Правовые формы финансирования затрат, связанных с содержанием частных автомобильных дорог общего пользования

Мухин Игорь Валерьевич Заместитель Генерального директора по правовым вопросам – начальник Департамента правового обеспечения, ООО «ЛУКОЙЛ-ПЕРМЬ» 614077, Россия, Пермский край, г. Пермь, бул. Гагарина, 54а Mukhin Igor' Valer'evich Deputy Director General, “LUKOIL-Perm” LLC 614077, Russia, Permskii krai, g. Perm', bul. Gagarina, 54a Igor.Mukhin@lp.lukoil.com Другие публикации этого автора

Малых Иван Владимирович кандидат юридических наук начальник отдела, ООО «ЛУКОЙЛ-ПЕРМЬ» 614077, Россия, Пермский край, г. Пермь, бул. Гагарина, 54а Malykh Ivan Vladimirovich PhD in Law Head of the department, “LUKOIL-Perm” LLC 614077, Russia, Permskii krai, g. Perm', bul. Gagarina, 54a ivanmalih@mail.ru Другие публикации этого автора

Частные автомобильные дороги общего пользования (далее – частная автомобильная дорога) предназначены для проезда любых лиц на принципах открытости, всеобщей, добровольной и равной доступности. При том, что все бремя содержания таких дорог фактически возлагается на их собственников. Вместе с тем публичная значимость указанных объектов требует специального регулирования к софинансированию затрат на их содержание.

Вопросам финансирования затрат, связанных с содержанием частных автомобильных дорог, посвящена ч. 2 ст. 35 Федерального закона от 08.11.2007 №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №257-ФЗ). В ней указано, что на владельцев возлагается обязанность по содержанию указанных дорог. Финансирование может осуществляться также за счет иных источников, не запрещенных законом.

Для ответа на вопрос, о каких источниках, кроме средств владельцев, идет речь в указанной норме необходимо обратиться к особенностям автомобильных дорог общего пользования ^{[1, 2]}.

Поскольку частная автомобильная дорога создается для использования различным автотранспортом, населением, то она не относится к основным средствам, непосредственно участвующего в качестве средства производства. Функциональное назначение такого объекта – обеспечение передвижения транспортных средств, для «служения» общественным интересам.

«Публичное имущество» рассматривается учеными-экономистами в качестве благ, выгоды от которых получают все лица, безвозмездно пользующиеся этим имуществом ^[3]. Достаточное количество такого имущество не может производиться частными лицами в условиях рыночной системы. В экономической науке также дается характеристика «квазиобщественным» благам, занимающим промежуточное место между индивидуальными и общественными благами.

Гражданское право как отрасль права не содержит определения такого вида вещей как «вещи общего пользования» или «публичная собственность». При этом в науке гражданского права в настоящее время не выработан единый подход к понятию публичной собственности. Эта тема относится к числу дискуссионных вопросов ^[4-7].

Частные автомобильные дороги считаем возможным отнести к «квазиобщественным благам». Данные объекты обременены публичным назначением, создаются для передвижения по ним как собственника, так и иных лиц. Поскольку их появление сопряжено с существенными издержками, рыночная система не будет способствовать их производству на практике. Назначение рассматриваемых благ предполагает участие государства в финансировании их строительства, содержания. С помощью законодательного регулирования необходимо достигать баланс интересов общества и частного собственника. В том случае, когда частная автомобильная дорога планируется для пользования неограниченным кругом лиц, важно предусмотреть действенные механизмы финансового соучастия государства или них заинтересованных лиц.

В результате анализа действующих норм выявлены возможные источники софинансирования затрат собственника на содержание частных автомобильных дорог:

1. Установление платы за пользование частными автомобильными дорогами.

Обязательным условием для введения платности проезда является наличие альтернативного бесплатного проезда. Требования к альтернативной дороге заключаются в том, что ее протяженность не должна превышать более чем в три раза протяженность к платной дороге. Исключения из этого правила предусмотрены в ч. 2 ст.37 Федерального закона № 257-ФЗ. Вместе с тем отсутствуют требования к качеству альтернативного проезда. По одному из споров о платности проезда через частный мост, суд посчитал достаточным наличие летней переправы с помощью баржи с катером и ледовой переправы в зимний период ^[8].

Собственник принимает решение об использовании частной автомобильной дороги. При этом отсутствуют основания для вывода авторов о том, что такое решение должно приниматься до ввода дороги в эксплуатацию ^[9]. Собственник вправе принять такое решение в любое время при соблюдении срока для извещения потенциальных пользователей. Обязательным условием для правомерности решения собственника является публикация об этом в течение 30 дней со дня принятия соответствующего решения. Содержание ч. 6 ст. 36 Федерального закона № 257-ФЗ рождает многочисленные вопросы (например, является ли платной публикация, каким образом осуществляется публикация о решении, когда дорога проходит в границах нескольких муниципальных образований). Формулировка указанной нормы требует уточнения.

Вызывает интерес вопрос о размере взимаемой платы. Согласно ч. 5 ст. 36 Федерального закона № 257-ФЗ право владельца платной автомобильной дороги устанавливать размер платы за проезд ограничено. Размер платы не должен превышать установленный максимальный размер. Однако существует неопределенность в части порядка установления такого максимального размера платы. Правила о максимальном размере платы за проезд транспортных средств, установленные частями 4.1 - 4.3 ст. 40 Федерального закона № 257-ФЗ, относятся к платным дорогам федерального, регионального или межмуниципального, местного значения. Таким образом, следует вывод, что максимальный размер платы за проезд по частной автомобильной дороге определяется собственником и предельным размером не ограничивается.

Как отмечается специалистами, строительство платных автодорог будет только там, где бесплатные дороги не справляются с потоком транспорта либо на коротких участках для объезда сложных мест ^{[10, 11]}. Нередки случаи, когда даже расходы на эксплуатацию не покрываются взимаемой платой ^[12]. Условиями, определяющими убыточность или прибыльность платной автомобильной дороги, являются различные факторы, в частности, интенсивность трафика, размеры расходов на строительство и содержание дороги.

По объективным экономическим причинам введение платы за использование частной автомобильной дороги с небольшой интенсивностью движения не компенсирует затраты собственника. Администрирование механизма введения и взимания такой платы требует дополнительных затрат и может принести убытки. Исключение здесь могут составить случаи строительства и использования дорог, построенных в рамках публично-частного партнерства.

2. Установление платы в рамках соглашений публично-частного партнерства.

Публично-частное партнерство на основе частной собственности регулируется Федеральным законом от 21.07.2015 №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №224-ФЗ). Этот закон, в целом, учитывает интересы публичных и частных партнеров, для реализации инвестиционных проектов, несмотря на имеющиеся недостатки.

До принятия указанного закона концессионная модель партнерства не допускала наличие (или возникновение) права частной собственности на объект инфраструктуры ^[13]. В настоящее время проекты публично-частного партнерства это позволяют, кроме того, стала возможной модель, когда концедент (публичный партнер) вносит плату за комплекс работ/услуг, предоставляемых концессионером. Это позволяет партнерам заключать контракты жизненного цикла (далее – КЖЦ), которые считаются особенно значимыми для инвестиционных проектов. Такие соглашения не предполагают взимания платы с конечных потребителей за счет тарифов, они позволяют осуществлять возврат вложенных частным партнером средств за счет периодических платежей, производимых публичным партнером за эксплуатационную готовность объекта.

В мировой практике моделями КЖЦ являются используемые соглашения по модификации DBFO (design - build - finance - operate – «проектирование - строительство - финансирование – эксплуатация»), а также британская PFI (private finance initiative – «частная финансовая инициатива») и программа PF2 ^[14]. Таким образом, возможность использования в РФ модели КЖЦ соответствует мировым стандартам, однако, в доступных источниках не найдено сведений о заключении соглашений таких модификаций.

В научном и экспертном сообществе высказывается конструктивная критика действующих норм ^[15-18]. Именно недостатки правового регулирования не позволяют получить развитие указанной модели партнерства.

К негативной стороне регулирования, не повторяя уже высказанных авторами замечаний, можно отнести следующие недостатки.

Основанием для отказа от реализации проекта КЖЦ является отсутствие средств на его реализацию, если требуется выделение средств из бюджетной системы РФ (пп. 6 п. 7 ст. 8 Федеральный закон №224-ФЗ). Может возникнуть замкнутый круг: расходы в бюджете предусматриваются только после принятия решения о заключении партнерского соглашения как расходного обязательства в силу главы 11 Бюджетного кодекса РФ.

Механизм софинансирования затрат может быть иным, не требующим расходных бюджетных обязательств – предоставлением налоговых преференций, о чем пойдет речь далее. Это связано с состоянием российской экономики, для которой характерен бюджетный дефицит всех уровней ^[19].

Вызывают вопросы нормы об объекте соглашения. Согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона №224-ФЗ объект соглашения, подлежащий реконструкции, должен находиться в собственности публичного партнера на момент заключения соглашения. По каким причинам не допускается нахождение в частной собственности объекта соглашения не ясно. Данные положения устанавливают непреодолимое препятствие для развития партнерства. Представляется, что запрет использования соглашений для реконструкции частных автомобильных дорог значительно сокращает потенциал данного правового механизма.

Кроме случаев реконструкции объекта, также предлагаем дополнить список обязательных элементов соглашения, предусмотренный в ст. 6 данного закона, капитальным ремонтом, поскольку в этом случае изменяются параметры объектов или их участков (частей), хотя это и не влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов и при котором не требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов (п. 14.3 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). Капитальный ремонт частной автомобильной дороги может иметь существенное социальное значение для ее надлежащего использования и, следовательно, должно быть право партнеров на заключение соответствующих соглашений.

К числу недостатков относится и необходимость проведения конкурса на право заключения соглашения о публично-частном партнерстве. Для чего проводить конкурс, когда, заявлена инициатива частным партнером на строительство частной автомобильной дороги на принадлежащем ему земельном участке? Привлечение иного лица к работам при неучастии собственника земельного участка противоречит нормам Гражданского кодекса РФ и Земельного кодекса РФ. Часть 2 ст. 19 Федеральный закон №224-ФЗ нуждается в дополнении случаев заключения соглашений без проведения конкурса.

3. Установление платного публичного сервитута на соответствующий земельный участок.

Публичный сервитут выступает как общее ограничение права собственности на недвижимую вещь ^[20-22]. Это не субъективное вещное право, поэтому сервитутом называется лишь условно. Данный термин первоначально был введен в РФ приватизационным законодательством, публичными сервитутами объявлялись права на безвозмездное и беспрепятственное использование автомобильными дорогами, находящимися на приватизированном земельном участке ^[23].

Для установления публичного сервитута требуется соблюдение ряда условий:

a) принадлежность земельного участка владельцу частной автомобильной дороги на праве собственности;

b) цель – для удовлетворения нужд неопределенного круга лиц, обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, в том числе для проезда или прохода через земельный участок ^{[24, 25]};

c) отсутствие возможности обеспечить указанные интересы иным способом. Это условие прямо не отражено в Земельном кодексе РФ, а выработано в судебной практике. Наличие альтернативных проездов может стать основанием для отказа в установлении сервитута по инициативе публичного субъекта ^[26]. Критерии альтернативного проезда остаются на усмотрение суда, например, иной проезд, протяженностью длиннее, чем в полтора раза, был признан не отвечающим признакам пригодности к эксплуатации и удобства в использовании ^[27]. Если инициатором выступает собственник частной автомобильной дороги (и земельного участка), то признак наличия альтернативного проезда не должен рассматриваться как препятствующий установлению публичного сервитута.

Плата за публичный сервитут в отличие от частного сервитута устанавливается в случаях возникновения у собственника существенных затруднений в использовании земельного участка (п. 7 ст. 23 Земельного кодекса РФ). По общему правилу публичный сервитут является бесплатным. Данный подход не соответствующим принципу платности использования земли (пп. 7 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ), поэтому является спорным. Если участком земли пользуется неограниченный круг лиц, то у собственника возникают дополнительные расходы на его содержание в надлежащем состоянии. Для автомобильных дорог – это расходы на ее содержание в нормативном состоянии. В судебных спорах по факту установления публичного сервитута, как правило, речь идет именно о фактическом использовании автодорог для прохода или проезда ^[28-31]. Учитывая дорогостоящий характер содержания дорог, требуется распространить презумпцию платности публичного сервитута для указанных случаев.

В России небольшой опыт установления платных публичных сервитутов. Даже для частных сервитутов отсутствуют единые подходы к определению размера платы ^[32-36]. Нормативные правовые акты по данному вопросу отсутствуют. В пункте 7 ст. 23 Земельного кодекса РФ отражено требование о соразмерности платы. Судами до конца 2014 года применялись Временные методические рекомендации по оценке соразмерной платы за сервитут, утвержденные Росземкадастром 17.03.2004. Плата за сервитут устанавливалась в размере убытков собственника земельного участка, обремененного сервитутом. Верховный Суд РФ признал недействующим этот нормативный акт по причине не соблюдения порядка его государственной регистрации и опубликования ^[37]. Судебная практика, начиная с 2015 года изменилась. При этом до настоящего времени суды при расчете платы учитывают размер ущерба, причиненного собственнику земельного участка ^[38-39].

В 2017 году Верховным Судом РФ предпринята попытка обобщить практику для единообразия в правоприменении с подтверждением характера платы как компенсации ограничений, претерпеваемых собственником земельного участка ^[40]. Например, для проезда – это разумные затраты на содержание участка в надлежащем состоянии, на организацию проезда, с учетом интенсивности использования, общей площади, срока и других условий. Для определения размера платы может привлекаться эксперт. Представляется, что для определения платы за публичный сервитут должен использоваться аналогичный подход.

Вопрос об инициаторе установления публичного сервитута Земельным кодексом РФ не урегулирован. При этом в нормативных правовых актах органов местного самоуправления Пермского края предусмотрено право на обращение любых заинтересованных лиц ^[41-42]. Действительно при отсутствии ограничений инициатива может исходить как от собственника частной автомобильной дороги, таки и от публичных субъектов. Однако в судебной практике есть случаи, когда лица не признавались надлежащими заявителями при отсутствии доказательств определяющих полномочия представлять интересы местного населения в отношениях с органами местного самоуправления ^[43]. Данный подход не соответствует нормам Земельного кодекса РФ.

Установление публичного сервитута осуществляется по специальной процедуре – властным предписанием с учетом результатов общественных слушаний. Фраза «с учетом» вызвала на практике неопределенность последствий при нарушении процедуры публичных слушаний. Выводы судов условно разделились на две позиции: нарушение процедуры влечет незаконность решений об установлении публичного сервитута ^{[44, 45]}; данное нарушение не может служить основанием для признания нормативного акта не соответствующим закону ^{[46, 47]}.

Конституционный Суд РФ определил, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением ^[48]. Таким образом, результаты этой процедуры должны носить рекомендательный характер, а в случае ее нарушения последствия должны зависеть от факта нарушения прав заявителя. Формальный подход здесь не допустим.

4. Установление налоговых льгот владельцам частных автомобильных дорог.

Участие государства в финансировании затрат на содержание частных автомобильных дорог допустимо при помощи установления налоговых льгот (или пониженных ставок).

Налоговая льгота установлена в отношении федеральных автомобильных дорог общего пользования (п. 11 ст. 381 Налогового кодекса РФ).

В субъектах РФ приняты законы, предусматривающие льготы в виде пониженной ставки в размере 0% в отношении автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог общего пользования местного значения ^[49].

Согласно ст. 6 Федерального закона №257-ФЗ федеральные автомобильные дороги общего пользования находятся исключительно в государственной собственности, автомобильные дороги общего пользования регионального или межмуниципального значения – в собственности субъектов РФ, автомобильные дороги общего пользования местного значения – в муниципальной собственности.

В практике конституционного правосудия в отношении установления налоговых льгот сложилась следующая позиция: льготы всегда носят адресный характер; это исключительная прерогатива законодателя, допустимо установление дифференцированного режима налогообложения для различных категорий лиц, если такая дифференциация обусловлена объективными факторами; запрещена дискриминация ^[50].

В соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 3 Налогового кодекса РФ прямо запрещается устанавливать налоговые льготы в зависимости от формы собственности.

Если в отношении федеральных автомобильных дорог общего пользования можно предположить, что льгота обусловлена объективными факторами особого значения этих объектов – это прямо предусмотрено в ст. 5 Федерального закона №257-ФЗ, то в отношении других государственных и муниципальных дорог это спорно. Частные автомобильные дороги могут отвечать критериям для государственных и муниципальных дорог, объективные отличия здесь отсутствуют.

Возникает вопрос, не является ли норма, исключающая применение льготы для собственников частных автомобильных дорог, дискриминирующей по признаку формы собственности.

Ситуация вряд ли исправляется наличием регионального закона, предусматривающего налоговые льготы по налогу на имущество организаций при реализации «приоритетных инвестиционных проектов», в рамках которых создаются частные автомобильные дороги ^[51]. Во-первых, в качестве критерия для предоставления льготы указан несущественный признак налогоплательщика – разница между ежегодным исчисленным налогом на прибыль минус средний исчисленный налог на прибыль за 5 лет до ввода в эксплуатацию объекта основных средств должна быть больше или равна разнице исчисленный налог на имущество за отчетный период по стандартной ставке в 2,2% минус налог на имущество с учетом льготной ставки. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ ранее признала недопустимым предоставление льгот налогоплательщикам, у которых налоговая база для исчисления налога достигла указанного в законе размера. Суд сделал вывод, что налоговая база используется для установления конкретного налога и потому ее экономическая характеристика (размер) не может рассматриваться в качестве критерия для выделения отдельной категории налогоплательщиков ^[52]. Во-вторых, механизм предоставления такой льготы чрезвычайно сложен, требуется соблюдение процедуры получения статуса «приоритетный инвестиционный проект». Очевидно, что такие условия включены для сохранения поступлений налогов в бюджет, однако, это исключает для большинства собственников частных автомобильных дорог применения льготы.

Представляется, что установление налоговой льготы для собственников частных автомобильных дорог является экономически целесообразным и соответствует всем существенным признакам, характерным для правовых льгот ^{[53, 54]}.

Введение льготы повлечет более полное удовлетворение общественных интересов через софинансирование содержания дорог, используемых публично, в надлежащем состоянии. Льгота будет направлена как на стимулирование строительства – «социальное поощрение экономической деятельности», так и на компенсации затрат при эксплуатации дорог.

Налоговая льгота будет надлежащим средством правовой дифференциации с соблюдением конституционных принципов: юридического равенства, всеобщности налогообложения, равного налогового бремени.

При внесении изменений в законы субъектов РФ льгота будет выступать правомерным исключением, установленным компетентным органом в соответствующем акте, из общего правила о налогообложении недвижимого имущества организаций.

Льгота будет выступать как правомерно данная лицу юридическая возможность для реализации особых интересов. Налогоплательщик имеет право использовать налоговые льготы и может отказаться от использования или приостановить на некоторые налоговые периоды.

На основании проведенного исследования можно прийти к следующим выводам.

Собственники частных автомобильных дорог общего пользования обязаны нести затраты на их содержание. Действующее законодательство не содержит действенного механизма компенсации затрат собственника на содержание частных автомобильных дорог.

К иным, не запрещенным законом источникам финансирования относятся средства, получаемые при установлении платности дорог, платежей от концедента в рамках соглашений публично-частного партнерства, платежи от публичного сервитуария при установлении публичного сервитута, налоговой экономии при установлении соответствующей льготы в законодательстве. При этом каждый из приведенных форм софинансирования имеет значительные ограничения, недостатки и пробелы в законодательстве. Это влечет фактическую невозможность использования сторонних источников финансирования содержания таких дорог.

Общественная и государственная значимость автомобильных дорог общего пользования требует принципиально иной подход к регулированию рассматриваемой сферы экономических отношений. Предлагаемое совершенствование действующего законодательства необходимо в настоящее время для достижения стратегических государственных целей экономического развития.