Границы субъектов Российской Федерации: установление, уточнение, изменение

Границы территории публично-территориального образования являются важной составляющей его правового и фактического положения. В современной России идут сложные государственно-территориальные процессы, меняется субъектный состав, регионы объединяются, меняют прохождение границ, в состав России входят новые территории. Как справедливо отметила Т. Я. Хабриева, данные процессы в совокупности могут составлять элемент длящейся конституционной реформы определенной части государственно-территориального устройства страны ^{[10, C.10-17]}.

Динамика внутренних границ России, прежде всего границ субъектов Российской Федерации, представляет собой важную часть названной реформы. Согласимся, что в самом общем виде понятие «граница муниципального образования» можно определить как линия, определяющая пределы муниципального образования и отделяющая состав его территории от территорий иных муниципальных образований ^{[3, С 44]}.

Эффективность территориального управления, равно как и самоуправления, напрямую зависит от стабильности, четкой определенности и признания всеми участниками правоотношений, прежде всего государством, границ публично-территориального образования каковым является субъект Российской Федерации. При этом вопрос границ между субъектами Российской Федерации является весьма острым. Ошибки в дальнейшем совершенствовании определения и изменения региональных границ могут иметь весьма негативные последствия.

Следует оговориться, что участки границ некоторых субъектов Российской Федерации совпадают с Государственной границей России. Вопросам государственной границы посвящено немало исследований, ее режим во многом определяет и ситуацию с региональными и муниципальными границами. В настоящей работе данные вопросы не исследуются. Речь идет только о границах между субъектами Российской Федерации.

Современное состояние границ между субъектами Российской Федерации далеко от совершенства. Границы описаны в региональном законодательстве весьма разнопланово, региональное законодательство содержит отсылки к разным по форме нормативным правовым актам (включая акты СССР и РСФСР). Четкость и единообразие в выборе формы и содержания правового акта, содержащего описание границ, в различных субъектах Российской Федерации отсутствует.

Нельзя не отметить и невысокую юридическую технику описания границ субъектов Российской Федерации. В целом ряде регионов отсутствует нормативное описание границ и (или) картографическое приложение. Даже там, где такое описание содержится, в одних регионах дается картографическое описание, в других содержатся координаты поворотных точек. Названные недостатки приводят к тому, что даже органы публичной власти вынуждены опираться на справочные издания при определении границ своего региона, а не на правовые акты субъекта Российской Федерации [подробнее 3, С. 83-84].

И все же главной проблемой определения границ субъектов Российской Федерации являются не юридико-технические вопросы, а возможные и тем более возникающие споры о границах между регионами. Сложные процессы имеют место в отношении определения границ ряда субъектов Российской Федерации, прежде всего Москвы и Санкт-Петербурга с окружающими их областями, республик Северного Кавказа, Астраханской области и Республики Калмыкия.

Важно отметить, что даже идеальная юридическая техника не исключает спора о границах. Каждый субъект Российской Федерации принимает свои нормативные правовые акты самостоятельно, никто из сопредельных регионов не принимал участия в их принятии, поэтому риски споров о границе остаются.

В целях решения проблем юридической техники описания границ субъектов Российской Федерации и преодоления проблемы одностороннего определения границ Министерством экономического развития Российской Федерации и Федеральной кадастровой палатой разработаны Рекомендации о заключении соглашений об установлении границ.

Оценивая данные Рекомендации, очевидно, разработчики стремились к решению проблемы единообразия и «совместности» установления границ. Вместе с тем сам подход вызывает категорическое возражение. В практике субъектов Российской Федерации, например, Московской области, заключены соглашения об описании местоположения границ. Такое соглашение дает возможность сопредельным регионам совместно и единообразно описать уже установленную и признанную границу. Заключать соглашение об установлении уже давно установленных границ представляются юридическим нонсенсом.

Кроме того, начав дискуссию о прохождении границы между субъектами Российской Федерации, никто не сможет спрогнозировать окончание, а главное, итог такой дискуссии. И органы публичной власти, и сами жители с наибольшей вероятностью будут трактовать спорные ситуации в пользу «своего субъекта», кроме случаев, когда жители географически отрезаны от административных центров и инфраструктуры «своего» региона и имеют сложившиеся связи с соседним регионом. Например, до 1994 года анклав Сокольский район Ивановская область, разделенный Волгой, связанный с Нижегородской областью, а также до 2007 года село Заречье, оказавшееся в Амурской области в результате небрежного определения границы, но имевшее прочные связи с Еврейской автономной областью. И на референдуме в первом случае, и на собрании жителей во втором случае, население высказалось за изменение границы между субъектами Российской Федерации [подробнее 15, С. 938-957].

Безусловно, споры о границах между субъектами Российской Федерации должны решаться, как минимум, мирно. О данной проблеме есть исследования относительно Северного Кавказа ^{[8, С. 70-76; 9, С. 63-70]}. Реализация законодательных норм об изменении или даже уточнении прохождения границ может вести к сложным социальным последствиям, разрешать которые не просто даже с использованием механизма конституционного правосудия. В литературе обсуждается Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2018 года N 44-П об утверждении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой [подробнее 1, С. 107-121]. При этом полярность мнений отражена и в решениях конституционных судов федерального и регионального уровня, и в научной литературе, где авторы пишут не о решении, а об усугублении проблемы ^{[2, С. 106]}.

Полагаем, что никакие технико-юридические задачи не сопоставимы по значимости с возможными рисками социальных конфликтов. Отсюда ясно, что начинать пересмотр границ между субъектами Российской Федерации ради перезаключения соглашений об определении прохождения границы с их заменой на соглашения об установлении границ, не только не целесообразно, но и крайне опасно.

И все же в Рекомендациях поднята очень важная проблема. Поднята, но не решена. Это проблема терминологии описания процедур, связанных с границами между субъектами Российской Федерации.

В отношении границ субъектов Российской Федерации в правовом регулировании используются три базовых термина: «установление», «уточнение», «изменение». Как представляется, они обозначают важные и совершенно различные юридические процедуры в отношении границ субъектов Российской Федерации.

Первым используемым в нормативных актах термином выступает словосочетание «установление границ».

Федеральное законодательство правомерно не устанавливает порядок установления региональных границ. Соответствующие процедуры установлены лишь в отношении изменения границ между субъектами Российской Федерации.

Отсутствие соответствующей процедуры обусловлено тем, что границы субъектов Российской Федерации являются установленными. Их установление путем заключения соглашений не только бессмысленно, но и невозможно. Границы субъектов Российской Федерации установлены до образования Российской Федерации по состоянию на декабрь 1993 г. и официально признаны. Попытки их повторного установления, инициирование заключения дополнительных соглашений, приведут к рискам возникновения новых территориальных споров.

Государственное признание границ публично-территориальных образований, включая субъекты федераций, выражается в их установлении, которое осуществляется по юридически установленной процедуре, нередко включающей две составляющие: делимитацию и демаркацию.

Делимитация внутренних границ представляет собой нормативное описание и обозначение на картах, прилагаемых к соответствующему нормативному акту. Во многих регионах делимитация проведена через межрегиональные соглашения об описании местоположения границ, содержащих координатное описание поворотных точек. Данная практика обусловлена тем, что ранее границы между многими субъектами были установлены в виде картографического описания, но не содержали координат поворотных точек, а ряд субъектов Российской Федерации имеет нормативные правовые акты, в которых граница установлена в виде текстового описания.

Полагаем, что обязательное заключение договора между субъектами Российской Федерации при делимитации их границ, равно как и составление специальных протоколов при демаркации (по аналогии с границами государств) представляются не только бессмысленными, но и несоответствующими статусу данных границ. В процессе регламентации прохождения внутригосударственных границ важно реализовать принцип «эстоппеля» и придерживаться признанных в России внутренних границ, сложившихся к декабрю 1993 г. ^{[3, С. 82]}.

Демаркация границы представляет собой обозначение и оборудование границы на местности, что также не представляется необходимым для внутригосударственных границ. В ряде случаев, в частности на федеральных трассах, установлены знаки границ субъектов Российской Федерации. Но проводить демаркацию всей протяженности внутригосударственных границ не соответствует ни опыту предшествующих периодов Российской государственности, ни зарубежному опыту.

И все же, признанные на 1993 г. границы между субъектами Российской Федерации объективно могут нуждаться в изменении. Правовая возможность изменения границ между субъектами Российской Федерации с их согласия прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 67). Но процедурно вопрос не урегулирован на конституционном уровне, кроме отнесения к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации утверждения таких изменений (п. «а» ч. 1 ст. 102).

Совета Федерации издал ряд постановлений, утверждающих коррекцию границ регионов на основе главы 18 своего Регламента. Нормы этой главы выходят за рамки процедуры утверждения таких изменений, и фактически решают вопросы о виде правового акта об изменении границ, компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, перечне необходимых документов (ст. 145). Выйдя за рамки предмета регулирования Регламент несовершенен и с позиций терминологии, и в части полноты определения процедур изменения границ.

Содержание Регламента Совета Федерации (гл. 18) и Земельного кодекса Российской Федерации (ст. 84) едва ли соответствуют принципу равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5 Конституции России) в части регулирования изменения границ городов федерального значения. Совет Федерации утверждает изменения границ данных субъектов Российской Федерации при наличии согласия Правительства России, что связывается с особым статусом данных городов. При этом инициатива исходит лишь от органов государственной власти города. Подчеркнем, что границы городов федерального значения являются и границами Московской и Ленинградской областей соответственно, а с 2014 г. границы города Севастополя являются границами Республики Крым. Возможность одностороннего обращения противоречит конституционному требованию взаимного согласия регионов на изменение их границ. Правомерным является совместное обращение заинтересованных субъектов Российской Федерации об изменении границ между ними, что и было реализовано Москвой и Московской областью в 1999 г. и 2011 г., а также Санкт-Петербургом и Ленинградской областью в 2004 г.

Согласно подп. «е» п. 3 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» постановлением регионального парламента утверждается соглашение об изменении региональных границ. Но подготовка, заключение и исполнение таких соглашений не регламентированы.

Отмечается риск коллизии названных соглашений с нормативным описанием границ в региональном законодательстве. Следовательно, необходимо установить требование об обязательности официального опубликования таких соглашений и корректировке регионального законодательства ^{[6, С. 33]}.

Полагаем, что федеральное правовое регулирование границ субъектов Российской Федерации имеет фрагментарный характер, а его качество не высоко. Как справедливо отмечает Е. С. Шугрина, «анализ показывает существенное отставание регулирования от существующих общественных отношений и не успевает должным образом восполнить все имеющиеся пробелы» ^{[15, С. 957]}.

Сложившаяся ситуация требует наличие специального федерального закона, в котором и были бы решены проблемы терминологии и процедур изменения границ [подробнее 12, С. 362-379; 13, С. 17-25; 14, С. 369-394].

В некоторых нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации используется термин «уточнение границ» вместо или наряду с термином «изменение границ». Конституция не предусматривает никаких утонений границ. Очевидно, что термин «изменение» означает делать предмет (явление) иным, тогда как термин «уточнить» означает совсем иное, а именно, сделать точнее, разъяснить, конкретизировать ^{[5, С. 108]}.

Термин «уточнение границы» в смысле разъяснения и конкретизации ее прохождения не должен использоваться в законодательстве и практике, иметь юридические последствия. ^{[6, С. 34]}. Любое уточнение является изменением границы со всеми вытекающими правовыми последствиями. Практика породила явление изменения региональных границ, «имеющих уточняющий характер», например, при изменении границ Москвы и Московской области.

В таком подходе есть практическое значение при создании особой процедуры. Так, например, изменение границы, имеющее уточняющий характер, очевидно, должно быть незначительным по площади и не затрагивать основных прав граждан, их значительной части.

Относительно площади в действующем российском законодательстве нет каких-либо показателей или измерителей. Таким образом, формально, любое изменение границ между субъектами Российской Федерации можно признать «носящим уточняющий характер», и при изменении в 1% площади территории, и при изменении в 90% площади территории.

Полагаем, что последний пример выглядит абсурдным. Возможно, имеет смысл установить уточняющий характер изменения границ в случае, если такое изменение, например, не превышает охвата в 5 % территории субъекта Российской Федерации.

В отношении основных прав граждан при изменении границ субъектов Российской Федерации имеется определенный практический опыт, в частности Москвы и Московской области. По аналогии с изменением границ муниципальных образований, если речь идет о межселенной территории, то действует упрощенный порядок процедур таких изменений, прежде всего, выявления мнения населения. На тот факт, что ни один житель Московского региона при уточнении границ вокруг МКАД не поменял регистрацию, ссылались официальные лица при изменении границ между Московской областью и Москвой летом 2011 года. Тогда изменяемая территория составила 0,66 % территории Москвы и 0,1 % – Московской области. Чего никак нельзя сказать о проекте «Большая Москва» и расширении ее границ в декабре 2011 года. Столица получила 148 тысяч гектаров новых территорий на юго-западном направлении вплоть до границы с Калужской областью. Площадь города федерального значения увеличилась в 2,4 раза, к столице перешло 21 муниципальное образование ^{[4, С. 10 – 19]}. Исключение жителей Москвы и особенно Московской области из процесса принятия данного решения не кажется правильным.

По существу, практический смысл формирования процедуры изменения границ между субъектами Российской Федерации, имеющей уточняющий характер, видится лишь в ее облегчении, прежде всего, в части выявления мнения населения. Если меняется малая часть территории субъекта Российской Федерации, на которой нет постоянно проживающего населения, то достаточно выявления мнения населения заинтересованных муниципальных образований, выраженного через их представительные органы. Если же меняется, например, более чем 5 % площади территории субъекта Российской Федерации и/или жители субъекта Российской Федерации оказываются в другом субъекте, требуется прямое голосование этих жителей либо даже всего его населения субъекта Российской Федерации.

Практика накопила немало аргументов в пользу федерального законодательного регулирования вопросов изменения границ субъектов Российской Федерации. Отклоненный в 2002 г. законопроект «Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации» был не вполне совершенен. Само название умаляет статус субъектов Российской Федерации, которые являются государственно-территориальными единицами, но никак не административно-территориальными. Изменение таких границ видится государственно-территориальным процессом, со своими стадиями и логикой [Подробнее 12, С. 378-380]. Законопроект не был поддержан Правительством России и не прошел первого чтения.

Т. Я. Хабриева справедливо отмечает, что такой закон должен оформить территориальный статус субъекта Российской Федерации, установить процедуры изменения границ, правовые основания их делимитации, определить ответственность за их самовольное изменение ^{[11, С. 110]}.

Полагаем, что Конституция России не исключает, а скорее предполагает федеральное законодательное регулирование порядка изменения границ субъектов. Такое регулирование очертит круг целей и принципов изменения региональных границ, определит основные понятия, разграничит вопросы установления и изменения границ, вычленит изменения уточняющего характера в отдельную процедуру, связанную упрощенной процедурой выявления мнения населения, установив четкие критерии по площади измененной территории и степени ее населенности. Важна унификация круга инициаторов изменения границ (возможно, по аналогии с требованиями к инициированию референдума), разграничение компетенции органов публичной власти, порядок реализации соглашения об изменении границ, в т.ч. соотношение изменения границ субъектов с изменением границ муниципальных образований. В предлагаемом законе целесообразно установит запрет на пересмотр границ ради формальных оснований.

Исследование показало необходимость принятия специального федерального закона об основах изменения границ субъектов Российской Федерации. Потребность в точечных изменениях региональных границ бесспорна, но осуществление таких изменений требует не только законности, но и деликатности. В свою очередь, федеральное подзаконное регулирование данного процесса необходимо осуществлять более взвешенно и строго в рамках рекомендательного «мягкого» нормотворчества. Инициировать процессы изменений и уточнений границ могут только сами субъекты Российской Федерации как в лице органов публичной власти, так и населения. При этом границы субъектов Российской Федерации установлены и признаны всеми уровнями осуществления публичной власти. Иные подходы поставят под сомнение и во многом обессмысливают конституционные нормы о самостоятельности субъектов Российской Федерации в данной сфере, как и федеративном устройстве в целом.