Актуальные вопросы учета улова морских биологических ресурсов лицом, осуществляющим рыболовство на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации

Сидоров Сергей Александрович доктор политических наук доцент, кафедра Государственно-правовых дисциплин, Всероссийский государственный университет юстиции РПА Минюста РФ 668022, Россия, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Лазо, 9, кв. 68 Sidorov Sergei Aleksandrovich Doctor of Politics Associate Professor, Department of State and Law Disciplines, the Pasific Ocean State University 668022, Russia, Khabarovskii krai, g. Khabarovsk, ul. Lazo, 9, kv. 68 sidorov1061@yandex.ru Другие публикации этого автора

Пинчук Олег Владимирович не работает временно 680022, Россия, г. Хабаровск, ул. Серышева, 123, оф. 123 Pinchuk Oleg Vladimirovich temporarily unemployed 680022, Russia, g. Khabarovsk, ul. Serysheva, 123, of. 123 sidorov1061@yandex.ru Другие публикации этого автора

Важнейший фактор, обусловливающий состояние законности в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов, – эффективность государственного управления рыбохозяйственным комплексом. По данным Росстата и Федерального агентства по рыболовству, в 2018 г. вклад рыбохозяйственного комплекса в ВВП составил более 229 млрд руб., что на 11% выше чем 2017г. ^[9]. Однако в отрасли накопилось достаточно острых проблем. Проблемы административно-правового регулирования отношений в сфере использования морских биологических ресурсов становились предметом исследования С.А. Боголюбова, Г. В. Выпохановой, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жариков, К.А. Бекяшева, Д.О. Сивакова, Б.Б. Черепахина. В своих исследованиях Д.О. Сиваков, Г. В. Выпоханова, Н.Г. Жаворонкова обращают внимание на необходимость совершенствования законодательства в сфере охраны и рационального использования водных биологических ресурсов ^{[3; 14]}. Вопросам юридической ответственности посвящены исследования Кругловой В.В, Осинцевой Д.В. ^[5].

Следует отметить, что до настоящего времени нет исследований, посвященных проблеме совершенствования механизма, позволяющего достоверно установить юридический факт, после которого уловы морских биологических ресурсов рыбная и иная продукция из них приобретает статус незаконно выловленной (добытой).

Главными условиями организации эффективного государственного контроля в сфере охраны морских биологических, является создание действенного правового механизма предупреждения и пресечения противоправных деяний в сфере рыболовства. Использование, охрана и воспроизводство водных биологических ресурсов определены в качестве одного из основных направлений государственной политики в Концепции развития рыбного хозяйства РФ на период до 20202 года. Концепция развития рыбного хозяйства РФ на период до 2020 г. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 2 сентября 2003 г. № 1265-р) предусматривает создание организационных и правовых механизмов противодействия ННН промыслу и стимулирования работы российского промыслового флота в исключительных экономических зонах иностранных государств и в открытых районах Мирового океана. Проблема незаконного, несообщаемого и нерегулируемого (ННН) промысла водных биоресурсов остро стоит во всем мире. ННН-промысел ежегодно наносит ущерб мировой экономики от 10 до 23,5 миллиардов долларов США. В соответствии с государственной программой развития рыбного хозяйства РФ до 2020 г. планируется увеличить объем вылова водных биоресурсов с 4 млн т в 2011–2012 гг. до 6,156 млн т. к 2020 г.

В настоящее время Россия активно проводит работу по борьбе с нелегальным выловом МБР посредством заключения двусторонних соглашений с Японией, КНДР, Южной Кореей, Китаем и США, а также самостоятельно осуществляя активные меры по борьбе с ННН-промыслом водных биоресурсов.

По оценкам экспертов Всемирного фонда дикой природы, Россия теряет до 1 млрд. долл. в год из-за нелегального промысла морепродуктов, включая краб ^[12]. Несмотря на принимаемые меры, рыбное браконьерство в Дальневосточном федеральном округе процветает ^[18]. По-прежнему носят угрожающий характер масштабы незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла в Дальневосточном бассейне. Разница в объеме поставок водно-биологических ресурсов только в Китай и Японию, определенная методом «зеркальной статистики» в 2016 году на основе данных таможенных служб, составляет более 200 тыс. тонн, а разница таможенной стоимости, по данным ФТС и таможенных служб стран-импортеров, превышает 800 млн дол. ^[15].

В настоящее время насчитывается порядка 86 действующих постановлений Правительства РФ в области рыб­ного хозяйства. Принятые в соответствии с Законом о рыболовстве, эти подзаконные акты содержат детальные по своему характеру нор­мы о проведении торгов (аукционов и конкурсов), о заключении договоров, о выдаче разрешительных документов. Некоторые акты имеют корректирующий характер. Кроме того, в области охраны рыболовства в Российской Федерации действует 64 приказа Министерства сельского хозяйства. Как правило, они посвящены некоторым видам водных биоресурсов в отдельных рыбохозяйственных бассейнах. В 2007– 2012 гг. ведомственное подзаконное нормотворчество осуществля­лось Госкомрыболовством, а затем Росрыболовством. Более того Министерство сельского хозяйства Российской Федерации уполномочено осуществлять нормативное правовое регулирование в этой области. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации осу­ществляет координацию и контроль деятельности подведомствен­ного ему Федерального агентства по рыболовству ^[4].

В области рыбного хозяйства законные интересы Российской Фе­дерации выражают и представляют Министерство сельского хозяй­ства Российской Федерации (Минсельхоз России), Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство), Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России). От имени субъектов РФ выступают уполномоченные органы государственной власти, а от имени орга­нов местного самоуправления – муниципальные органы власти.

Следует отметить, что в целях эффективного сохранения и управления живыми водными биологическими ресурсами ст. 43.1 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» предусматривает наличие для каждого рыбохозяйственного бассейна правил рыболовства, которые являются основой осуществления рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. По данным статистики МВД России за 2016-2018 годы за административные правонарушения по ч.2 ст.8.17 КоАП РФ всего рассмотрено 3652 дела (2016 – 1061; 2017 – 1192; 2018 – 1398) из них в 2576 случаях наложены штрафы, общая сумма штрафов составила 967655 тыс. руб. Кроме этого в 220 случаях вынесены оправдательные приговоры (2016 – 68; 2017 – 76; 2018 – 76) ^[13]. Согласимся с мнением Круглова В.В, Осинцева Д.В. которые полагают, что одним из спорных вопросов квалификации противоправных деяний касается квалификации административных правонарушений, изложенных в ч. 2 ст. 8.17 КоАП РФ является отсутствие правового механизма, позволяющего установить законность добытых (выловленных) морских биологических ресурсов. Отметим, что лица, осуществляющие рыболовство обязаны вести документацию, отражающую ежедневную деятельность рыбопромыслового судна. К этим документам, в соответствии с Правилами рыболовства для всех рыбохозяйственных бассейнов, следует отнести: промысловый журнал, а при производстве рыбной и иной продукции из водных биоресурсов – технологический журнал.

К основным обязанностям пользователя водными биологическими ресурсами относятся: соблюдение запретов и ограничений в ходе осуществления рыболовства в пределах выделенных квот; предоставление сведений о добыче (вылове) водных биоресурсов, а также иных сведений, связанных с рыболовство; ведение документации, отражающей ежедневную рыбопромысловую деятельность (промысловый журнал, а при производстве рыбной и иной продукции из водных биоресурсов – технологический журнал). Промысловый журнал (ships fishing log) – это судовой документ для учета промысловой работы судна ^[2]. Форма промыслового журнала утверждена Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 24 августа 2016 г. № 375 «Об утверждении формы промыслового журнала», а порядок ее ведения определен «Организационно-методическими рекомендациями» ^[16].

Промысловый журнал является основным документом, служащим для учета и анализа работы судна, осуществляющего добычу (вылов) водных биологических ресурсов. Причем лица, осуществляющие рыболовство в исключительной экономической зоне, и на континентальном шельфе Российской Федерации обязаны: вести промысловый журнал в соответствии с формой, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации ^{[6; 7]}. Невыполнение пользователями, осуществляющими добычу (вылов) биоресурсов, своих обязанностей является нарушением правил добычи (вылова) биоресурсов и влечет административную ответственность ^[8].

Необходимо подчеркнуть, что Правила рыболовства для всех рыбохозяйственных бассейнов содержат норму, запрещающую иметь на борту судов и плавучих средств, на рыбопромысловых участках, уловы водных биоресурсов рыбную и иную продукцию из них, не учтенных в промысловом журнале.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 43.3 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» должностные лица пограничных, осуществляющие федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов имеют право на осуществление проверки документов, подтверждающих законность уловов морских биоресурсов и произведенной из них рыбной и иной продукции. В соответствии с пунктами 26 и 61 «Административного регламента федеральной службы безопасности по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов» ^[1] предусмотрено, что документами, относящимися к предмету государственного контроля, являются: промысловый, технологический, судовой и машинный журналы, копии судовых суточных донесений.

Анализ судебной практики по ч. 2 ст. 8.17 КОАП за 2018 год показывает, что решение суда основано на двух правовых позициях. В соответствии с первой – не внесение в промысловый журнал сведений о количестве и видовом составе улов до 24 часов судового времени не образует состава административного правонарушения ^[10]. А в соответствии со второй – не внесение в промысловый журнал сведений о количестве и видовом составе улов до 24 часов судового времени образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.17 КоАП РФ ^[11].

Далее по первой правовой позиции рассмотрим Решение № 21-186/2016 от 6 апреля 2016 г. Камчатского краевого суда. Так материалами дела установлено, что 13 ноября 2015 года в период времени с 2 часов 50 минут до 22 часов 20 минут при осуществлении промышленного рыболовства, в исключительной экономической зоне Российской Федерации экипажем судна под руководством капитана С.П.Г. добыты (выловлены) водные биологические ресурсы, из которых изготовлена рыбная продукция. На момент проведения проверки должностными лицами пограничного органа продукция не была учтена в промысловом и технологическом журналах судна. Приведенные обстоятельства послужили основанием для составления в отношении капитана судна С. П.Г. протокола об административном правонарушении и последующего вынесения в отношении его должностным лицом пограничного органа постановления о назначении административного наказания по ч. 2 ст. 8.17 КоАП РФ.

В ходе судебного разбирательства суд указал, что отдельная страница промыслового журнала заполняется за каждые сутки добычи (вылова) водных биоресурсов по состоянию на 24.00 часа судового времени, отдельно для каждого разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, а также каждого района (подрайона, зоны, подзоны) добычи и подписывается лицом, ответственным за добычу (вылов) водных биоресурсов т.е. капитаном судна. Также суд отметил, что на капитана судна возложена обязанность внести в промысловый и технологический журналы, данные о добыче (вылове) водных биологических ресурсов по состоянию на 24 часа отчетных суток ^[17].

Однако суд отметил, что приведенное в протоколе об административном правонарушении деяние не указывает о нарушении Правил рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, поскольку запись в промысловый журнал капитан судна обязан сделать на 24 часа отчетных суток.

На основании изложенного, постановление государственного инспектора Российской Федерации по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов ПУ ФСБ России по восточному арктическому району и решение судьи Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края были отменены. Следовательно, производство по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица, капитана судна С.П.Г. по ч. 2 ст. 8.17 Кодекса РФ об административных правонарушениях прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

В соответствии со второй правовой позицией рассмотрим Решение от 27 апреля 2017 г. по делу № 71-53/2017 Сахалинского областного суда в соответствии с которым должностное лицо – капитан судна П.И.И. признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 8.17 КоАП РФ. Как установлено материалами в период времени с 11 часов 23 минуты до 13 часов 27 минут при проведении контрольно-проверочных мероприятий в отношении маломерного судна, пришедшего с промысла кукумарии, выявлен факт внесения в промысловый журнал судна недостоверной информации об объёме добытой (выловленной) в эти же сутки кукумарии. Согласно результатам выгрузки, общий вес кукумарии, добытой судном за текущие сутки составил 5940 кг, а в промысловом журнале указана цифра 5 150 кг, что на 790 кг меньше. Приведенные обстоятельства послужили основанием для привлечения капитана судна П.И.И. к административной ответственности по ч. 2 ст. 8.17 КоАП РФ ^[19].

Так, по одному из дел Верховный Суд РФ, рассмотрев надзорную жалобу гражданина на вступившие в законную силу судебные акты, в соответствии с которыми он был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонару­шениях, и подвергнут административному наказанию в виде адми­нистративного штрафа в размере 415 672 рублей 50 копеек, оставил ранее вынесенные решения в силе ^{[8; 17]}.

Следует отметить, что совершаемые действия лицом, осуществляющим рыболовство имеют различное юридическое значение. В связи с чем, их можно разделить на основные и дополнительные. Совершение (не совершение) основных действий (бездействий) влечет само исполнение (не исполнение) обязательства. Большинство исследователей, среди которых дополнительные действия (бездействия) содействуют основным и влияют на надлежащий характер исполнения. К основным действиям, которые непосредственно влияют на исполнение обязательств, относятся действия по изданию правовых актов об утверждении общего допустимого улова, о распределении квот добычи (вылова) водных биоресурсов, выписки разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов и др. К дополнительным действиям относятся осуществление органом государственной власти контроля за соблюдением юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем правил рыболовства, иных норм законодательства; за представлением юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем статистической отчетности о добыче (вылове) ими водных биоресурсов и др. К числу органов, осуществляющих нормативно-правовое регулирование в сфере рыболовства, относится Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. В сложившихся условиях было бы достаточным принять норму, которая бы обязывала лицо, осуществляющее добычу (вылов) морских биологических ресурсов в течение 2 часов после окончания рыбопромысловой операции делать запись в промысловом журнале. Росрыболовство, не будучи вправе само осуществлять нормативно-правовое регулирование, вносит в Минсельхоз России предложения по проектам федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации.

Таким образом, что отсутствие правового механизма ведения учета добытых (выловленных) морских биологических ресурсов, позволяющих установить юридический факт, после которого уловы приобретают статус незаконно добытых (выловленных) наносит ущерб экономическим и иным законным интересам Российской Федерации. Уход нарушителей фаунистического законодательства от любого вида наказаний, вследствие чего теряет смысл постоянное увеличение числа таких наказаний в текстах законов и недостаточное применение на прак­тике, в административной, судебной деятельности.

Главное в предупреждении и пресечении правонарушений состоит в обеспечении неотвратимости заслуженных санкций, с тем чтобы ни один совершивший правонарушение не ушел от наказания и ни один невиновный не был привлечен к ответ­ственности. Согласно ч. 1 ст. 19 Конституции РФ все равны перед законом и судом.

Возбуждая дела об административных правонарушениях, объективная сторона которых заключается в отсутствии записи до истечения отчетных суток в промысловом журнале сведений о виде и количестве добытых (выловленных) морских биологических ресурсах должностные лица пограничных органов следует применяют такие меры обеспечения как доставление в порт, задержание и арест судна. Осуществляется изъятие улов водных биоресурсов и продукции из них произведенной.