Налоговое стимулирование развития инновационных и промышленных кластеров в России с использованием механизмов ОЭЗ и ТОСЭР

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситету на 2019 год.

Кластеризация российской экономики входит в повестку региональной, промышленной и инновационной государственной политики. Применение кластерного подхода как приоритетного направления государственной промышленной политики отражено в различных правительственных документах, определяющих стратегию экономического развития страны. Началом активной реализации кластерной политики в России можно считать 2008 год, когда была принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. В данной Концепции в качестве важнейших направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития выделен переход к новой модели пространственного развития российской экономики. Эта модель строится на «формировании новых центров социально-экономического развития, опирающихся на развитие энергетической и транспортной инфраструктуры, и создания сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий» ^[1]. В том же 2008 году были разработаны Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах РФ ^[2], началась фактическая работа по активному внедрению кластерного подхода в развитие территорий субъектов Федерации.

С 2010 года Минэкономразвития РФ в рамках программы поддержки малого и среднего предпринимательства начало выделять субъектам РФ субсидии на создание центров кластерного развития. Данные центры представляют собой специализированные организации (юридические лица или структурные подразделения юридических лиц), которые относятся к инфраструктуре поддержки малого и среднего предпринимательства и одним из учредителей которых является субъект Российской Федерации. Центры кластерного развития призваны выявлять кластерные инициативы, содействовать координации проектов субъектов малого и среднего предпринимательства, а также обеспечивать развитие территориальных кластеров, в том числе инновационных территориальных кластеров, и обеспечивать кооперацию участников территориальных кластеров между собой ^[3].

В Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года ^[4] подчеркнута необходимость развития инновационных территориальных кластеров (далее – ИТК) как приоритета инновационной политики на региональном уровне, определены направления государственной поддержки их развития. После принятия Стратегии субъекты РФ в 2012 г. разработали свои программы развития ИТК. На тот момент и по сей день в законодательстве отсутствует легальное определение термина «кластер», и в частности «инновационный территориальный кластер», на федеральном уровне. Как результат, возникает ситуация, когда в своих программах развития ИТК субъекты РФ обозначают разные по своему экономическому содержанию структуры (например, территориально-производственные комплексы, отраслевые агломерации)^[5], что также выступает ограничивающим фактором с точки зрения применения различных мер государственной поддержки кластеров в силу неопределенности объекта стимулирования. На наш взгляд, решением может стать принятие рамочного закона о кластерах и кластерной политики в России.

В том же 2012 году была запущена федеральная программа поддержки кластеров. По итогам конкурса были отобраны 27 пилотных ИТК. За период реализации данной федеральной программы (2013 – 2015гг.) ее бюджет превысил 5 млрд руб. Об эффективности и обоснованности проведения программы свидетельствует положительная динамика основных финансово-экономических показателей в указанный период (в постоянных ценах 2013гг.) ^[6]:

– Увеличение объема производства с 1,571 млрд до 2 трлн. руб.;

– Увеличение выработки на одного работника в реальном выражении на 10%;

– Число сотрудников, прошедших обучение по программам профессиональной подготовки и повышения квалификации – 40 тыс. чел.;

– Объем инвестиций из бюджетных источников – 98 млрд. руб.;

– Частные инвестиции – 360 млрд. руб.;

– Объем инвестиций, привлеченных из внебюжетных источников, приходящихся на 1 руб. бюджетных инвестиций - Более 3,5 руб.;

– Объем кооперационных НИОКР участников кластеров 75 млрд руб.

В 2016 г. Минэкономразвития РФ начала реализацию программы поддержки кластеров «Развитие инновационных кластеров – лидеров инвестиционной привлекательности мирового уровня» ^[7]. Одной из задач программы является обеспечение участников проекта доступом к существующим формам поддержки развития территорий, которые конкретизированы в Стратегии^[8] данного приоритетного проекта.

Параллельно с программой Минэкономразвития Минпромторг РФ начал проводить политику развития промышленных кластеров. В 2014г. в Федеральном законе «О промышленной политике в Российской Федерации» было сформулировано определение промышленного кластера, а также указана возможность применения мер стимулирования деятельности в сфере промышленности в отношении участников кластеров.

Несмотря на это, вопрос целесообразности принятия рамочного закона о кластерах остается актуальным в силу двух факторов^[9]:

1) Потребности в надведомственном регулировании кластеров и кластерной политики;

Отраслевого характера ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации».

В 2016г. Минпромторг РФ разработал методическое обеспечение выявления промышленных кластеров, а также сформировал реестр промышленных кластеров. Основным направлением деятельности ведомства в отношении промышленных кластеров является возмещение части затрат при реализации совместных проектов по производству промышленной продукции кластера в целях импортозамещения.

Особенности функционирования ИТК и промышленных кластеров представлены в таблице 1.

Таблица 1. Основные характеристики программ развития ИТК и промышленных кластеров в РФ

С самого начала активного проведения кластерной политики в Российской Федерации, а именно, в Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года предусматривалось в качестве одного из инструментов поддержки развития кластеров предоставление участникам кластеров налоговых льгот. В мировой практике стимулирования развития кластеров распространен подход, заключающийся в использовании благоприятного налогового режима специальных (особых) экономических зон, предусмотренных для поддержки развития отдельных регионов. В этом смысле примечателен опыт Китая, где промышленные кластеры были созданы на территориях свободных экономических зон (кластеры информационных и коммуникационных технологий в Чжунгуаньцунь (Пекин), электроники и биотехнологии в Пудуне (Шанхай)). В Индии распространена практика объединения нескольких свободных экономических зон в инновационный кластер для стимулирования развития высокотехнологичных отраслей ^[9]. По такому же пути пошла и Российская Федерация. В соответствии со Стратегией приоритетного проекта «Развитие инновационных кластеров – лидеров инвестиционной привлекательности мирового уровня» Минэкономразвития РФ среди механизмов стимулирования развития кластеров обозначен преференциальный налоговый режим особых экономических зон (далее – ОЭЗ), территорий опережающего социально – экономического развития (далее – ТОСЭР).

В соответствии с российским налоговым законодательством льготные режимы ОЭЗ и ТОСЭР предусмотрены на федеральном уровне. В Налоговом кодексе РФ прописаны ключевые параметры данных налоговых режимов с предоставлением определенных полномочий по уточнению отдельных инструментов для субъектов Федерации. Налоговым кодексом определен перечень налогов, по которым установлены налоговые льготы для резидентов ОЭЗ и ТОСЭР: налог на прибыль организаций, налог на имущество организаций, транспортный налог, земельный налог, НДС, НДПИ. Федеральные параметры налоговых льгот для преференциальных налоговых режимов ОЭЗ и ТОСЭР представлены в таблицах 2 и 3.

Таблица 2. Налоговые льготы для резидентов ОЭЗ

Таблица 3 Налоговые льготы для резидентов ТОСЭР

На данном этапе развития в России сложилась определенная практика создания и развития инновационных и промышленных кластеров с использованием зон с преференциальным налоговым режимом. При этом можно выделить три подхода включения кластеров в механизм налогового стимулирования развития региональной экономики.

Первый подход – формирование кластера вокруг ранее созданных точек роста региональной экономики на основе преференциальных режимов ОЭЗ или ТОСЭР. В Методических рекомендациях по реализации кластерной политики в субъектах РФ указывается на целесообразность использования потенциала ОЭЗ для активизации развития кластеров, а именно:

– использование инфраструктуры ОЭЗ;

– применение льготного налогового режима ОЭЗ;

– привлечение «якорных» резидентов – будущего ядра кластеров.

По состоянию на сентябрь 2019г. в России 6 ИТК имеют в своем составе ОЭЗ разных типов (см. Таблицу 4).

Таблица 4. ОЭЗ в составе ИТК в России.

Согласно данным Российской кластерной обсерватории ^[10] указанные кластеры обладают высоким уровнем организационного развития, что косвенно свидетельствует об экономической обоснованности использования преференциального режима ОЭЗ в целях развития кластеров в России.

На примере кластера «Фармацевтика, биотехнологии и биомедицина», расположенного на территории Калужской области, покажем возможностиmстимулирования кластеров с применением режима ОЭЗ. Основная специализация кластера - проведение доклинических и клинических исследований, промышленное производство готовых лекарственных средств. Число участников кластера – 63, два из которых (ООО «Интерфармгласс Калуга», ООО «Мир-Фарм Калуга») являются также резидентами ОЭЗ «Калуга». Основные налоговые льготы, предусмотренные для резидентов указанной ОЭЗ, представлены в таблице 5.

Таблица 5. Налоговые льготы для резидентов ОЭЗ «Калуга».

Для того чтобы стать резидентом ОЭЗ, помимо общих условий для всех ОЭЗ, нужно соответствовать требованию по минимальному объему капитальных вложений в инвестиционный проект: не менее 120 млн руб. (Людиновская площадка), 40 млн руб. (Боровская площадка) в первые 3 года.

Участники кластера «Фармацевтика, биотехнологии и биомедицина», также имеют право на применение отраслевых налоговых льгот, предусмотренных Программой развития инновационного кластера^[11]. Согласно данной программе для налогоплательщиков, осуществляющих производство фармацевтической продукции, предусмотрены налоговые льготы по налогу на прибыль и налогу на имущество организаций (табл. 6).

Таблица 6. Налоговые льготы для инвесторов, производящих фармацевтическую продукцию в Калужской области.

Из таблиц 5 и 6 видно, что налоговый режим ОЭЗ предполагает налоговые льготы по четырем налогам (налогу на прибыль организаций, налогу на имущество организаций, транспортному и земельному налогам) и пониженные тарифы страховых взносов, в то время как отраслевые льготы установлены только по двум налогам (налогу на прибыль организаций, налогу на имущество организаций). Размер пониженной ставки по налогу на прибыль организаций, зачисляемый в бюджет субъекта РФ, для участников кластера в рамках режима ОЭЗ составляет 5% в первые 10 лет, 10% - в последующие 5 лет, и далее – 13.5%, а налоговая ставка для фармацевтических компаний колеблется от 13,5% до 16,8% в разные налоговые периоды. В отношении налога на прибыль организаций резидентам ОЭЗ предоставляется освобождение на 10 лет, а налогоплательщикам, производящим фармацевтическую продукцию – 5 лет. Резюмируя, отметим, что условия льготного налогового режима ОЭЗ более привлекательны для участников инновационного кластера, чем отраслевые льготы, как с точки зрения состава и размеров льгот, так и с точки зрения требования о минимальном объеме капительных вложений. В связи с этим потенциальным резидентам ОЭЗ – участникам кластера рекомендуется разместить производства на площадках ОЭЗ «Калуга» при наличии такой возможности.

Существует определенный опыт базирования кластеров на ТОСЭР, созданных в моногородах. Например, машиностроительный кластер Республики Татарстан в моногороде Набережные Челны, ядерный инновационный кластер в моногороде Димитровград Ульяновской области.

Второй подход в создании механизма налогового стимулирования развития кластеров состоит в присвоении статуса преференциального налогового режима тем территориям, на которых уже сформировались промышленные и инновационные кластеры. Например, в 2011 г. был сформирован кластер инновационных технологий в г. Железногорск. В 2018 г. ЗАТО г. Железногорск был присвоен статус одноименной ТОСЭР с присущими данному режиму налоговыми льготами. В 2017 году г. Нижнекамск, на территории которого располагается Камский инновационный территориально-производственный кластер, получил статус ТОСЭР «Нижнекамск».

Третий подход – объединение ОЭЗ одного или нескольких типов в кластер решением Правительства РФ. Так, в результате объединения 9 туристско-рекреационных ОЭЗ возник Северо-кавказский туристический кластер^[12].

Таким образом, анализ нормативно-правовой базы показал, что налоговое стимулирование с опорой на преференциальные налоговые режимы ОЭЗ и ТОСЭР является актуальным направлением государственной политики в области поддержки инновационных и промышленных кластеров в России. На данном этапе развития некоторые кластеры уже имеют в своем составе ОЭЗ или сами являются частью ОЭЗ либо располагаются на территории, имеющей статус ТОСЭР. Большинство этих кластеров обладают высоким уровнем организационного развития, что обусловлено, на наш взгляд, в том числе возможностью использования благоприятных налоговых режимов в рамках ОЭЗ и ТОСЭР.

Механизм налогового стимулирования развития кластеров, в том числе ИТК, является инструментом государственной поддержки развития региональной экономики. С другой стороны, создание и развитие зон с преференциальными налоговыми режимами (ОЭЗ, ТОСЭР) также является основой для налогового стимулирования развития кластеров в Российской Федерации. Налоговые льготы и преференции, предоставляемые резидентам ОЭЗ и ТОСЭР, способствуют привлечению новых участников в кластер, повышают, в том числе, синергетический эффект в инновационных территориальных кластерах.

Однако в рамках преференциальных режимов ОЭЗ и ТОСЭР не предусмотрены специальные налоговые льготы именно для поддержки развития ИТК. Участники уже существующих и формирующихся кластеров могут пользоваться предоставляемыми налоговыми льготами на общих основаниях с другими резидентами ОЭЗ и ТОСЭР. Учитывая важность ИТК для достижения стратегических целей государственной политики, построения инновационной экономики и реализации программы импортозамещения, целесообразно рассмотреть на законодательном уровне вопрос о предоставлении участникам кластеров дополнительных преференций в части НДС и страховых взносов с учетом высокой доли добавленной стоимости в их продукции.