Открытость в предупреждении коррупции в университете при переходе с платного обучения на бесплатное: состояние и обеспечение

Дамм Ирина Александровна кандидат юридических наук директор Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз, заведующий кафедрой деликтологии и криминологии ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22 Damm Irina Alexandrovna PhD in Law Director of the Center for Corruption Prevention and Legal Expertise, Head of the department of Delictology and Criminology, Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, aud. 1-22 idamm@yandex.ru Другие публикации этого автора

Шишко Ирина Викторовна доктор юридических наук директор Юридического института Сибирского федерального университета 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 3-08 Shishko Irina Viktorovna Doctor of Law Director at Law Institute of the Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, aud. 3-08 ishishko@sfu-kras.ru Другие публикации этого автора

Конституция Российской Федерации закрепляет гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения и пр. (ч. 2 ст. 19). В свою очередь, к числу основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» относит обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования (п. 2 ч. 1 ст. 3). Соответственно, равный доступ и полный объем предоставляемой обучающимся информации о переходе с платного обучения на бесплатное обеспечивает реализацию гарантий, закрепленных в Конституции Российской Федерации, а также отраслевом законодательстве.

Коррупционные злоупотребления в процедуре перехода с платного обучения на бесплатное, совершенные уполномоченными работниками образовательной организации из корыстной или иной личной заинтересованности, грубо нарушают гарантированное Конституцией РФ право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии (п. 3 ст. 43). По своей сути переход с платного обучения на бесплатное и есть конкурс на получение «бюджетного места» в образовательной организации высшего образования ^{[1, c. 24]}. В связи с этим обеспечение открытости такой процедуры в аспекте предупреждения коррупционных проявлений приобретает особую актуальность.

В Конвенции ООН против коррупции ^[2] закрепляется, что каждое государство-участник принимает надлежащие меры для содействия активному участию общественности в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе включающие усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений (п. «a» ч. 1 ст. 13), а также обеспечение для населения эффективного доступа к информации (п. «b» ч. 1 ст. 13).

Одним из принципов противодействия коррупции в ст. 3 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» ^[3] называется публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Данный принцип тесно связан с реализацией мер, направленных на информационную открытость деятельности органов власти и предполагающих участие в их деятельности гражданского общества посредством осуществления механизмов общественной экспертизы, проведения государственно-общественных консультаций и общественного мониторинга на ранних стадиях подготовки и принятия решений, а также обеспечения публичности принятых решений ^{[4, c. 55]}. Именно публичность и открытость власти отвечают идее полноценного государственного управления, предполагающего подконтрольность власти обществу. Государства, в которых сформирован механизм информационной открытости власти, менее коррумпированы ^{[5, c. 24]}.

Несмотря на то, что названный принцип не содержит указания на организации, следует отметить наметившиеся положительные тенденции в обеспечении открытости и доступности информации применительно к образовательным организациям.

Необходимо указать, что понятийно-категориальный аппарат открытости в науке находится на стадии формирования. Авторы высказывают различные подходы к соотношению таких понятий, как «открытость», «информационная открытость», «транспарентность», «гласность», «доступность», «публичность» и др. [6–16]. По нашему мнению, обоснованной представляется позиция, в соответствии с которой общим понятием относительно названных выступает «открытость» ^{[17, c. 236]}.

На основе изученных доктринальных и нормативных источников, с учетом приведенных выше суждений представляется возможным выделить следующие формы открытости государственного управления:

- информационная открытость, т.е. возможность доступа граждан к социально значимой информации о принятых публичных решениях;

- процедурная открытость, т.е. возможность наблюдения граждан за процессом подготовки и принятия публичных решений;

- партисипативная открытость, т.е. возможность непосредственного участия граждан в процессе принятия публичных решений ^{[18, c. 57–58]}.

Открытость деятельности образовательных организаций, прозрачность принимаемых управленческих решений, а также доступность образовательных услуг имеют важное значение в предупреждении коррупции. В настоящее время в образовании как социально значимой сфере оказания публичных услуг последовательно внедряются меры по обеспечению открытости в различных ее формах.

Информационная открытость образовательных организаций различного типа обеспечивается требованиями Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» ^[19] (далее – Закон об образовании). В ст. 29 «Информационная открытость образовательной организации» закреплена обязанность образовательных организаций формировать открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности, и обеспечивать доступ к таким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет. В свою очередь, порядок размещения и обновления информации на официальном сайте образовательной организации регламентируется Постановлением Правительства РФ от 10.07.2013 № 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети ”Интернет” и обновления информации об образовательной организации» ^[20]. В названных Правилах закрепляются специальные требования, обеспечивающие доступность информации. Так, технологические и программные средства, используемые для функционирования официального сайта, должны обеспечивать доступ к размещенной на официальном сайте информации без использования программного обеспечения, установка которого на технические средства пользователя информации требует заключения лицензионного или иного соглашения с правообладателем программного обеспечения, предусматривающего взимание с пользователя информации платы (п. 10 Правил).

Проведенное ранее исследование официальных сайтов федеральных университетов Российской Федерации позволяет сделать вывод, что вузы соблюдают общие требования об информационной открытости (изучены официальные сайты Балтийского федерального университета им. И. Канта (БФУ), Дальневосточного федерального университета (ДВФУ), Казанского (Приволжского) федерального университета (КФУ), Крымского федерального университета им. В.И. Вернадского (КрФУ), Северного (Арктического) федерального университета им. М.В. Ломоносова (САФУ), Северо-Восточного федерального университета им. М.К. Аммосова (СВФУ), Северо-Кавказского федерального университета (СКФУ), Сибирского федерального университета (СФУ), Южного федерального университета (ЮФУ), Уральского федерального университета им. первого Президента России Б.Н. Ельцина (УрФУ)). Например, все федеральные университеты в целях обеспечения информационной открытости своей деятельности разместили на официальных сайтах правила приема и иную обязательную для данного направления деятельности информацию. При этом соответствующие файлы являются доступными для пользователя, т. е. они беспрепятственно открываются и читаются. Таким образом, информационная открытость вузов в целом обеспечена ^{[21, c. 68]}.

Информационная открытость перехода обучающихся с платной формы обучения на бесплатную, учитывая повышенные коррупционные риски данной процедуры, представляет научно-практический интерес. Основы правового регулирования соответствующих отношений закреплены в Приказе Минобрнауки России от 06.06.2013 № 443 «Об утверждении Порядка и случаев перехода лиц, обучающихся по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, с платного обучения на бесплатное» ^[22] (далее – Порядок).

Круг лиц, имеющих право на переход с платного обучения на бесплатное, и исчерпывающий перечень альтернативно изложенных условий возникновения этого права устанавливаются Порядком (п. 6). Что касается сроков подачи обучающимися заявлений на переход с платного обучения на бесплатное при наличии вакантных бюджетных мест, а также состава, полномочий и порядка деятельности комиссии, принимающей решение о переходе, то они устанавливаются образовательной организацией самостоятельно (п. 4 и 7 Порядка).

Дальнейшее изучение официальных сайтов федеральных университетов (далее – университетов) позволило установить, что в них наблюдается разный уровень правового обеспечения, а также информационной открытости перехода с платного обучения на бесплатное.

Локальные нормативные акты, регламентирующие порядок перехода, размещены в свободном доступе, открываются и читаются (доступны) во всех университетах: БФУ, ДВФУ, КФУ, КрФУ, САФУ, СВФУ, СКФУ, СФУ, УрФУ, ЮФУ. Следует отметить, что в ряде университетов приняты отдельные локальные нормативные акты, регламентирующие порядок перехода с платного обучения на бесплатное (ДВФУ ^[23], КФУ ^[24], КрФУ ^[25], САФУ ^[26], СВФУ ^[27], СФУ ^[28], УрФУ ^[29], ЮФУ ^[30]), в некоторых соответствующий порядок регламентируется в общем положении о переводе внутри университета (БФУ ^[31], СКФУ ^[32]).

Углубленное изучение содержания страниц официальных сайтов университетов позволило установить, что вузы по-разному определяют объем размещаемой информации, необходимой как для реализации обучающимся своего права на переход с платного обучения на бесплатное, так и для защиты нарушенного права.

Информационная открытость для реализации обучающимся своего права на переход с платного обучения на бесплатное предполагает размещение образовательной организацией в свободном доступе информации о количестве вакантных бюджетных мест, о сроках приема документов, способе и месте их подачи. Следует отметить, что федеральный Порядок закрепляет две базовые гарантии информационной открытости рассматриваемой процедуры: «в образовательной организации обеспечивается открытость информации о количестве вакантных бюджетных мест для перехода с платного обучения на бесплатное, сроках подачи обучающимися заявлений на переход с платного обучения на бесплатное путем размещения указанной информации в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет (п. 5 Порядка).

Изучение официальных сайтов университетов на предмет размещения информации о количестве вакантных бюджетных мест, о сроках приема документов, а также способе и месте их подачи позволило установить следующее.

В ряде университетов в структуре официальных сайтов предусмотрены специальные разделы с информацией о переходе с платного обучения на бесплатное (например, БФУ ^[33], ЮФУ ^[34] и УрФУ ^{[35; 36]}). В ЮФУ в специальном разделе «Переход с платного обучения на бесплатное» размещены: соответствующий локальный нормативный акт, в котором закрепляются общие для университета сроки подачи заявлений: «все материалы, необходимые для работы Комиссии представляются обучающимся лично секретарю Комиссии: по окончании зимнего семестра в срок до 15 февраля – 1 этап, до 5 марта – 2 этап; по окончании летнего семестр в срок до 10 июля – 1 этап, до 10 октября – 2 этап» (п. 3.5. Положения). Кроме того, в Положении содержится форма заявления для обучающегося. При этом на сайтах соответствующих институтов ЮФУ продублирована информация о сроках, а также размещена информация о должностном лице, осуществляющем прием документов (включая ФИО), номер его кабинета и телефон ^[37]. Кроме того, в специальном разделе на официальном сайте ЮФУ содержатся протоколы всех заседаний комиссии и актуальная информация о количестве вакантных бюджетных мест.

В УрФУ, помимо размещения на официальном сайте требуемой информации о порядке перехода с платного обучения на бесплатное, организована онлайн «горячая линия» для обучающихся, через которую можно задать вопрос и получить ответ. Следует отметить, что все вопросы и ответы находятся в открытом доступе для всех пользователей сайта.

В некоторых университетах специальные разделы на официальных сайтах не созданы. Информацию о начале приема документов с разной степенью детализации обучающиеся получают в рубриках «Новости» или «Объявления». Так, в ДВФУ в основной новостной ленте университета размещено соответствующее объявление с указанием точных сроков приема документов, включая дату заседания комиссии ^[38]. Вместе с тем в соответствующей новости отсутствует информация о том, кому и куда обучающимся необходимо представлять документы. При этом в соответствующем локальном нормативном акте ДВФУ закреплено, что именно «директора школ (филиалов), организуют информирование студентов о графике работы Комиссии, перечне документов, необходимых для перехода с платного обучения на бесплатное, и количестве свободных мест в школе (филиале) и организуют прием заявлений от студентов» (п. 2.3 Положения ДВФУ). В свою очередь, в САФУ в рубрике «объявления», помимо сроков, указано структурное подразделение, в которое необходимо представить документы ^[39]. В СВФУ дополнительно размещаются новости о времени и месте заседания комиссии с прикреплением списка обучающихся, подавших заявление ^[40].

В некоторых университетах информационная открытость исследуемой процедуры обеспечена в меньшей степени: размещены необходимые локальные нормативные акты и информация о наличии вакантных бюджетных мест (СФУ, КФУ).

Информационная открытость принятых соответствующими комиссиями решений о переходе с платного обучения на бесплатное конкретных обучающихся выступает гарантией защиты академического права обучающихся на переход с платного обучения на бесплатное. Так, ознакомившись с протоколами заседания комиссии, обучающиеся, считающие, что их право нарушено, могут обжаловать соответствующие решения. Требование о размещении протокола заседания Комиссии в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет, содержится в п. 15 Порядка. Данное положение воспроизводится в подавляющем большинстве локальных нормативных актов университетов. Вместе с тем такое положение отсутствует, например, в соответствующем акте ДВФУ. Заметим, что норма об обязательном размещении в свободном доступе протоколов заседаний комиссии отсутствует, однако при этом протоколы заседания находятся в открытом доступе.

Процедурной открытости перехода с платного обучения на бесплатное Порядок не уделяет большого внимания. В частности, в п. 7 установлено, что решение о переходе обучающегося с платного обучения на бесплатное принимается специально создаваемой образовательной организацией комиссией. Однако определение состава, полномочий и порядка деятельности такой комиссии отнесено к компетенции образовательных организаций. В Порядке установлена единственная форма участия сотрудников и обучающихся образовательной организации в принятии решения этой комиссии – учет мнения совета обучающихся образовательной организации, а также профессионального союза обучающихся (при наличии) и совета родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся (при наличии, в отношении несовершеннолетних обучающихся). Процедура учета мнения в Порядке не описана.

В локальных нормативных актах университетов указанные требования в основном соблюдаются. Так, специально создают комиссию для решения вопроса о переходе с платного обучения на бесплатное в ДВФУ (п. 2.1 Положения), в УрФУ (п. 4.2.1 Положения), КФУ (п. 2.1 Положения о Комиссии по рассмотрению вопросов о переходе обучающихся с платного обучения на бесплатное в федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Казанский (Приволжский) федеральный университет» ^[41]); ЮФУ (п. 3.1 Положения); КрФУ (п. 3.1 Порядка) и другие. Вместе с тем не все университеты специально создают комиссию для принятия решения только о переходе с платного обучения на бесплатное. Согласно п. 3.6.1 Положения СКФУ рассмотрение вопросов о таком переходе возложено на аттестационную комиссию университета, которая рассматривает вопросы и принимает решения о восстановлении обучающихся и (или) их переводе в СКФУ с одной образовательной программы либо с одной формы обучения на другую. Вопросы о переходе с платного обучения на бесплатное в БФУ рассматривает комиссия по переводу и восстановлению (п. 1.2 Положения); в СФУ – комиссии, состоящие из членов ученых советов институтов (Регламент деятельности комиссии по рассмотрению заявлений обучающихся о переходе с платного обучения на бесплатное).

Возложение принятия решения о переходе обучающихся с платного обучения на бесплатное на уже существующие органы/комиссии образовательного учреждения объяснимо: в этом случае нет необходимости предусматривать порядок создания новой комиссии, ее состав, порядок деятельности и др. Однако из буквального толкования п. 7 Порядка следует, что для принятия указанных решений комиссия должна создаваться специально. Полагаем, это обусловлено важностью вопроса о переходе с платного обучения на бюджетное для обеспечения этого академического права обучающихся, поэтому рассмотрение его наряду со многими другими крайне нежелательно.

Несоблюдение установленной процедурной открытости мы выявили в локальном нормативном акте УрФУ. В соответствующем положении этого университета состав комиссии не определен. Однако установлено, что решение о переходе принимается комиссией «с участием представителя профсоюзной организации студентов (Союза студентов) Университета» (п. 4.2.1). Такая редакция позволяет утверждать, что Университет обеспечивает процедурную открытость не в полной мере: согласно п. 7 Порядка решение должно приниматься с учетом мнения не профессионального союза обучающихся или совета обучающихся образовательной организации, а с учетом мнения обоих, а при наличии совета родителей – и его мнения.

В Положении СКФУ установлено, кто входит в состав комиссии и определена процедура учета мнения первичной профсоюзной организации студентов и аспирантов СКФУ – председатель этой организации принимает участие в заседании аттестационной комиссии (п. 3.6.2). Разумеется, в принятии решения он не участвует. Обеспечивается и учет мнения представителя студенческого совета Университета, хотя не указано, как именно (не установлено, в какой форме он принимает участие в заседании комиссии).

Большинство университетов в настоящее время обеспечили не просто учет мнения организаций и структур, предусмотренных п. 7 Порядка, но обеспечили партисипативную открытость. Возможность непосредственного участия обучающихся в процессе принятия решений комиссией закреплена в локальных нормативных актах СКФУ (в число членов комиссии СКФУ входит представитель органов студенческого самоуправления (п. 2.2.3)). В ДВФУ в состав комиссии входят представитель объединенного совета студентов университета и представитель студенческой профсоюзной организации (п. 2.1), а в САФУ в составе комиссии председатель первичной профсоюзной организации работников и обучающихся, а также председатель студенческого совета университета (согласно п. 2 Регламента). В свою очередь, в КрФУ закреплено обязательное участие в составе комиссии представителей первичной профсоюзной организации и Студенческой Палаты Совета обучающихся (п. 3.1 Порядка), а в СФУ в число членов комиссии входят обучающиеся. Однако при партисипативной открытости в СФУ не обеспечена процедурная открытость, установленная Порядком: не предусмотрен учет мнения совета обучающихся университета и профессионального союза обучающихся.

Несмотря на то, что в Положении КФУ утверждается, что деятельность комиссии основывается на гласности (п. 4.3), в нем нет норм, устанавливающих порядок учета мнения совета обучающихся образовательной организации и профессионального союза ее обучающихся (ни в форме доведения до них проекта решения, ни в форме участия в заседаниях комиссии). В комиссию включаются представители «студенческого актива», состав которого не может совпадать с составом совета обучающихся университета. Таким образом, можно было бы сделать вывод об отсутствии процедурной открытости процесса принятия решения, установленной п. 7 Порядка. Заметим, в Положении КФУ есть норма, в соответствии с которой «заседания Комиссии, как правило, проводятся открыто…» (п. 5.7). Таким образом, по общему правилу заседания открыты для всех, включая обучающихся, подавших заявление о переходе с платного обучения на бесплатное. И в этом смысле КФУ обеспечил процедурную открытость максимально. Однако при проведении закрытых заседаний (такая возможность предусмотрена тем же п. 5.7 Положения…) процедурная гласность не обеспечивается. Вместе с тем в 2017 г. в КФУ был принят Регламент перевода лиц, обучающихся в федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего образования «Казанский (Приволжский) федеральный университет», с платного обучения на бесплатное, который, как и приведенное выше Положение, утвержден ректором КФУ. Согласно п. 4.4 этого Регламента в состав комиссии входят представители и первичной профсоюзной организации студентов КФУ, и Координационного совета студенческих общественных организаций и объединений КФУ, и студенческого актива КФУ. Таким образом, даже в случаях проведения закрытого заседания, мнение всех организаций и структур, предусмотренных п. 7 Порядка, учитывается самым непосредственным образом – их представители участвуют в принятии решения, т. е. процедура принятия решения обеспечивает партисипативную открытость.

В ЮФУ закреплена не только партисипативная открытость (в состав комиссии входят представитель студенческого самоуправления и первичной профсоюзной организации (правда, не указано, какой именно организации: в п. 7 Порядка установлена необходимость учета мнения представителя профессионального союза именно обучающихся) – п. 3.2 Положения о порядке перехода обучающихся с платного обучения на бесплатное…), но и максимальная процедурная открытость принятия решения комиссией: заседания проводятся в открытой форме (п. 3.6) и при обсуждении вопросов перехода «могут присутствовать все заинтересованные лица (представители структурных подразделений университета) с правом совещательного голоса» (п. 3.7).

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

Во-первых, повышенные коррупционные риски в процедуре перехода с платного обучения на бесплатное возникают, прежде всего, при невыполнении образовательными организациями высшего образования требований п. 5 Порядка об обеспечении открытости информации, а именно: о предоставлении информации о количестве вакантных бюджетных мест для перехода с платного обучения на бесплатное, а также о сроках подачи обучающимися заявлений на переход с платного обучения на бесплатное на официальном сайте образовательной организации. Невыполнение или ненадлежащее выполнение соответствующего установленного требования об информационной открытости создает необоснованные препятствия в реализации права обучающихся на переход с платного обучения на бесплатное, а значит и риски совершения коррупционных правонарушений и даже преступлений.

Во-вторых, анализ размещенной на официальных сайтах университетов информации позволяет сделать вывод об отсутствии единообразия в способах и средствах такого размещения. Университеты с разной степенью интенсивности работают над обеспечением обучающихся необходимой информацией о порядке перехода с платного обучения на бесплатное.

В-третьих, в университетах сложились разные подходы к обеспечению информационной открытости перехода с платного обучения на бесплатное. Изучение официальных сайтов позволяет сделать вывод, что в целом образовательные организации высшего образования обеспечивают своих обучающихся необходимым объемом информации для реализации права на переход с платного обучения на бесплатное. Вместе с тем объем такой информации, а также доступность и простота ее получения существенно разнятся.

В-четвертых, предусмотренную п. 7 федерального Порядка процедурную открытость принятия решения о переходе обучающегося с платного обучения на бесплатное университеты, как правило, соблюдают. Более того, большинство из них «пошли на опережение» положения, закрепленного в этом пункте Порядка, предусмотрев партисипативную открытость принятия решения о переходе. Включение в комиссии представителей совета обучающихся и профессионального союза обучающихся выступает дополнительной антикоррупционной мерой и, значит, дополнительной мерой защиты права обучающегося на переход на бесплатное обучение.

В-пятых, ни закрепление процедуры учета мнения указанных представителей, ни их членство в комиссии, принимающей решение о переходе обучающегося с платного обучения на бесплатное, не исключают принятие решения о таком переходе при их отсутствии (были надлежаще оповещены, но на заседание комиссии не пришли). В этой связи заслуживает поддержки опыт университетов, предусмотревших открытую форму заседания комиссии (процедурная открытость). Вероятность присутствия на заседании обучающихся, подавших заявление о переходе, значительно выше, что повышает и уровень объективности решения о переходе, принятого комиссией.

В обеспечении открытости перехода с платного обучения на бесплатное должны быть заинтересованы и сами университеты, поскольку открытость такого перехода повышает их привлекательность, что в условиях конкуренции за абитуриентов приобретает особое значение.