Нормативно-правовая база для массового жилищного строительства в СССР (1955-1969 гг.)

Данилова Алиса Михайловна аспирант, кафедра история государственного и муниципального управления, Московский Государственный Университет 117105, Россия, г. Москва, ул. Варшавское Шоссе, 16, оф. Варшавское шоссе Danilova Alisa Mikhailovna PhD Candidate, Section of History of State and Municipal Law, Lomonosov Moscow State University 117105, Russia, g. Moscow, ul. Varshavskoe Shosse, 16, of. Varshavskoe shosse adanilova0704@gmail.com

Деятельность органов социального руководства и административного управления страны, направленная на обеспечение граждан жильем, безусловно, является неотъемлемой составляющей ее исторического процесса. В современной России чрезвычайно обострился жилищный вопрос. Это связано как и с дорогим жильем и низким уровнем доходов большой части населения страны, так и с ветхостью и изношенностью многих зданий и строений. По данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат) аварийный жилищный фонд растет из года в год. Например, если в 2000г. было 9,5 млн. метров квадратных аварийного жилья, то в 2017 г. стало 24,6 млн. метров квадратных жилья, а в 2018 – 25,5 млн. метров квадратных жилья ^[1]. Для решения проблемы, как ветхого и аварийного жилья, так и обеспечения населения жильем нужна взвешенная и сбалансированная государственная политика. Определенный опыт в решении жилищной проблемы, обострившейся после Великой Отечественной войны, был накоплен в 1955-1969 гг. Достигнутые результаты в выполнении государственной жилищной программы в этот период, представляют актуальным обратиться к опыту массового жилищного строительства в 1955-1969 гг.

Целью настоящей работы является анализ процессов формирования нормативно-правовой базы для жилищного строительства, а так же выявление эффекта нормативных правовых документов на массовое жилищное строительство в исследуемый период.

В результате анализа историографии по данной теме, работы исследователей следует разделить на 2 периода. Первый период – советский период (1945-1990гг.). Второй период – российский период (с 1990г. – до настоящего времени). В историографии первого периода следует выделить работы М.А. Аркадьева^[2] , В.Л. Кобалевского^[18] , А.И. Николаева^[22], А.Р. Гюнтера^[9], В. И. Светличного^[27] , Н. П. Козеренко^[19], К.В. Виноградова ^[6], В. Г. Синицина ^[29], А. К. Корягина ^[20], Д.Л. Бронера^[5] и др. К историографии второго периода следует отнести работы Е.Ю. Зубковой ^[16], А.М. Сидорина ^[28], С.Б. Дворецкого ^[15]. А. М. Сидорин ^[28] был убежден в том, что жилищная политика государства привела к «катастрофическому положению» в жилищном хозяйстве. Другие исследователи, такие как С.Б.Дворецкий ^[15] положительно оценивали ее, указывая на то, что именно в этот период в стране была осуществлена крупномасштабная программа жилищного строительства, что позволило многим гражданам реализовать право на жилье. Из более поздних работ современного периода следует выделить работу В.Н. Горлова ^[8]. Несомненный интерес представляет работы таких авторов как, Н.С. Головань ^[7], А.В. Ярославцева ^[33] , Х.Х. Хуснуллина ^[31] , Г.В. Куриковой ^[21] , И.Ю. Батурко ^[4] по развитию жилищного строительства в разных регионах СССР.

А.Е. Харитонова предлагает разделить на 3 этапа историю жилищного строительства в СССР: первый этап охватывает 1918 – 1928 гг., характеризуется отсталой производственной базой строительства, тяжелым экономическим положением в стране, отсутствием квалифицированных кадров в строительстве и др. Второй этап – начинается в годы первой пятилетки и заканчивается в середине 50-х годов. Главной особенностью этого этапа является то, что советскому народу заново пришлось создавать материально-техническую базу строительства, которая была полностью уничтожена во время Великой Отечественной войны. Третий этап начался с середины 1950 годов. Для этого этапа характерен необычайный размах жилищного строительства, а так же индустриализации всех строительных процессов ^{[30, с.259]}.

Рассматриваемый период был третьим, начавшимся после окончания кризисного этапа, обусловленного необходимостью быстрого восстановления жилищного фонда, разрушенного во время Великой Отечественной войны. Состояние жилого фонда и строительной отрасли в целом на начало 1950-х годов имело множество проблем и противоречий. Из справки «ЦСУ СССР Л.M. Кагановичу о состоянии городского жилищного фонда в 1940-1952 гг.» ^[26] видно, что потребности в жилье не удовлетворяются, «9% жилого фонда составляет жилье барачного типа, 2% жилой площади городов и рабочих поселков не имеет никаких видов благоустройства», установленные сроки капитального ремонта не выдерживаются, пятилетние планы по вводу нового жилья выполняются неудовлетворительно как министерствами, ведомствами и Советами Министров союзных республик так и отдельными министерствами. Для того чтобы решить назревшие проблемы нужно было создавать новую материально-производственную базу строительства, проводить индустриализацию жилищного строительства.

Основой индустриализации отрасли стало постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 августа 1954 года №1804 «О развитии производства сборных железобетонных конструкций и деталей для строительства»^[12]. В постановлении отмечалось, что производство и внедрение железобетонных конструкций в строительство развивается неудовлетворительно, применение железобетонных конструкций в строительстве находится на крайне низком уровне, так например Министерство металлургической и химической промышленности в 1953 году построило всего 8,5% железобетонных зданий от общей площади построенных зданий, а Министерство строительства СССР – 16, 5% от всех зданий, введенных в эксплуатацию. Причем отмечается, что эти министерства располагали значительным количеством бетоносмесительных установок, но своими возможностями для широкого внедрения железобетонных конструкций не воспользовались. Указывалось на крайне неудовлетворительную работу проектных организаций, из-за чего медленно идет типизация и унификация строительных конструкций и деталей, что тормозит заводское производство железобетонных конструкций. В постановлении предписывалось обязать министерства и ведомствам увеличить производство сборных железобетонных конструкций для чего расширить существующие и построить 402 новых завода и 200 площадок полигонного типа. С 1955 года запрещалось применение деревянных перекрытий в жилых зданиях. В целях пропаганды передовых методов строительства, с применением сборных железобетонных конструкций, Министерству культуры СССР поручалось подготовка полнометражного фильма в 1955 году. Министерству промышленности строительных материалов предоставлялось право организовать конструкторское бюро при ВНИИ железобетона для разработки железобетонных конструкций и деталей. Значение этого постановления – новый этап в индустриальном строительстве, начало крупной отрасли производства – промышленности сборного железобетона. В кратчайшие сроки была создана крупнейшая промышленность в мире. В рассматриваемый период, СССР занимал первое место в мире по производству железобетона ^{[25, с.10]}.

В 1955 году вышло два постановления ЦК КПСС и Совета министров СССР. В этих постановлениях были затронуты такие вопросы, как дальнейшая индустриализация строительной отрасли и реформирование системы управления строительной отраслью. В постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР №1548 от 23 августа 1955 года «О мерах по дальнейшей индустриализации, улучшению качества и снижению стоимости строительства»^[13] отмечалось, что объем строительно-монтажных работ в 1954 году увеличился более чем в 2,5 раза по отношению к 1946 году. Так же, отмечалось быстрое развитие строительной индустрии, пополнение строительной отрасли квалифицированными рабочими и инженерно-техническими кадрами. Отмечалось, что строительные и монтажные организации, оснащены современными машинами и механизмами, значительно выросло производство строительных материалов, а производство цемента в 1954 году увеличилось в 3,5 раза по сравнению с 1940 годом. В данном постановлении указывалось, что для индустриализации строительства главной задачей является увеличение производства железобетонных изделий и блоков, комплексная механизация тяжелых и трудоемких работ, улучшение организации строительного производства. Министерствам и ведомствам предписывалось улучшить использование мощностей действующих предприятий по изготовлению железобетонных конструкций, а так же ускорить строительство и ввод в эксплуатацию новых заводов и полигонов. Государственному комитету Совета Министров СССР по делам строительства совместно с Государственным комитетом Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы предписывалось утвердить единую семиразрядную тарифную сетку для рабочих занятых в строительстве и так же для всех министерств и ведомств единые нормы выработки и расценки на строительные и монтажные работы и единые поясные коэффициенты. В постановлении предписывалось создание Академии строительства и архитектуры СССР при Государственном комитете Совета Министров СССР по делам строительства и ликвидация Академии архитектуры СССР с передачей всех институтов и учреждений.

В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 1871 от 4 ноября 1955 года «Об устранении излишеств в проектировании и строительстве»^[11] министерства и ведомства, Советы Министров республик и т.д. обязывались перестроить работу по проектированию и строительству и широко внедрять типовые проекты, проводить конкурсы на разработку лучших типовых проектов с премированием победителей конкурсов. Главной задачей признавалась разработка экономичных типовых проектов. В этом постановлении критикуется «украшательство» и пышность, архитекторы Поляков Л.М. и Борецкий А.Б. лишались звания лауреатов Сталинской премии из-за допущенных архитектурных излишеств при строительстве гостиницы «Ленинградская». Архитектор Рыбицкий Е.В. лишался звания лауреата Сталинской премии за допущение крупных излишеств при строительстве жилого дома на улице Чкалова в г. Москве. От своих должностей были освобождены несколько архитекторов за «допущение ими излишеств и расточительства государственных средств при проектировании и строительстве и за неправильное руководство проектными организациями».

В 1957 году появляется программное решение массового жилищного строительства – постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 931 от 31 июля 1957 года «О развитии жилищного строительства СССР»^[10]. Это постановление сыграло ключевую роль в развитии массового жилищного строительства. Советским руководством были озвучены такие задачи как:

- ликвидация недостатка в жилищах трудящихся;

- строительство и ввод в эксплуатацию в 1956-1960 гг. 215 миллионов метров квадратных жилой площади;

- рост строительства жилых помещений в городах, поселках городского типа, совхозах и т.д. за счет средств населения и с помощью государственного кредита с 84 миллионов квадратных метров до 113 миллионов квадратных метров;

- с 1958 года выделение квартиры для одной семьи.

У руководства СССР появляется тезис о ликвидации жилищной проблемы и выделении одной квартиры на одну семью. «1957 г. стал началом массового переселения горожан из коммунальных квартир, бараков и сараев в отдельные квартиры со всеми удобствами»^{[32, с.168]}.

На ХХI внеочередном съезде Коммунистической партии Советского Союза, который проходил в Москве с 27 января по 5 февраля 1959, года были утверждены контрольные цифры развития народного хозяйства. Там же была принята программа нового семилетнего плана с 1959 по 1965 гг.. По этой программе планировалось построить 650 – 660 миллионов квадратных метров жилья, или около 15 миллионов квартир. В сельской местности, силами колхозников и сельской интеллигенции, с помощью государственного кредита построить 7 миллионов жилых домов^{[3, с.48]}.

Пик эры массового жилищного строительства завершается в 1969 году сразу 3-мя постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР. В постановлении от 28 мая 1969 года №389 «О совершенствовании планирования капитального строительства и об усилении экономического стимулирования строительного производства» ^[23] ставились задачи по повышению эффективности капитальных вложений и сокращение сроков их окупаемости, которые должны были решаться улучшением планирования капитального строительства и строительного производства. Были выдвинуты новые тренды относительного совершенствования его проектно-сметной составляющей. Суть инноваций заключалась в том, что процесс проектирования разделялся на две части: «технический проект и рабочие чертежи или в одну стадию — технорабочий проект (технический проект, совмещенный с рабочими чертежами) – в другую. Решение о разработке проектов в одну или две стадии принимают Министерства и ведомства СССР и Советы Министров союзных республик».

В постановлении от 28 мая 1969 года № 390 « Об улучшении проектно-сметного дела» ^[24] все министерства и ведомства СССР и Советы Министров союзных республик и их проектные организации обязывались организовывать проектирование на основе максимальных достижений науки и техники, обеспечивать в проектах экономичные схемы транспортных потоков сырья а также рациональное использование застраиваемой территории, улучшение качества строительной части проектов и архитектурного оформления зданий, создавать такие условия работы для проектировщиков, при которых они имели бы возможность проявлять творческую инициативу в выборе наиболее прогрессивных экономичных решений при проектировании. Также в этом постановлении повышалась роль сметы, а Госстрой СССР в 3-х месячный срок был обязан утвердить план разработки и план утверждения прейскурантов на строительство.

В постановлении от 28 мая 1969 года №392 «О мерах по улучшению качества жилищно-гражданского строительства»^[14] ставились новые задачи: повышение качества строительства; улучшение планировок; улучшение архитектурного облика; увеличение площади подсобных помещений; возможность установки встроенных шкафов в квартирах; в домах должны были обустраиваться помещения для хранения колясок и велосипедов; установка мусоропроводов в домах выше 5 этажей; повышение качества отделки подъездов и наружных фасадов. Расширялись права архитектурно-планировочных органов и архитекторов в решении вопросов градостроительства. Отмечалось, что существующее массовое жилищное строительство по типовым проектам не отвечает возросшим требованиям, не учитывает природно-климатические условия, а планировка квартир не отвечает современным требованиям, маленькие кухни не позволяют размещать современное оборудование и бытовые приборы, а так же в проектах не предусмотрены специальные помещения для хозяйственного хранения вещей, колясок, велосипедов.

Таким образом, полукустарная отсталая строительная отрасль, какой она являлась на начало 1950-х гг., превратилась в мощную отрасль народного хозяйства, основу которой составляли крупные строительные организации, оснащенные современными машинами и квалифицированными кадрами. Советские семьи, ютившиеся в общежитиях, бараках и коммунальных квартирах переехали в отдельные благоустроенные квартиры. За период с 1950г. по 1968г. жилищный фонд в городах и поселках вырос в 2,8 раза ^[22]. Жилплощадь в государственных новостройках получили 33,5 миллиона человек^{[17,с. 240]}. В связи с этим, следует признать высокую эффективность государственного управления в сегменте социальной политики СССР. Автор солидарен с группой исследователей, которые высоко оценивают результаты жилищного строительства в 1955-1969 гг. Высокая эффективность была достигнута благодаря грамотной разработке и реализации нормативно-правовой базы для жилищного строительства. Первые постановления обеспечивали интенсивное развитие средств производства для крупнопанельного домостроения. В постановлении № 1871 законодательно был закреплен переход от архитектуры дорогостоящего сталинского ампира к архитектуре дешевого типового массового жилищного строительства. Это позволило в краткие сроки построить и ввести в эксплуатацию большое количество жилья.