Утилизационный сбор в системе фискальных неналоговых платежей РФ

Гордиенко Михаил Сергеевич кандидат экономических наук доцент кафедры финансового менеджмента, РЭУ имени Г.В. Плеханова 117997, Россия, г. Москва, пер. Стремянный, 36 Gordienko Mikhail Sergeevich PhD in Economics Docent, the department of Financial Management, Plekhanov Russian University of Economics 117997, Russia, g. Moscow, per. Stremyannyi, 36 gordienkomikhail@yandex.ru Другие публикации этого автора

В современной России, равно как и во всех странах с развивающейся экономикой проблема утилизации твердых бытовых отходов, в особенности крупных отходов от потребления продукции автомобильной промышленности, стоит достаточно остро.

Обеспеченность общества транспортом, с одной стороны, это показатель благосостояния общества, с другой – неотъемлемый атрибут эффективной реализации производственного процесса, один из индикаторов экономического развития государства. Автотранспортное средство выступает и как предмет труда, и как орудие труда, и как средство производства, и как предмет потребления. Динамичное экономическое развитие государства невозможно без увеличения количества и разновидностей транспортных средств, поскольку это средства коммуникации, служащие как для перемещения грузов и механизмов, так и для передвижения рабочей силы. И здесь немаловажным фактором является фактор доступности транспорта населению. При колоссальных размерах пространства нашего государства, протяженность автомобильных дорог на конец 2018 года составляет – 1 531 475,3 км., при этом доля дорог общего пользования, отвечающих нормативным требованиям регионального или межмуниципального значения составляет 42,4%, а местного значения 52,8% ^[1]. В рейтинге качества автомобильных дорог, представленном в отчете Всемирного экономического форума, Россия стоит на 99 месте из 141 рассмотренной страны ^[2], что представлено в таблице 1. Указанный фактор негативно влияет на состояние автотранспортной техники при эксплуатации, и приводит к быстрому старению, увеличивает расходы на её содержание и ремонт, и, зачастую, является причиной автомобильных аварий и автокатастроф с гибелью людей. Следовательно, и без разветвленной транспортной инфраструктуры, без дорог с качественным дорожным покрытием невозможно остановить «схлопывание» экономического пространства и его гиперцентрализацию, невозможно преодолеть его фрагментацию, приводящую к миграции трудоспособного населения в мегаполисы потому, что производственный потенциал периферии стремится к нулю.

Таблица 1 – Качество дорожной инфраструктуры в странах мира

Источник: составлено автором по данным отчета Всемирного экономического форума

Российская Федерация занимает особое геополитическое положение связывая своей территорией страны Азии и Европы. Необходимо использовать это преимущество – развивать разветвленную и безопасную транспортную сеть, а также обслуживающую её индустрию. Это позволит не только частично преодолеть проблемы безработицы небольших городов и районных центров, вернет людей на привычные местообитания и послужит драйвером экономического развития периферии, но и, прежде всего, обеспечит рост национального дохода за счет увеличения внутренних и международных грузовых перевозок, перенаправления пассажирских потоков.

Вместе с тем, без продуманного механизма экологической защиты территорий и населения, интенсивное увеличение числа автомобилей приведет к значительному ухудшению экологической ситуации, так как и в процессе эксплуатации, и по исчерпанию своего ресурса отходы от транспортных средств без системы сбора, переработки и цивилизованной утилизации наносили и наносят экологии страны серьезный ущерб.

Характеристика эксплуатируемого парка автомобилей в Российской Федерации имеет достаточно высокий средний возраст. 58,3% от общего числа (по состоянию на 1 января 2019 года общее число легковых автомобилей достигло 43,53 млн. единиц ^[3]) – это автомобили с возрастом старше 10 лет, численно их количество оценивается в 25,38 млн. единиц. Число новых автомобилей со сроком до 3-х лет эксплуатации составляет 4,06 млн. единиц или 9,3%.

Вопросы правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления в советской России регламентировались законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» ^[4] и, в частности, статьей 54 «Охрана окружающей природной среды от производственных и бытовых отходов». Статьей 20 закона предусматривалась плата за природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов, и за другие виды воздействия. Данная плата поступала на отдельные целевые счета многочисленных отраслевых внебюджетных государственных экологических фондов от юридических лиц, что обеспечивало целевой характер поступлений и дальнейшей сферы их возможного расходования.

В уже суверенной России в процессе формирования собственной законодательной базы был принят федеральный закон «Об отходах производства и потребления» ^[5]. Статьей 23 «Плата за размещение отходов» данного закона определялся круг плательщиков (индивидуальные предприниматели и юридические лица) и орган, устанавливающий базовые нормативы платы за размещение отходов (Правительство Российской Федерации). Допускалась дифференциация ставок платы с учетом экологической обстановки конкретной территории при согласовании величины ставок между уполномоченными федеральными органами власти в области экологии и органами региональной власти Российской Федерации. Были разработаны и законодательно закреплены базовые нормативы платы за размещение отходов, которые корректировались на принципах бюджетно-налогового федерализма.

Понятие «утилизационный сбор» в этом законе, как и в предшествующем – отсутствовало.

В преддверии вступления России во Всемирную торговую организацию в 2012 г. были внесены поправки ^[6] в главу V «Экономическое регулирование в области обращения с отходами» федерального закона «Об отходах производства и потребления», которая была дополнена новой статьей 24.1. «Утилизационный сбор». Этой статьёй предусматривается, что за каждую единицу колесного транспортного средства (шасси), самоходной машины и прицепа, ввозимую в Российскую Федерацию или произведенную, изготовленную на территории нашей страны уплачивается утилизационный сбор в целях обеспечения экологической безопасности, в том числе для защиты здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия эксплуатации транспортных средств, с учетом их технических характеристик и износа. Кроме того, она также определяет: кто является плательщиком настоящего сбора (п. 3 статьи) и в отношении каких транспортных средств утилизационный сбор не уплачивается (п. 6 статьи) ^[5].

Правила взимания утилизационного сбора (в том числе порядок его исчисления, уплаты, взыскания, возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора), размеры утилизационного сбора и порядок осуществления контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты утилизационного сбора в бюджет (п.4 статьи), а также виды и категории транспортных средств в отношении которых уплачивается утилизационный сбор, определяются Правительством Российской Федерации (п. 2 статьи) ^[7].

Утилизационный сбор с транспортных средств ввозимых в Россию, в соответствии со ст. 24.1, начал взиматься с 1 сентября 2012 года при таможенном оформлении техники. Администрирование платежа осуществляет Федеральная таможенная служба (ФТС) России.

С 1 января 2014 года этот сбор взимается и с отечественных автопроизводителей. Администрирование платежа осуществляет Федеральная налоговая служба (ФНС) России.

По мнению профильных экспертов-юристов введение утилизационного сбора задумывалось как вынужденная мера для обхода правил Всемирной торговой организации (ВТО), направленная, прежде всего, на защиту внутреннего рынка. Поскольку, в соответствии с требованиями ВТО, Россия не могла повысить пошлину на импортные автомобили и был введён данный «квазиналог», который затем должен был возвращаться отечественным производителям в виде субсидий с завуалированной формулировкой: в соглашениях о промышленной сборке или в рамках специальных инвестиционных контрактов (СПИКов) ^[8]. Действительно, первый заместитель председателя комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Михаил Емельянов на тот момент констатировал, что: «Утилизационный сбор вводился как квазикомпенсационная мера при снижении таможенных пошлин. Но ВТО не удалось обмануть. Мы хотели защитить своих автопроизводителей, а в итоге ухудшили ситуацию и обременили их дополнительными платежами» ^[9].

Из этого следует, что при введении утилизационного сбора проблема экологии, экономический механизм и алгоритм его функционирования в целях защиты здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия утилизируемых транспортных средств – вообще не рассматривались. Не рассматривалась и природа платежа, установленного вне принципов, изложенных в Налоговом кодексе Российской Федерации (НК РФ). Принимая такое решение законодатель, на наш взгляд, опирался на сложившуюся судебную практику, а именно на определения Конституционного суда Российской Федерации периода 2001-2004 гг., «…когда фактически все платежи и сборы, не включенные в государственную налоговую систему, были признаны законными (несмотря на то, что они по всем признакам подпадают под определение сбора, данное в НК РФ)» ^[11]. Кроме этого, «…судебные решения «обогатили» юридический понятийный аппарат сферы налогообложения нечеткими квазиюридическими выражениями (такими как: обязательный неналоговый платеж публичного характера, неналоговый сбор, фискальный сбор, компенсационный сбор и т.п.). Эти искусственно сконструированные в практике понятия, может быть, хороши для поиска политических компромиссов, но разрушительны для юриспруденции» ^[11].

Таким образом, цель нововведения была скорее фискальной и не была направлена на улучшение экологической ситуации в стране, хотя это и декларируется в законе. Вместо целенаправленного выделения аккумулируемых средств на затраты утилизаторов и поддержки индустрии рециклинга (повторного использования или возвращения в оборот отходов производства или мусора) автомобилей, они зачисляются в федеральный бюджет и используются на другие цели. Целевой характер сбора размывается перераспределительным механизмом бюджетно-налоговой системы.

Вместе с тем, в пояснительной записке к законопроекту отмечается фокусировка на экологическом эффекте от автотранспортных средств в части их ввоза или производства на территорию Российской Федерации, которые требовали уплаты утилизационного сбора либо физическими, либо юридическими лицами. Учитываются и новые, первично выпущенные, и бывшие в употреблении автомобили. Доходы от уплаты сбора зачисляются в федеральный бюджет, в последствии должны аккумулироваться для последующей компенсации затрат на утилизацию автотранспортных средств. Компенсационный механизм может применяться к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в соответствии с пунктом 8 статьи 24.1 федерального закона «Об отходах производства и потребления» ^[5]. Предполагается компенсировать затраты на создание необходимой инфраструктуры для обращения с транспортными средствами, утратившими свои потребительские качества ^[12].

Анализ динамики поступлений по утилизационному сбору свидетельствует о том, что его собираемость, как правило, превышает прогнозные показатели со дня его введения, за исключением 2015 г., когда в связи со сложившейся неблагоприятной экономической ситуацией в целом и снижением объема производства автомобилей в Российской Федерации по сравнению с 2014 г. на 26% в частности, собираемость утилизационного сбора составила 46,2% от запанированного в доходной части бюджета показателя. За период с 2016 по 2018 гг. включительно и первую половину 2019 года утилизационный сбор пополнил казну на 751 809,30 млн. руб. Прогноз поступлений утилизационного сбора в 2019 – 2021 годах по видам платежей представлен рисунке 1.

Рисунок 1 – Прогноз поступлений утилизационного сбора в Российской Федерации в 2019 – 2021 годах, % и млн. руб.

Источник: составлено автором по данным проекта доходов федерального бюджета Российской Федерации на 2019-2021 гг. ^[13]

Основным фактором, оказывающим влияние на динамику прогнозных показателей по поступлению утилизационного сбора в 2019 г., по сравнению с прогнозом поступлений на 2018 г. является повышение ставок сбора на колесные транспортные средства с 1 апреля 2018 года ^[14] и на самоходные транспортные средства с 13 июня 2018 года ^[15], повлиявшие на поступления в 2018 году только частично. Кроме того, рост связан с прогнозируемым увеличением объемов производства и ввоза транспортных средств ^[13].

Достигнутые, как и прогнозируемые по утилизационному сбору показатели, должны были бы внушать оптимизм, однако, динамика образования и эффективность принимаемых мер по утилизации отходов производства и потребления машин и оборудования, не включенных в другие группировки, а также параметры производства автотранспортных средств, прицепов и полуприцепов, прочих транспортных средств и сопутствующего оборудования говорит о противоположном. Проиллюстрируем текущую ситуацию следующими данными, приведенными в рисунках 2 и 3. ^[16].

Рисунок 2 – Генерация отходов производства и потребления по видам экономической деятельности по Российской Федерации в 2016-2018 гг., тысяч тонн

Источник: составлено автором по данным Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

Анализ показателей свидетельствует, что ситуация с утилизацией и обезвреживанием отходов производства и потребления вообще, и автотранспортных средств, прицепов и полуприцепов, в частности – планомерно ухудшается. Порядка 1 миллиона тонн отходов, только по одной этой позиции ежегодно не перерабатывается, в лучшем случае складируется.

Рисунок 3 – Утилизация и обезвреживание отходов производства и потребления по видам экономической деятельности по Российской Федерации в 2016-2018 гг., тысяч тонн

Источник: составлено автором по данным Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

Для улучшения экологической обстановки, а также повышения безопасности дорожного движения Правительством Российской Федерации в 2010 году еще до введения утилизационного сбора была разработана федеральная программа-эксперимент по утилизации автомобилей, дающая возможность владельцам автотехники возрастом более 10 лет и полной массой не выше 3,5 тонны сдать её на утилизацию и взамен получить скидку на покупку нового автомобиля.

В отчетах об исполнении федерального бюджета за 2010 – 2012 гг., в статьях расходов Минпромторга России, в рамках поддержки отраслей экономики и социальной сферы Российской Федерации, в том числе указаны расходы, перечисленные на рисунке 4. Из чего следует, что в 2012 году средств на эксперимент уже не выделялось, а субсидии на возмещение потерь в доходах торговых организаций и транспортировку утилизируемых автомобилей носили уже символический характер и это был последний год, когда они выделялись. Тем не менее, автопроизводители и дистрибьюторы, почувствовав приток клиентов во время действия программы по утилизации устаревших автомобилей, используя уже известный слоган «Государственная программа» как эффективный маркетинговый ход, продолжают её и в настоящее время, но уже за счёт собственных средств. Следует также отметить, что российским организациям автомобилестроения в рамках повышения их конкурентоспособности, в том числе и их дочерним организациям, на регулярной основе из федерального бюджета выделяются субсидии, например: на компенсацию части затрат на содержание рабочих мест, на уплату процентов по кредитам, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР), на использование энергоресурсов и т.д. В целях поддержания отечественного автопроизводителя применяется и такая мера как закупка техники для обновления парка транспортных средств для государственных нужд.

Рисунок 4 – Расходы федерального бюджета за 2010-2012 годы в соответствии с ведомственной структурой расходов федерального бюджета Российской Федерации, тысяч рублей

Источник: составлено автором по данным федеральных законов «Об исполнении федерального бюджета» в 2010-2012 гг. ^[17-19]

Бюджет 2014 года предусматривал целевой статьей расходы именно на компенсацию расходов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, возникших в результате обращения с отходами в процессе обслуживания колесных транспортных средств и утраты ими своих потребительских свойств. Расходы направлялись на создание соответствующей инфраструктуры в рамках государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», подпрограммы «Автомобильная промышленность». Фактически же выделения финансовых ресурсов на создание необходимых мощностей и инфраструктуры не произошло.

В последующие годы ситуация с финансированием мероприятий, связанных с созданием мощностей и инфраструктуры по утилизации автотехники не изменилась. Так, в пояснительной записке к проекту федерального закона «О Федеральном бюджете на 2016 год», планировалось выделение средств в размере 11,8 млн.руб., которые, в конечном итоге не выделялись ^[20]. При составлении бюджета на 2017 г. сначала планировалось сократить финансирование на 5,4 млн. руб., но затем «…в связи с отсутствием заявителей на получение данной субсидии в предыдущие периоды…» ^[21] расходы по этой статье были обнулены.

На сегодняшний день подпрограмма свернута, однако, реализация общей программы Министерства промышленности и торговли Российской Федерации предусмотрена до 2025 г. Природоохранная составляющая в программе в значительной мере исключена, основное внимание посвящено созданию конкурентоспособной, устойчивой, структурно сбалансированной промышленности в России.

Вопрос о замене стареющего парка автомобилей Правительством РФ трансформировался в вопрос государственной поддержки внутреннего спроса. Министерство промышленности и торговли Российской Федерации России начиная с 2013 года возмещает кредитным организациям из федерального бюджета выпадающие доходы по автокредитам, выданным по сниженной ставке физическим лицам на приобретение автомобилей, что представлено в таблице 2.

Таблица 2 – Выделение средств федерального бюджета для покрытия выпадающих доходов кредитным организациями Российской Федерации в 2013-2018 гг., тыс. руб.

Источник: составлено автором по данным федеральных законов «Об исполнении федерального бюджета» в 2013-2018 гг. ^[22-27]

В октябре 2018 года Министерство финансов России подготовил законопроект, предполагающий внесение изменений в НК РФ в части включения в него отдельных неналоговых платежей ^[28]. Законопроектом инициировалось включение в кодекс новых налогов и сборов вместо сразу нескольких неналоговых платежей: экологический налог должен был прийти на смену платы за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС), а утилизационный сбор – вместо взимаемых сегодня экологического и утилизационного сборов, включая параметры обоих. Если законопроект не претерпит существенных изменений и будет принят в таком виде, то вступление в силу обсуждаемых изменений предполагается уже с начала следующего календарного года, уже с 1 января 2020 года.

Регулятор решился на юридическое признание платы за негативное воздействие на окружающую среду НВОС и обязательных отчислений операторов сети связи общего пользования – налогами, а сборы: экологический, утилизационный, за пользование автомобильными дорогами федерального значения и гостиничный – соответствующими определению сбора в трактовке п.2 ст.8 НК РФ. Предположительно, статья 13 «Федеральные налоги и сборы» может пополниться экологическим налогом, утилизационным сбором, сбором за пользование автомобильными дорогами федерального значения, налогом на операторов сети связи общего пользования. Кроме этого статья 15 «Местные налоги и сборы» может быть дополнена пунктом 4 гостиничный сбор.

Вновь вводимые статьи законопроекта по сути дублируют нормативные документы, которыми налогоплательщики пользуются в настоящее время, однако естественно, есть уточнения и дополнения, направленные на повышение качества налогового администрирования и контроля. В части исследуемого нами утилизационного сбора, который должен объединить действующие экологический и утилизационный сборы, в законопроекте не изменяются ни ставки сбора, ни уточняющие коэффициенты, объявленные ранее постановлениями Правительства РФ, за исключением свинцовых аккумуляторов – ставка возрастет в 13,5 раз.

Итак, по результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1. Утилизационный сбор с каждого ввозимого из-за рубежа и произведенного в России транспортного средства имеет хорошую собираемость, а значит интересен с позиции фискальной эффективности.

2. Законодательная инициатива Министерства финансов России в части включения отдельных неналоговых платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации — это первый шаг к упорядочению системы налогообложения, прекращению порочной практики «изобретения квазиналогов» и применения их в фискальной практике в обход Налогового кодекса РФ. Вместе с тем, необходимо отметить, что Министерство финансов РФ не спешит с проведением инвентаризации всех неналоговых платежей, с созданием реестра публично-правовых обязательных платежей, а также игнорирует назревшую необходимость уточнения определения сбора, изложенного в п. 2 ст.8 НК РФ, с целью объединения всего многообразия обязательных платежей, взимаемых в бюджеты различных уровней.

3. Расходная часть федерального бюджета на 2020 год и плановый период не содержит конкретной информации о финансировании мероприятий, связанных с созданием мощностей и инфраструктуры по утилизации автотехники. Следовательно, средства, отчисляемые на природоохранные утилизационные цели, продолжают размываться бюджетно-налоговым перераспределительным механизмом, а актуальность проблемы отходов продолжит усиливаться.