Норвежская арктическая политика безопасности: повестка 2019 года

Ковалев Андрей Андреевич кандидат политических наук доцент, Северо-Западный институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 199178, Россия, Санкт-Петербург область, г. Санкт-Петербург, ул. Средний Проспект, В.о., 57/43 Kovalev Andrei Andreevich PhD in Politics Associate Professor at the North-West Institute of Management, branch of RANEPA 199178, Russia, Sankt-Peterburg oblast', g. Saint Petersburg, ul. Srednii Prospekt, V.o., 57/43 senator23@yandex.ru Другие публикации этого автора

Введение

Во внешней политике Норвегии Крайний Север занимает важнейшую роль. В северной части Норвегии сосредоточены такие важные отрасли, как нефтегазовая, рыболоводческая, составляющие значительную часть экономики страны ^[24]. Около 80 % норвежского океана находится к северу от Северного полярного круга, и почти 90 % норвежской экспортной выручки приходится на экономическую деятельность от использования морских ресурсов ^[16]. В Арктике Норвегия имеет сухопутную границу с Россией протяженностью 196 км. Морская граница имеет протяженность 23 км., кроме того, существует дополнительная морская граница в исключительных экономических зонах ^[21]. Таким образом, отношения с Россией являются важным аспектом арктической и оборонной политики Норвегии. Асимметричные отношения между Норвегией и Россией на Севере во многом определяют взгляд Норвегии на сотрудничество двух стран в области военной безопасности в Арктике.

В статье будут проанализированы интересы, ставки, мотивы формирования внешней и внутренней политики Норвегии в Арктике, и предложен всеобъемлющий анализ позиции Норвегии в отношении перспектив сотрудничества в области военной безопасности в регионе. Анализу буду подвергнуты отношения Норвегии с НАТО, с одной стороны, и с Россией – с другой. Отношения с Россией станут важной частью этого анализа, поскольку именно они в значительной степени определяют политику Норвегии в Арктике.

Обзор норвежской арктической политики

Интересы Норвегии в Арктическом регионе и приоритеты при формировании политики изложены в обзоре арктической политики Норвегии «Nordkloden», подготовленном Министерством иностранных дел Норвегии. Доклад объемом 71 страница (далее – «Арктическая политика») в значительной степени ориентирован на международные аспекты арктической политики Норвегии. Согласно нему основными приоритетами арктической политики Норвегии являются международное сотрудничество, развитие бизнеса, развитие знаний, инфраструктуры, защита окружающей среды и готовность страны к чрезвычайным ситуациям ^[21].

В докладе различают следующие регионы: Арктику – Северный полюс и необитаемые районы вокруг; Крайний Север – более гостеприимные и густонаселенные районы Северной Норвегии и Шпицбергена.

В статье будут использованы термины Арктика (или Норвежская Арктика) и Крайний Север (или Северная Норвегия).

Внимание Норвегии к Крайнему Северу возросло за последние несколько десятилетий, и в 2005 г. правительство Норвегии уделило вопросу развития данной области особое внимание. С тех пор этот район продолжает оставаться одним из важнейших стратегических направлений внешней политики государства.

Арктика играет не только важную роль во внешней политике Норвегии, но и во внутренней. На протяжении десятилетий нефтегазовая и рыбная промышленность в норвежской Арктике были жизненно важной частью норвежской экономики. Министерство иностранных дел несет ответственность за политику в Арктике, но в нее вовлечены другие участники, такие как Министерство нефти и энергетики, Министерство климата и окружающей среды, Министерство торговли и рыболовства и другие. Вооружённые силы Норвегии (Norges Forsvar) также играют важную роль в охране границ, сдерживании и безопасности на Севере, а соответственно, во внешней политике страны.

В районе Крайнего Севера (в Северной Норвегии) проживает 480 тыс. чел., что составляет 10 % от общей численности норвежского населения, и одна из первых целей норвежской арктической политики заключается в стимулировании и содействии процветанию экономики Севера с целью поддержания поселений и роста населения в регионе. В течение многих лет в Северной Норвегии наблюдалась отрицательная тенденция роста народонаселения, но, по мнению норвежского правительства, ситуация должна измениться после смены внутренней политики с ориентацией на регион ^[21].

Международное сотрудничество в Арктике

Норвегия одна из первых стран стала выступать за международное сотрудничество в Арктике. Имея границу с Россией и близкие отношения с НАТО и США, она занимает уникальную позицию, когда речь идет о преодолении разногласий между Россией и Западом. Норвегия стремится «содействовать предсказуемому, мирному и устойчивому развитию посредством межправительственного, регионального и межкультурного сотрудничества» ^[21]. Норвегия участвует в ряде международных и региональных органов, которые определены как важные для стабильности в регионе, в таких как Арктический совет, Форум лидеров Баренцева сотрудничества, Саамский парламентский совет, Арктический экономический совет, Совет по свободе передвижения и др. Международное сотрудничество определено как одно из приоритетных среди других направлений работы в Арктике, о чем многократно говорится в документе «Арктическая политика».

Трансграничное сотрудничество между Норвегией и Россией определено как важное для устойчивого развития Арктики. По словам представителя Министерства иностранных дел Норвегии Магнуса Норденмана, который является одновременно директором Инициативы по трансатлантической безопасности и экспертом по сотрудничеству Северных стран в Атлантическом совете: «Россия является конструктивным партнером в повседневном сотрудничестве в Арктике» ^[25]. Речь идет о сотрудничестве в таких областях, как безопасность границ, борьба с незаконным рыболовством, бизнесом, торговлей и т.д. Норденман добавляет, что «Норвегия является важным интерпретатором поведения России» в международном сообществе, и что особые отношения между странами позволяют Норвегии с большим пониманием, чем кому-либо из стран Арктической пятерки трактовать действия России в Арктике.

Внутренние аспекты арктической политики

Нефтегазовая отрасль является крупнейшим вкладчиком в норвежскую экономику и предоставляет широкие возможности для увеличения занятости населения и роста экономики в Северной Норвегии. Считается, что 43 % нераскрытых нефтегазовых ресурсов в Норвегии будет найдено на Норвежской территории Баренцева моря ^[12]. В 2016 г. правительство Норвегии впервые с 1994 г. открыло новые районы для разведки в норвежском Баренцевом море. Другой важный сектор экономики норвежской Арктики – рыболовство и производство морепродуктов, поэтому на повестке дня стоит повышение прибыльности рыбной промышленности на суше и содействие росту аквакультуры в отрасли экологически устойчивым образом. Понимая растущее геостратегическое значение региона, норвежское правительство выделяет ресурсы на инновационные проекты на Севере, связанные с новыми знаниями и технологиями ^[21]. Норвежское правительство планирует активизировать исследовательские и проектные работы на Севере, включающие в себя: продолжение существующих проектов по воздействию нефтегазового бизнеса на окружающую среду; геологическое картирование территории Крайнего Севера; строительство арктических исследовательских судов; поддержку северных университетов и многое другое ^[21].

Норвежская арктическая политика подчеркивает роль трансграничного сотрудничества, как крайне значимого, когда речь идет о научных исследованиях и о развитии бизнеса.

В «Арктической политике» одним из ключевых направлений определено развитие транспортной системы в Баренцевом регионе, как на суше, так и на море ^[21]. Для развития транспорта и для безопасности мореплавания в суровых условиях предполагается разработка систем наблюдения и других решений для навигации и связи. Кроме того, в арктической политике говорится, что арктическое судоходство, как ожидается, увеличится по мере роста экономической активности в регионе. Строительство портов и обеспечение безопасности на море определены как области, которые нуждаются в улучшении. Наконец, арктическая политика гласит, что развитие автомобильных, железных дорог и авиакомпаний является важной частью повышения качества жизни на Крайнем Севере: мобильности и безопасности жителей региона и прилегающих территорий. Поэтому значительное количество ресурсов выделяется на обновление транспортных систем норвежской Арктики на суше и в воздухе.

Более 80 % всего морского судоходства в Арктике проходит через норвежские воды ^[6]. В связи с этим фактом отработка технологий поисково-спасательных операций, операций по ликвидации разливов нефти и разработка мероприятий по их предотвращению также определены как приоритетные. «Арктическая политика» указывает на необходимость поддержания высокого уровня присутствия береговой охраны и аварийной готовности в норвежском Северном Ледовитом океане для эффективного проведения поисково-спасательных операций или реагирования на техногенные катастрофы. В документе подчеркнута важность соглашений, достигнутых в результате деятельности Арктического совета, двусторонних соглашений между приполярными странами и применения Полярного кодекса, столь необходимых в деле улучшения безопасности и защиты окружающей среды в норвежской Арктике ^[21].

Стратегические военные интересы

Двумя основными документами, относящимися к Арктике, являются «Арктическая стратегия Норвегии – между геополитикой и социальным развитием» ^[2], обнародованная 21 апреля 2017 года, и «Долгосрочный план обороны Норвегии на 2017-2020 годы» ^[5], разработанный Министерством обороны. Первый документ подчеркивает необходимость надежной и последовательной активности норвежского правительства на Крайнем Севере. Неотъемлемой частью стратегии является поддержание хороших рабочих отношений с Российской Федерацией. В целом, двусторонние российско-норвежские отношения в целом носят конструктивный и упорядоченный характер. Большое значение придается разрешению территориальных споров на основе двустороннего диалога или в рамках таких форумов, как Арктический совет.

В Долгосрочном плане обороны говорится о том, что принципы норвежской политики безопасности были постоянными с течением времени, а изменения в международной обстановке вынуждают страну обновлять и преобразовывать свои вооруженные силы. Основным является обеспечение безопасности в непосредственной близости к государственной границе, в том числе на Крайнем Севере.

Норвегия сталкивается с проблемами, когда речь идет о «более мягких» вопросах безопасности. Например, развитие спутниковой сети в Северном Ледовитом океане определено важным для обеспечения безопасности судоходства в Арктике ^[1].

Единственный «жесткий» вопрос безопасности – это соблюдение суверенитета Норвегии. «Норвегия будет и впредь придерживаться последовательного и предсказуемого подхода в обеспечении своего суверенитета. Мы будем играть ведущую роль в развитии сотрудничества с другими странами на основе доверия и открытости» – говорится в «Арктической политике» ^[21]. Это показывает, что Норвегия видит необходимость в неприкосновенности суверенитета своего государства в целом и на Севере в том числе, но в то же время осознает, что данную политику следует проводить с осторожностью, чтобы не дестабилизировать отношения с соседними государствами.

В Арктической стратегии не предвидится крупномасштабных угроз для северных районов страны. Стратегия постулирует: «наиболее вероятными будущими вызовами суверенитету Норвегии будут эпизодические и ограниченные конфликты или кризисы. Могут быть также попытки ограничить политическую свободу действий. Эти проблемы могут материализоваться очень быстро, и они требуют немедленного ответа со стороны норвежских властей. Здесь [вооруженные силы] будут играть центральную роль. По этим причинам Крайний Север будет оставаться главной стратегической приоритетной областью деятельности правительства и в будущем. Также подчеркивается общая необходимость того, чтобы Норвегия должна продемонстрировать, что она способна защищать жизненно важные национальные интересы на Крайнем Севере».

В документе перечисляются две важнейшие составляющие национального интереса Норвегии: это защита морских нефтегазовых установок и свобода судоходства. Поскольку первый момент имеет большое значение для энергетических рынков других стран, то коллективная оборона с помощью сил НАТО рассматривается как жизненно важная для общей безопасности Норвегии. Сотрудничество со Швецией и, в меньшей степени, Финляндией – набирает обороты, причем все три страны вносят свой вклад и укрепляют региональный потенциал безопасности. Однако Норвегия не проявляет никаких признаков присоединения к Европейскому Союзу и не рассматривает свои партнерские отношения с северными странами или ЕС, которые не предполагают взаимных гарантий обороны, в качестве замены членства в НАТО ^[3].

В норвежской «Арктической политике» Россия по большей части упоминается как партнер. Тем не менее, в ежегодной оценке угроз, представленной Норвежской разведывательной службой Fokusза 2016 г., Россия названа одной из основных проблем безопасности для Норвегии. В отчете уделяется значительное внимание оценке проблемы России с особым акцентом на ситуацию в Арктическом регионе. «Россия демонстрирует повышенную готовность и способность использовать широкий спектр инструментов для достижения своих политических целей, а модернизация ее военных сил повышает вероятность оказывать влияние и на Севере», – говорится в докладе ^[19]. В докладе указывается на наступательную внешнюю политику России в целом, и на ее деятельность в Арктике, в частности. В отчете указывается, что некоторые из факторов, обсуждаемых при анализе российской внешней политики, являются весьма сложными. Норвегия особенно обеспокоена тем, что Россия рассматривает НАТО и Запад как угрозу своей безопасности, в то время как сама Норвегия зависит от присутствия НАТО при обеспечении безопасности своих территорий.

Военная модернизация в России вызывает беспокойство у Норвегии. Модернизация дала России повышение политического веса и способность сдерживать другие государства. В докладе говорится о модернизации Северного флота и увеличении количества учений и инспекций в регионе. Отношения властей Норвегии и России в Арктике асимметричны, что накладывает некоторые ограничения на свободу действий Норвегии в регионе. В «Долгосрочном плане обороны Норвегии на 2017-2020 годы» сформулировано, что растущий военный потенциал и сила России являются наиболее значительным изменением в политической обстановке в области безопасности для Норвегии. В частности, ядерное сдерживание России в Арктике является проблемой для Норвегии, несмотря на то, что Крайний Север остается областью сотрудничества.

С другой стороны, Россия и Норвегия заинтересованы в том, чтобы Арктика оставалась мирным и стабильным регионом. Норвегия считает, что военный конфликт вряд ли возникнет в Арктике в обозримом будущем, и что Россия будет продолжать соблюдать международное право. Кроме того, Норвегия не рассматривает Россию как прямую военную угрозу норвежским интересам на cевере ^[20]. Как уже упоминалось ранее, норвежская арктическая политика подчеркивает важность сотрудничества между Норвегией и Россией и указывает на ряд двусторонних соглашений, институтов и форумов для сотрудничества на севере.

Норвегия имеет давнюю традицию использования двойной политики в отношении России. Норвегия проводит политику «четких линий» в отношении России, но при этом постоянно сотрудничает с нашим государством ^[18]. Например, Норвегия и СССР начали тесное сотрудничество в области управления рыболовством в 1970-х гг., когда отношения между Востоком и Западом были в самом холодном состоянии. Сейчас, после возобновления контактов по линии Совета Россия-НАТО в 2017 г., Норвегия может сыграть свою роль в восстановлении конструктивного диалога между Западом и Россией. На сегодняшний день Норвегией не было предпринято никаких значительных усилий для достижения этой цели. Поэтому существует большой потенциал для расширения контактов и взаимодействий между Западом и Россией во время учений, совместных исследований, обеспечения экологической безопасности в регионе.

Норвежские военные расходы после резкого их сокращения в конце Холодной войны оставались стабильными в течение последних 20-ти лет и варьировались в пределах 1,4-1,5 % ВВП. В 2015 г. министр обороны Норвегии Хаакон Бруун-Ханссен предложил увеличить расходы на оборону в 2016 г. на 9,8 %, в результате они составили 1,54 % ВВП ^[17]. В июне 2016 г. правительство Норвегии представило «Долгосрочный план обороны Норвегии на 2017-2020 годы». Общий бюджет составлял 165 млрд. норвежских крон., при этом включал увеличение на 7,2 млрд. норвежских крон по сравнению с уровнем 2016 г. Увеличение расходов на оборону предполагалось использовать на обучение военнослужащих, техническое обслуживание и модернизацию армии, которые раньше были невозможны из-за недофинансирования в течение многих лет ^[5]. Значительная часть финансирования направлена на военное оборудование для Арктики.

Увеличение финансирования сыграло положительную роль в развитии военной авиации. Королевские норвежские военно-воздушные силы в настоящее время находятся в процессе выбора истребителя для замены своих F-16, причем F-35 Joint Strike Fighter обсуждается в качестве фаворита.

Авиационная разведка в настоящее время обеспечивается самолетами F-16 и шестью морскими патрульными самолетами P-3 Orion. Последние проходят программу обновления, которая включает в себя установку нового электрооптического оборудования, которое позволит самолету транслировать видео в штаб-квартиру более высокого качества в режиме реального времени.

Если говорить о сухопутных силах, то бригада «Север» – самое крупное действующее подразделение норвежской армии. Это зимняя бригада со специальным оборудованием для работы в Арктике. Вооруженные силы Норвегии модернизируют бригаду «Север» путем закупок различных типов современных боевых и вспомогательных машин. Цель состоит в том, чтобы увеличить доступность боевых подразделений в самых северных частях Норвегии. Норвежские вооруженные силы также планируют развернуть 24 системы арктического класса «Арчер», что увеличит их боевые возможности. Характерной чертой преобразования норвежских сухопутных сил является также прекращение функционирования старой мобилизационной модели, согласно которой в случае возникновения чрезвычайной ситуации в стране должно было быть сформировано до десятка бригад. Теперь структура опирается на регулярную армию численностью 7 тыс. чел., состоящую из 3 тыс. штатных и 4 тыс. призывников и поддержанную 45 тыс. резервистами легкой пехоты тыловой гвардии. Армия предназначена для максимально быстрого развертывания в стране или за рубежом. При высоком уровне подготовки и качественном оснащении она должна обеспечивать быстрое реагирование на большинство непредвиденных обстоятельств, могущих возникнуть на севере страны.

Королевский норвежский флот за последние 5-6 лет претерпел значительные преобразования в последние годы. Он видоизменил и трансформировал облик прибрежных сил, состоящих исключительно из легких фрегатов и быстроходных патрульных катеров с ракетным вооружением, и получил статус «голубой воды» после принятия на оснащение фрегатов общего назначения класса «Фритьофа Нансена». Пять впечатляющих судов уже находятся в эксплуатации. Оснащенные уменьшенной версией системы противовоздушной обороны Aegis и новыми военно-морскими вертолетами NH-90, они позволят военно-морскому флоту проводить операции более высокого уровня вдали от прибрежных вод.

Береговая охрана, которая находится под руководством Королевского норвежского флота. Она помогает патрулировать 2,2 млн. км2 океанской территории, отвечает за поисково-спасательные работы, мониторинг состояния окружающей среды и рыболовство, равно как выполняет и другие функции. Эскадра береговой охраны эксплуатирует суда различных размеров, в том числе три патрульных судна класса «Нордкапп» водоизмещением 3,2 тыс. тонн, которые оснащены противокорабельными ракетами. К числу последних примечательных нововведений относятся 6,5 тыс. тонный Ледовый патрульный корабль «Свальбард» и 3,1 тыс. тонный патрульный корабль «Харстад», каждый из которых имеет легкое вооружение.

Деятельность норвежской военной разведки по наблюдениям на Крайнем Севере имеют решающее значение для установления предсказуемости в отношениях между Россией и Норвегией и их стабильности. Несмотря на увеличение оборонного бюджета и переориентацию на север, Норвегия гораздо менее мощна, чем Россия, с точки зрения военных возможностей. НАТО и США играют важную роль гаранта безопасности Норвегии. В связи с этим Норвегия является одним из основных сторонников расширения военного присутствия НАТО в арктическом регионе. Во-первых, Норвегия зависит от поддержки союзников в условиях кризиса или войны и подчеркивает важность коллективной безопасности во всех своих документах и отчетах по оборонной политике. Во-вторых, Норвегия зависит от НАТО в создании механизмов надежного сдерживания в Арктике ^[18]. Поэтому Норвегия продолжает развивать свое военное сотрудничество с ключевыми союзниками и северными странами-партнерами на севере.

В «Долгосрочном плане обороны Норвегии на 2017-2020 годы» утверждается, что Норвегии необходимо убедить союзников в общей заинтересованности в боеготовности и наличии союзнического потенциала в Арктике ^[5]. Кроме того, содержится призыв к значительному присутствию вооруженных сил союзников на севере в мирное время, а также к проведению дополнительных тренировок и учений. У НАТО и США уже есть оборудование, хранящееся на норвежских базах, а конкретные соглашения позволяют отдельным норвежским аэропортам на севере разместить американское подкрепление в условиях кризиса или войны.

В то же время Норвегия очень заинтересована в том, чтобы Арктика оставалась стабильной и мирной, и не хочет усиливать напряженность в отношениях с Россией. Эта двойственная политика в отношении России требует осторожности, когда речь идет о расширении участия НАТО в регионе. Обеспечение осторожности и уменьшение вероятности недоразумений становятся все более трудными без какого-либо диалога по вопросам безопасности между странами.

Заключительная часть

Проведенный анализ показал, что Норвежская Арктика вносит значительный вклад в норвежскую экономику и является стратегически значимым объектом как во внутренней, так и во внешней политике. Основными приоритетными направлениями арктической политики Норвегии являются международное сотрудничество, развитие бизнеса, развитие научных исследований, инфраструктуры, защита окружающей среды и ликвидация чрезвычайных ситуаций.

Основные внутренние стратегические интересы Норвегии и интересы безопасности в Арктике заключаются в том, чтобы обеспечить суверенитет своих территорий и безопасность граждан, надежное и безопасное освоение ресурсов в регионе.

Норвегия достаточно четко заявляет о своих намерениях и обосновывает увеличение расходов на оборону на севере изменением обстановки с безопасностью в Европе и, в частности, в отношениях с Россией. Несмотря на то, что у России и Норвегии есть общие интересы в поддержании международного климата Арктики мирным и стабильным, Норвегия зависит от поддержки со стороны США и НАТО, обеспечивающих ей защиту в случае конфликта и создание надежного средства сдерживания. В то же время Норвегия хочет поддерживать стабильные рабочие отношения с Россией в Арктике, когда речь идет о сотрудничестве береговой охраны, в бизнесе, в научных исследованиях, вопросах адаптации к изменению климата и многом другом.

Норвегия является одним из предвестников международного сотрудничества и мирных отношений в Арктике, поскольку имеет рабочие отношения как с США, так и с Россией. Следовательно, Норвегия предпочитает статус-кво потенциальному конфликту в Арктике. Норвегия, не являясь сильным государством, настаивает на более активном участии НАТО в Арктическом регионе, но при этом определила, что есть взаимные выгоды от институционализации сотрудничества в области безопасности. Норвегия находится в уникальном положении за счет с ее связей с США и пониманием российской политики, что может позволить ей смягчить и улучшить отношения между Западом и Россией.