Деятельность Юридической комиссии при Совете Министров СССР по систематизации законодательства

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ, проект №18-011-00467

Введение

Систематизация законодательства занимает важное место в перечне внутренних функций государства, которое организует и направляет данную деятельность, обеспечивает и поддерживает ее осуществление в специально создаваемых структурах. Изучение проблем систематизации может осуществляться в разных аспектах. Объектом данного исследования выступают общественные отношения, связанные с организацией процесса систематизации законодательства. Предметом – институциональное оформление и деятельность Юридической комиссии при Совете Министров СССР (ЮК) как специального коллегиального органа, наделенного полномочиями на проведение работ по систематизации законодательства. Целью исследования служит выявление и анализ исторических обстоятельств, обусловивших создание ЮК, нормативное закрепление ее структуры и полномочий, а также реализация установленных полномочий в сфере систематизации законодательства.

В историко-правовой науке организация работ по систематизации законодательства в советский период изучается менее интенсивно, чем аналогичная деятельность в Российской империи, которой посвящены многочисленные публикации. Так, на материале XIX в. выявлены формальные и неформальные структуры, которые были вовлечены в процесс составления Полного собрания законов Российской империи, Свода законов Российской империи, создания кодифицированных актов^[1,2,3,4,5].С позиций заявленного исследования методологическое значение имеют выводы ученых о наличии общественного запроса на упорядочение законодательства; необходимости рассмотрения систематизации законодательства как элемента юридической политики; обязательном официальном характере организуемых работ.

Применительно к советскому периоду вопрос об институциональных основах систематизации законодательства, которая проводилась в разных формах, с разными целями и результатами, пока не получил должного рассмотрения. Участие в систематизации законодательства отдельных государственных органов, аффилированных с ними комиссий, иных учреждений косвенно затрагивается при обращении исследователей к темам, связанным с правотворческой деятельностью, источниками права, развитием отраслевого законодательства.

В хронологическом отношении лучше изучена деятельность отдельных комиссий, связанных с систематизацией законодательства, которые действовали в 1920-е гг. Так, в монографиях О.Д. Максимовой освещено участие Межведомственной комиссии в составлении Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. ^{[6, с.289]}, Комиссии законодательных предположений при Совете народных комиссаров Союза ССР», сыгравшей значительную роль в систематизации союзного законодательства после образования СССР, Подготовительной комиссии при СНК СССР, Кодификационной комиссии, занимавшейся составлением Свода законов Союза ССР^{[7, с.208-268]}.

Некоторые аспекты организации комиссий, функционировавших в 1920-е гг., затрагивались в работах советских юристов, публиковавшихся с конца 1950-х гг., когда с началом нового этапа систематизации законодательства возникла практическая потребность в актуализации исторического опыта^{[8,9.10.11,12,13]}. Указанные издания помимо историографического значения представляют интерес как источники по истории советского права, поскольку отражают правовую доктрину, концептуальные и методические основы проводимой систематизации. Кроме того, они содержат некоторые сведения об организационных решениях, обеспечивавших систематизацию законодательства, в том числе и информацию о создании ЮК.

В коллективном труде "Систематизация законодательства в Российской Федерации", в разделе, посвященном ее истории, ЮК упоминается в связи с работой над Собранием действующего законодательства СССР. Отмечается, что она осуществляла общее руководство, "устанавливала правила методики, технику составления Собрания, регламентировала весь процесс его подготовки"^{[14, с.316]}, однако остальные направления деятельности ЮК авторы не затрагивают.

Непосредственно ЮК как институционально оформленная структура, а также ее деятельность не становились предметом специального исследования, что подтверждает необходимость его проведения. Исследование базируется на источниках различного происхождения: материалах архивного фонда ЮК; нормативном акте, определившем статус ЮК; эмпирических данных научных публикаций, синхронизированных со временем деятельности Комиссии.

Примененные методы типичны для историко-правового исследования и включают метод историзма. который позволил установить взаимосвязь причин создания ЮК с политическими изменениями в стране; функциональный метод, который потребовался, чтобы проследить установленные полномочия ЮК и их реализацию; формально-юридический метод, необходимый для анализа законодательных и иных нормативных правовых актов, а также их проектов.

Причины создания Юридической комиссии при Совете Министров СССР в контексте государственных реформ 1950-1960-х гг.

Причины создания Юридической комиссии при Совете Министров СССР связаны, в первую очередь, с существенными политическими изменениями, начавшимися в стране в середине 1950-х гг., и особенно после XX съезда КПСС. Был объявлен курс на восстановление социалистической законности, повышение роли права в регулировании общественных отношений. Публично говорилось о необходимости исключения дискриминационных и репрессивных норм, распространенных в условиях тоталитарного государства, проведении ревизии законодательства, его актуализации в соответствии с запросами государства и граждан. Для реализации заявленных деклараций требовались институционально оформленные структуры, способные организовать такую работу.

Историческая практика советского периода свидетельствовала, что такая деятельность концентрировалась вокруг "профильных" государственных учреждений (например, наркомата юстиции РМСФСР, непосредственно участвовавшего в составлении многих кодексов 1920-х гг.) или специальных комиссий, учрежденных центральными органами. В таком статусе, т.е. находясь в фактическом ведении правительства – Совнаркома СССР, действовала в период с 1923 по 1927 гг. Комиссия законодательных предположений, а с 1927 г. – Кодификационная комиссия.

В конце 1950-х гг. на выбор центра по систематизации законодательства повлияло упразднение Указом Президиума Верховного Совета СССР от 31 мая 1956 г. Министерства юстиции СССР. Необходимо заметить, что в ранние периоды истории советского государства вопросы юстиции находились в компетенции союзных республик, народный комиссариат юстиции СССР был создан только в 1936 г., что отразило стремление укрепляющегося тоталитарного государства сосредоточить на союзном уровне властные полномочия в тех сферах, которые ранее составляли прерогативу республик. Ликвидация Министерства юстиции СССР соотносилась с общим политическим курсом, направленным на сокращение центрального аппарата, развитие федеративной формы государства.

Часть полномочий бывшего Министерства была передана Верховному суду СССР, разрешение большинства вопросов в сфере судоустройства и судопроизводства возвращено на республиканский уровень и сосредоточено сначала у министерств юстиции союзных республик, а после их упразднения – у Верховных судов республик, областных и краевых судов^{[15, с.48.]}. Проведение работ по кодификации законодательства возлагалось на Юридическую комиссию, создаваемую при Совете Министров СССР. Выбор названия – комиссия, а не, например, управление или комитет также отражало важный политический тренд данного периода – переход к деформализации регулирования, привлечению общественности, развитию коллегиальности в обсуждении проблем и выработке решений, вытеснению государственного принуждения самоуправленческими началами. В наименовании также отразилась преемственность с похожими по роду занятий структурами, действовавшими при Совнаркоме в 1920-е гг.

Ряд причин, обусловивших создание ЮК, были прямо вызваны состоянием дел в законодательной сфере. Наиболее продуктивный период систематизации советского законодательства пришелся на 1920-е гг. За короткий период были подготовлены и введены в действие кодексы по основным отраслям права. Начала выстраиваться двухуровневая система законодательства, отражавшая федеративное устройство государства. Базовые принципы и нормы права каждой отрасли закладывались в общесоюзных основах законодательства, а их конкретизация достигалась в республиканских кодексах. Проведена обработка накопленного законодательного материала, итогом которой стало издание в 1926-1027 гг. Систематического собрания действующих законов СССР, а в 1929 г. – Систематического собрания законов РСФСР. К 1930 г. был собран и в целом готов к печати Свод законов СССР, составлен даже проект закона об его утверждении и введении в действие, но в связи со сменой политического режима выпуск был объявлен нецелесообразным.

В 1930-е гг. работы по систематизации в формате, сложившемся в предыдущий период, не проводились. Усиление централизации в управлении государством породило идею о необходимости и возможности развития законодательства посредством общесоюзной кодификации. Первым в виде цельного текста был написан проект Уголовного кодекса СССР, обсуждались структура, содержание, отдельные правовые институты предполагаемых Уголовно-процессуального кодекса СССР, Гражданского кодекса СССР и других аналогичных актов. С восстановлением работ по систематизации законодательства во второй половине 1950-х гг. важно было изначально определить, в каких формах будет продолжаться такая деятельность.

Очевидно, что даже успешная кодификация не может закрыть всю совокупность общественных потребностей в наличии законодательного обеспечения разнообразных отношений. Необходимо было выявить и систематизировать отдельные нормы и целые законы, которые не утратили юридического значения, привести их в доступный и удобный вид для последующего правоприменения. Накопленный к середине 1950-х гг. законодательный материал требовал серьезной обработки, с учетом упразднения и реорганизаций многих государственных органов, неоднократных переименований учреждений, административно-территориальных преобразований. С такой задачей могло справиться только специализированное подразделение, обладавшее необходимыми полномочиями и квалифицированными кадрами.

Организационное оформление и полномочия Юридической комиссии в сфере систематизации законодательства

Юридическая комиссия при Совете Министров СССР создавалась в соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР (СМ СССР) "Об упразднении министерства юстиции СССР" от 30 мая 1956 г. Организационное оформление новой структуры заняло некоторое время. Председатель Юридической комиссии назначен 6 июля 1956 г., им стал известный юрист А.И. Денисов, сочетавший государственную деятельность на ответственных должностях с занятием наукой и преподаванием. Более 40 лет (с 1942 по 1984 гг.) он возглавлял кафедру теории государства и права МГУ. Структура и штаты ЮК утверждены 18 августа 1956 г. По данным на 1 декабря 1956 г. в ЮК состояли: председатель, заместитель и один член, сохранялась вакансия еще одного члена и первого заместителя председателя. Аппарат комплектовался, главным образом, работниками бывшего министерства юстиции. Отмечался опыт их участия в кодификационной работе, хорошая теоретическая подготовка, знание судебной практики. К работе был привлечен, пожалуй, самый опытный специалист в области систематизации законодательства - А.Н. Иодковский, который работал еще в Кодификационной комиссии при СНК СССР, в 1930-е гг. выступил составителем нескольких неофициальных хронологических собраний законодательства, а в 1948 г. защитил диссертацию на тему "Вопросы кодификации законодательства". А.И. Денисов, подчеркивая квалифицированный состав ЮК, указывал, что ряд сотрудников имеют степени кандидатов наук или являются аспирантами. Однако среди них не было специалистов, которые бы владели сведениями о ситуации в народном хозяйстве, что оценивалось как существенный кадровый недостаток^{[16, л.1-2]}. Необходимость в работниках, обладающих такой компетенцией, возрастала в условиях готовящегося восстановления гражданско-правового регулирования отношений в хозяйственной сфере, вытесненного в период тоталитаризма административными директивами.

Первоначально основной задачей ЮК значилась законотворческая работа, в том виде, как ее понимала сама Комиссия. Утверждалось, что важнейшей деятельностью будет подготовка проектов законодательных актов, указанных в ст.14 Конституции СССР (с учетом намеченного изменения этой статьи, предусматривающего, что в области уголовного и гражданского законодательства, уголовного и гражданского судопроизводства к компетенции Союза ССР относится лишь установление Основ законодательства) ^{[16, л.3]}. Хотя ЮК была учреждением СССР и разрабатываемые с ее участием основы законодательства являлись общесоюзными документами, они определяли параметры последующего кодификационного законотворчества союзных республик и прямо затрагивали их интересы. Поэтому важно было выстроить порядок взаимодействия в этой сфере с союзными республиками. Показательно, что на заседании 25 октября 1956 г., когда обсуждался один из наиболее сложных вопросов о соотношении союзного и республиканского законодательства, с предложениями, как можно избежать возможных разногласий и будущих конфликтов, выступил А.И. Иодковский. Он апеллировал к историческому опыту кодификационной комиссии при СНК СССР, когда на ее заседания приглашались представители республик, и предлагал сформулировать и закрепить такую норму в Положении о ЮК^{[17, л.63]}

Помимо составления основ в области уголовного, уголовно-процессуального, гражданского и гражданско-процессуального законодательства, ЮК активно включилась в подготовку Основ законодательства о браке и семье, неоднократно подчеркивая необходимость их скорейшего принятия, доказывая, что действующие законодательство не обеспечивает установление равенства и справедливости субъектов семейных и брачных отношений и даже содержит дискриминационные нормы в отношении родившихся вне брака детей.

Юридическая природа союзных основ законодательства требует отдельного рассмотрения, пока отметим, что их подготовка должна анализироваться в общем контексте систематизации законодательства, и сами они являлись систематизированными актами. Таким образом, деятельность, обозначаемая ЮК как исключительно нормотворческая, непосредственно включала систематизацию законодательства.

ЮК приступила к работе в условиях, когда нормативный акт, регламентирующий ее полномочия и порядок работы, отсутствовал, поэтому она непосредственно занималась его подготовкой. Наиболее активно ставился вопрос о полномочиях и направлениях деятельности ЮК, причем преобладала позиция их максимального расширения. Например, на заседании 3 октября 1957 г. в Положение о ЮК предлагалось включить полномочия по проверке нормативных актов, исходящих от министерств и ведомств, совнархозов; оказанию им (при необходимости) помощи в нормотворческой деятельности; обобщению и анализу результатов ведомственного нормотворчества. Ряд членов высказывали обоснованное возражение, что ЮК не хватит для этого сил, напоминали, что она имеет приоритетные задачи кодификации и систематизаци законодательства, а также подготовки заключений по проектам законов^{[18, л.70-77]}. По итогам обсуждения проекта 14 октября 1957 г. перечень полномочий был дополнен новым пунктом, предусматривающим составление сборников и справочников по действующему законодательству. Именно этот текст Положения был направлен в Совет Министров для утверждения^{[18, л.99]}.

Не все высказываемые ранее самой ЮК предложения и идеи получили одобрение и поддержку в правительстве и вошли в Положение, утвержденное Советом Министров СССР 13 июня 1958 г. Оно характеризуется небольшим объемом, использованием обобщенных, абстрактных формулировок, отсутствием казуальных норм. Его можно рассматривать как документ, который зафиксировал официальную позицию и, соответственно, советскую правовую доктрину в отношении понимания последовательности и содержания работ по упорядочению законодательства, соотношения отдельных видов такой деятельности (например, кодификации и систематизации), связи систематизации с законотворчеством.

Подтверждалось, что ЮК образуется в составе Председателя, заместителя Председателя и членов Комиссии, назначаемых Советом Министров Союза ССР. Председатель Юридической комиссии назначает и освобождает от должности работников аппарата Комиссии. Структура и штаты утверждаются Советом Министров СССР.

Основной задачей Юридической комиссии при Совете Министров СССР называлось выполнение работы, связанной с кодификацией и систематизацией законодательства СССР, а также разработка по поручениям Правительства и предварительное рассмотрение вносимых в Совет Министров СССР проектов законодательных актов и решений Правительства по вопросам нормативного характера.

Для выполнения данной задачи на ЮК возлагались следующие обязанности:

а) подготовка предложений по кодификации законодательства СССР и по внесению в него изменений в связи с изданием новых законов и других нормативных актов и по отмене устаревших положений, исходя из необходимости дальнейшего совершенствования советского законодательства;

б) составление хронологического и систематического собрания постановлений Правительства СССР по вопросам нормативного характера;

в) разработка по поручениям Правительства СССР проектов законодательных и других нормативных актов и внесение их на рассмотрение Совета Министров СССР;

г) составление по согласованию с Советами Министров союзных республик, министерствами и ведомствами СССР перечней решений Правительства СССР, утративших силу, и представление этих перечней на утверждение Совета Министров СССР;

д) выдача заключений Совету Министров СССР по вносимым на его рассмотрение проектам законодательных актов, а также постановлений Правительства СССР;

е) работа по систематизации законов СССР, указов Президиума Верховного Совета СССР, а также решений Правительства СССР, имеющих нормативный характер;

ж) составление по поручениям Совета Министров СССР, Президиума Совета Министров СССР и его постоянных комиссий, Председателя и Заместителей Председателя Совета Министров СССР справок по советскому законодательству и законодательству зарубежных стран^[19].

ЮК должна была изучать опыт работы по систематизации и кодификации законодательства союзных республик, организацию дела систематизации и кодификации законодательства в зарубежных странах.

Она имела право получать от государственных органов, юридических научно-исследовательских учреждений, учебных заведений заключений по разрабатываемым Комиссией проектам законодательных актов и постановлений Правительства СССР, привлекать к законотворческой деятельности специалистов из этих структур.

Таким образом, модель ЮК воспроизводила апробированные формы и направления деятельности, использованные ранее комиссиями, работавшими при советском правительстве в 1920-е гг.

На 1958 г. ЮК наметила обширный план деятельности. Он включал следующие пункты, касающиеся систематизации и кодификации законодательства.

1.Закончить с учетом замечаний Советов Министров республик, министерств и ведомств работу по внесенным в Совет Министров проектам Основ гражданского законодательства и Основ гражданского судопроизводства.

2. Подготовить и внести в Совет Министров проект Основ законодательства о браке и семье.

3. Подготовить заключение по представленному в Совет Министров проекту Основ начал землепользования.

4. Подготовить для представления в Совет Министров предложения о разработке Основных начал пользования недрами, лесами, водами, а также Основных начал в области просвещения и других аналогичных документов.

5. Закончить работу по составлению Хронологического собрания законов, Указов Президиума Верховного совета СССР, постановлений и распоряжений правительства СССР за 1928-1957 гг. и представить в Совет Министров предложение о порядке издания Хронологического собрания.

6. Систематизировать по отраслям законодательства нормативные акты, не включаемые в Хронологическое собрание, как фактически полностью утратившие значение, и по мере составления списков вносить их на рассмотрение Совета Министров СССР:

7. Приступить к составлению систематического собрания действующих законов, указов президиума Верховного совета СССР, постановлений и распоряжений правительства СССР, для чего:

а)разработать схему Систематического собрания и методические указания по его составлению;

б)провести первоначальную систематизацию нормативных актов по отраслям законодательства.

8.После окончания работы по составлению Хронологического собрания установить порядок, согласно которому при издании новых законодательных актов и постановлений правительства СССР ЮК независимо от того, есть или нет соответствующее поручение Совета Министров, разрабатывает и вносит в Совет Министров предложения об изменении действующего законодательства и передает перечни актов, утративших силу.

9. Провести учет действующего законодательства в связи с изданием Основ гражданского законодательства и Основ гражданского судопроизводства.

10. Внести изменения в сборник действующего законодательства по сельскохозяйственному налогу.

11. Продолжать сотрудничество в рамках взаимной правовой помощи со странами народной демократии.

12. Продолжать выпускать бюллетени текущего законодательства зарубежных стран.

13. Подготовить и выпустить сборник о систематизации и кодификации законодательства в зарубежных странах.

14. Закончить сбор всех недостающих в бюро учета законов и иных нормативных правовых актов и продолжать работу по учету нормативных правовых актов^{[20, л.1-4]}.

Хронологически это первый полноценный план работы ЮК. Намеченные в нем направления деятельности оставались в актуальной повестке последующих ежегодных планов, вплоть до упразднения ЮК в 1970 г. Показательно, что в плане 1958 г. отсутствует пункт об участии в составлении общесоюзных основ уголовного и уголовно-процессуального законодательства, поскольку работа над ними была завершена.

ЮК полагала, что с ее организацией сам правотворческий процесс будет перестроен, поскольку ранее разработка проектов законов поручалась отдельным временным комиссиям. ЮК позицировала себя, если не как единственный, то, по крайней мере, объединяющий союзный центр всей нормотворческой деятельности. Она заявляла, что. если в случае необходимости и появятся другие специализированные комиссии, туда обязательно должны направляться сотрудники ЮК ^{[16, л.3]}.

Юридическая комиссия как теоретический и методический центр систематизации законодательства СССР

Обобщая изложенный архивный материал, можно сделать следующие выводы. Во-первых, ЮК активно занималась законопроектной деятельностью в той части, которая ввиду расширения прав союзных республик осталась в ведении союзного центра. Поэтому большие усилия и время были потрачены на оперативную подготовку основ законодательства СССР по основным отраслям права, которые представляли своеобразную разновидность систематизированных актов. Хронологически последним документом такого рода, над которым работала ЮК, были Основы исправительно-трудового законодательства СССР и союзных республик 1969 г.

Другим важным направлением законотворческой деятельности являлось активное участие в разработке актов, которые необходимы были для правового закрепления нового политического курса, начавшейся хозяйственной реформы. Например, ЮК во взаимодействии с сотрудниками различных министерств, Госбанка, Госплана, представителями юридической общественности разрабатывалось Положение о государственном промышленном предприятии и государственном промышленном тресте^{[16, л.8]}. В связи с реформированием аппарата центрального государственного управления требовалось по-новому определить статус министерств и иных сопоставимых с ними по функциям союзных органов. ЮК активно включилась в эту работу. На ее заседаниях предметно рассматривались поступившие проекты положений об отдельных министерствах: 4 сентября 1956 г. – Положение о министерстве хлебопродуктов СССР, 13 октября 1956 г. – Положение о министерстве здравоохранения СССР, 24 октября 1956 г. – Положение о министерстве промышленности продовольственных товаров СССР^{[21, л.56,70.91]}. 16 октября 1956 г. ЮК отправила заместителю председателя Совета Министров СССР А.Н.Косыгину заключение по проекту правительственного постановления "Об изменении Положения о государственном арбитраже"^[21,137]. В 1966 г. вновь с привлечением министерств, научных учреждений юридического профиля ЮК занималась подготовкой проекта Положения об общесоюзных и республиканских министерствах^[22], то есть документом, который имел основополагающее значение при определении предметов исключительного ведения органов СССР и совместного ведения союзного и республиканского управления.

Во-вторых, участники работ по систематизации законодательства в 1960-е гг. подчеркивали, что с образованием ЮК началась подготовка Хронологического, а затем Систематического собрания действующего законодательства. В итоге Хронологическое собрание так и не было издано, хотя его материалы использовались для составления Систематического собрания действующего законодательства. Причины, по которым Хронологическое собрание не было напечатано, в научной литературе не освещаются. Умалчивает о них и председатель Юридической комиссии А.И. Мишутин, занимавший этот пост с 1964 г. вплоть до закрытия ЮК. В книге, опубликованной под его редакцией, он считает допустимой ситуацию, когда Хронологическое собрание не печатается, но на его основе издается Систематическое собрание действующего законодательства, которое считается более удобным в пользовании[23. c.40]. Схема Собрания, включавшего действующие акты, была подготовлена ЮК в 1958 г., в дальнейшем она только подвергалась некоторой корректировке. Работа над ним продолжалась в течение ряда лет, до воссоздания Министерства юстиции СССР, которое затем возглавило данную деятельность^{[21, с. 105]}. В итоге издание вышло под названием Собрание действующего законодательства СССР. Основное содержание вошло в 50 томов, с учетом публикации позднее нескольких дополнительных томов, Собрание отражало состояние законодательства на середину 1980-х гг.

В-третьих, острой оставалась проблема определения совокупного объема актуального правового материала, поскольку неопределенность юридической силы многих актов затрудняла эффективную правоприменительную деятельность, дезориентировала поведение осуществляющих ее субъектов. ЮК много делала для формирования и поддержания массива действующего законодательства. Учитывая отсутствие полноценных официальных собраний, ЮК вынуждена была заниматься сбором, накоплением и организацией собственного учета законов и иных нормативных правовых актов, что в дальнейшем позволяло перейти к этапу его анализа и обработки. Поэтому в постоянной повестке работы ЮК находились вопросы по выявлению устаревших актов и составлению их списков. Особенно значительно возрастал объем такой работы после издания какого- либо крупного акта, как, например, произошло после утверждения 4 октября 1965 г. Советом Министров Положения о социалистическом производственном предприятии. ЮК составила обширный перечень актов, утративших юридическую силу, и передала его в уполномоченные органы для последующей отмены^[25]. Кроме того, во вновь издаваемом нормативном акте могло содержаться прямое поручение ЮК совместно с профильными ведомствами составить и представить такой перечень в правительство. Эта практика была признана правильной. Сама ЮК не была законодательным органом, самостоятельно принимать решение о прекращении действия какого-либо акта не могла. Отмечалось, что «в результате деятельности Юридической комиссии в этом направлении не только совершенствуется действующее законодательство, но и сокращается объем законодательного материала, подлежащего дальнейшей кодификационной обработке»^{[26, с.81]}.

В-четвертых, высокой оценки заслуживает издательская программа ЮК. Именно ЮК организовала основной самый трудоемкий подготовительный этап по составлению Собрания действующего законодательства СССР. В архивном фонде ЮК отложились дела, содержащие материалы к отдельным томам будущего собрания, а первые тома ЮК успела подготовить почти полностью. Кроме того, она провела отбор актов, которые в итоге были включены в Хронологический перечень актов за 1922-1964 гг., составивших первую книгу последнего 61 тома Собрания. Публикация Собрания действующего законодательства СССР была осуществлена Министерством юстиции СССР, что не умаляет роль ЮК в его подготовке. Публикация Систематического собрания действующего законодательства расширяло доступ к праву, обеспечивало открытость правовой информации.

В-пятых, особо следует отметить стремление к международному сотрудничеству, научному изучению зарубежного опыта в деле развития и систематизации законодательства. Например, на рассмотрение ЮК были представлены проекты основных кодексов Монгольской Народной Республики (гражданский, гражданско-процессуальный, кодекс законов о труде, уголовный, уголовно-процессуальный), по каждому из которых было дано мотивированное заключение^[27].Председатель ЮК А.И .Денисов 11 июля 1960 г. сообщал управляющему делами СМ СССР Г.С. Степанову, что министр юстиции Румынской Народной Республики (РНК) обратился с письмом, в котором, ссылаясь на ст.14 советско-румынского договора об оказании правовой помощи, заключенного в 1958 г., просит выслать в министерство юстиции РНР "Собрание постановлений правительства СССР" с целью проведения работ по совершенствованию законодательства РНР. Аналогичные запросы поступали от органов юстиции других стран народной демократии^[28,л.37]. Собранный ЮК эмпирический материал о практике систематизации законодательства в зарубежных странах был частично включен в научные публикации, авторами которых являлись ее члены^{[24, с.94-96]}.

Многоплановая работа ЮК требовала хорошо подготовленных кадров, поэтому она серьезно занималась повышением квалификации своих сотрудников. К этому вопросу руководители ЮК подошли не догматически и узко специализированно, а с широким подходом. Так, планы занятий, которые регулярно проводились в самой ЮК, включали разнообразные темы, докладчиками приглашались видные ученые (С.Н. Братусь, И.Б. Новицкий и др.). Например, С.Н. Братусь во втором квартале 1958 г. должен был рассказать об итогах работы сессии международной ассоциации юридических наук ЮНЕСКО в Риме, состоявшейся в феврале 1958 г.^{[30, л.19-41]}.

Деятельность ЮК отражала политический курс на правозащитную направленность законодательства. Проиллюстрируем данный тезис на примере рассмотрения двух вопросов: о государственных пенсиях и изменении семейного законодательства в части прав детей.

С середины 1950-х гг. после издания Закона о пенсиях право на их получение распространилось на огромное количество граждан. В это же время начинается пересмотр мер репрессий, необоснованно примененных к гражданам в предыдущие периоды. Возникали вопросы о зачете в трудовой стаж (общий, непрерывный, стаж работе по специальности) периодов, когда человек находился в местах заключения, ссылке, но впоследствии был реабилитирован или при пересмотре дела ему была снижена мера наказания, т.е. он понес более тяжкое наказание, чем следовало, при правильном применении закона^{[21, л.24-26]}. Для разрешения этих вопросов ЮК привлекла ВЦСПС, как орган, который должен наиболее последовательно отстаивать интересы трудящихся. При этом ЮК придерживалась не только формально-логических методов толкования или конструирования нормы, но и социологических, основанных на признании факта применения массовых репрессий, необходимости восстановления справедливости, гуманистической ориентации законодательства.

В числе приоритетных и срочных вопросов, которыми ЮК активно занималась, значился пересмотр семейного законодательства. На союзном уровне требовалось переработать Основы законодательства о браке и семье, чтобы затем отдельные республики могли внести коррективы в свои кодексы. ЮК отмечала, что многочисленные выступления в печати, письма и заявления граждан, особенно о правах детей, родители которых не состоят в законном браке, свидетельствуют о неблагополучии в данной сфере. Учитывая повышенный общественный интерес, проект Основ рассматривался с представителями Верховного суда СССР, Прокуратуры СССР, ВЦСПС, ЦК ВЛКСМ, Министерства здравоохранения и сотрудниками научно-исследовательских институтов юридического профиля. Проект предполагалось представить в Совет Министров к 1 июля 1957 г. Ввиду особой важности для широких масс населения, ЮК высказалась за его опубликование для проведения всенародного обсуждения^{[16, л.5]}.

ЮК, хорошо зная состояние законодательства, выполняла роль консультационного органа. Например, в связи с начавшейся экономической реформой, изменением в принципах планирования, выстраиванием новой модели союзно-республиканского управления и пересмотром полномочий отдельных государственных учреждений в отношении производственной деятельности предприятий, ЮК приняла правильное решение: получить полную и объективную информацию о состоянии промышленности. В принципе достоверное знание об экономическом потенциале государству было нужно всегда. Еще в 1937 г. правительство признало необходимым составление производственно-технического паспорта на каждое промышленное предприятие. Паспорт включал характеристику производственно-технических мощностей, производственные возможности, генеральный план развития. При необходимости (в случае реконструкции, строительства новых цехов и т.д.) паспорт должен был оперативно корректироваться. Очевидно, что к середине 1950-х гг. формат, схема паспорта устарели, требовали актуализации в связи с новыми условиями.

ЮК предложила Госплану совместно с представителями заинтересованных предприятий в двадцатидневный срок (т.е. очень быстро) проработать вопрос о типовом производственно-техническом паспорте предприятия и внести обновленный вариант на утверждение СМ СССР^{[28, л.95]}.

ЮК пришлось заниматься данным вопросом по той причине, что именно сюда обращались представители разнообразных органов, включая ЦК КПСС, ВЦСПС, не говоря уже о различных государственных учреждениях. Обращавшиеся обоснованно полагали, что работники ЮК весьма осведомлены в области действующего законодательства. Они действительно могли квалифицированно выявлять пробелы в законодательстве, инициировать редакционное обновление какого-либо акта или проведение консолидации норм по идентичному предмету правового регулирования.

Заключение

Создание ЮК было вызвано эволюцией советского политического режима, усилением правовых способов регулирования общественных отношений. Ее деятельность пришлась на период, в отношении которого можно применить термин "незавершенной демократизации"^{[29, с.238]}. В условиях отсутствия Министерства юстиции СССР ЮК стала важнейшим специализированным юридическим органом, объединившим квалифицированные кадры, способные заниматься систематизацией законодательства. Руководство ЮК обеспечивало поддержание высокого уровня профессиональной компетенции своих сотрудников.

Являясь органом СССР, ЮК занималась общесоюзными законами и иными нормативными правовыми актами такого уровня. Однако, учитывая федеративную природу государства, она стремилась взаимодействовать с республиканскими учреждениями, приглашая на свои заседания представителей республик.

На первом этапе деятельности, в конце 1950-х гг., ЮК значительное время уделила составлению Основ союзного законодательства по базовым отраслям права: уголовному, уголовно-процессуальному, гражданскому, гражданско-процессуальному. В это время шла отработка вертикальной структуры советского законодательства, где основы закладывали общие принципы и нормы права, задавали параметры для развития республиканского законодательства. Сложившаяся модель соотношения союзного и республиканского правового регулирования применялась до конца советского периода.

Продуктивным следует считать участие ЮК в подготовке хронологического и систематического собраний законодательства СССР, хотя в рамках самой ЮК эти проекты не были завершены.

Постоянной была работа ЮК по актуализации законодательного массива, что выражалось в регулярном составлении перечней устаревших актов и представлении их в Совет Министров для продолжения процедуры отмены в законодательном или ином порядке.

ЮК была способна оказывать консультационную и экспертную помощь, чем пользовались государственные учреждения и иные организации, обращаясь за квалифицированными юридическими заключениями.

В рамках своих полномочий ЮК тесно взаимодействовала с зарубежным юридическим сообществом, хотя такое сотрудничество было направлено, в первую очередь, на страны народной демократии.

ЮК можно оценить как важный правозащитный орган. Конкретные примеры, как в случае с правами детей и восстановлением пенсионных прав необоснованно репрессированных граждан, свидетельствуют, что ЮК занимала позицию защиты прав личности.

ЮК прекратила свое существование в 1970 г., что было связано с восстановлением Министерства юстиции СССР, которое наряду с другими направлениями работы продолжило деятельность по систематизации законодательства.