по возможности, унифицировать причины разницы в подходах к построению указанных нормативных правовых актов и выработать оптимальную форму с учетом приоритета национального права в соотношении с международным правом.

Представленная классификация, позволит быстрее улучшить правовое положение человека и гражданина, осуществить его права в контексте реализации выполненного заказа на социальную справедливость с учетом приоритета национального законодательства перед международными нормами. Это одно из направлений, поставленных в Посланиях Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в 2019-2020 г.г. ^[3],[36].

По мнению зарубежных ученых, как например, Г. Раймонди "На национальном уровне всегда будут вестись споры о том, как лучше обеспечить соответствие Европейской конвенции. Однако все государства-участники, подписавшие Конвенцию, согласились исполнять окончательные постановления Суда под надзором Комитета министров Совета Европы. И ключевым моментом здесь является то, что государства должны соблюдать свои обязательства, а право на индивидуальное обращение стало широко используемым механизмом, о чем свидетельствуют тысячи заявлений, ежегодно подаваемых в ЕСПЧ" ^[37].

Мы полагаем, что необходимо пройти предложенный путь точечных изменений с приоритетом норм Российской Конституции перед нормами международного права и адаптировать конституции и уставы субъектов Российской Федерации к реальным условиям в современной России.

С этой целью, полагаем возможным, ввести механизм пределов допустимости имплементации норм международного права в конституции и уставы субъектов Российской Федерации, что положительно отразится на повышении приоритета правового статуса человека и гражданина в современной России.

В настоящий момент в области пределов допустимости имплементации норм международного права в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, в науке конституционного права, остаются нерешенными следующие проблемы.

1.Отсутствие законодательно урегулированного механизма пределов допустимости имплементации норм международного права на федеральном и региональном уровнях как фактор, негативно влияющий на улучшение правового положения человека и гражданина, независимо от места проживания. Данная проблематика не отражена в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, что негативно влияет на исполнение социального заказа борьбы с бедностью.

2.В правоприменительной практике возникает иллюзия наличия пределов допустимости имплементации норм международного права в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Отличие правовых норм, указанных в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, от федеральных конституционных норм не всегда соответствует конституционным принципам российского государства и не соответствуют нормам федеральной Конституции.

3. В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, содержатся правовые нормы, исключающие значимость имплементации международных норм.

4.Наличие конституционных и уставных положений о допустимости пределов имплементации норм международного права позволяет сделать вывод о необходимости адаптации текстов конституций и уставов субъектов Российской Федерации к меняющимся социально-правовым реалиям в рамках принятой доктрины "живой Конституции".

5. Конституции и уставы субъектов нуждаются в совершенствовании с учетом пределов допустимости имплементации норм международного права. Необходимость предлагаемой автором классификации конституций и уставов субъектов обусловлена особенностями правового положения человека и гражданина в современной России.

6.Мы полагаем, что разница в подходах, содержащихся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, не предполагает их замены либо радикального изменения, но тем не менее указанные акты нуждаются в точечных изменениях .

7. Как правило, правовое положение человека и гражданина находится в правовой зависимости от территории проживания с учетом регистрации. Возникает необходимость прогрессивного развития данного конституционно-правового института путем изменения регионального законодательства. Следует уделить внимание компетенции органов государственной власти путем изменения властных полномочий по обеспечению правового положения человека и гражданина на основе допустимости пределов имплементации норм международного права. В соответствии с потребностями модернизации страны, представляется возможным, закрепление на законодательном уровне, критериев повышения социальной защищенности отдельных групп населения.