Интегративная субсидиарность как принцип принятия лучших решений: теоретические предпосылки и практические возможности (на примере опыта Европейского Союза)

Пименова Оксана Игорьевна кандидат юридических наук PhD Кандидат по специальности «Публичная Политика» (Университет Саскачевана, Канада) 117148, Россия, г. Москва, ул. Маршала Савицкого, 24 Pimenova Oxana PhD in Law PhD Candidate in Public Policy, University of Saskatchewan, Canada 117148, Russia, Moskva, g. Moscow, ul. Marshala Savitskogo, 24, kv. 147 oxana_krasnova@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

Дихотомия между публичной и частной сферами жизни предопределяет сложности в управлении социальными процессами. Часто эти две сферы противоборствуют друг другу, исходя из чего управленческие решения принимаются либо из необходимости сдерживания публичных структур от вмешательства в дела индивидов, либо, наоборот, ограждения частных интересов от влияния публичных интересов. Но в реальности все гораздо сложнее: публичная и частная сферы жизни всегда функционируют по правилу «сообщающихся сосудов», но не всегда противостоят друг другу: иногда в решении социальных проблем (и почти всегда в их порождении) публичная и частная сферы дополняют друг друга, взаимообусловливая те или иные социальные процессы. Иными словами, эффективные управленческие решения должны основываться на взаимодействии между публичной и частной сферами жизни, признании их единения, нежели чем исключительности. Для этого в управлении социальными процессами должны участвовать «институты, которые посредничают между публичной и частной сферами. Такие институты дают частной жизни измерение стабильности, а публичной жизни – измерение человечности» ^{[1, с. 215]}. Для обозначения таких институтов, П. Бергер и Р. Нихаус ввели термин «посреднические структуры», определив их как «те институты, которые стоят между индивидом в его частной жизни и [управляющими] институтами в публичной жизни» ^{[1, с. 149]}. Посреднический статус институтов берет свое начало из католической социально-философской традиции поощрять самореализацию индивидов и развивать их чувство принадлежности к обществу через «ответственное участие в деятельности посреднических структур» ^{[2, с. 81]}.

Призыв Р. Нихауса и П. Бергера к эффективному социальному управлению через посреднические структуры имеет отзвуки во взглядах многих исследователей ^{[3, с. 391 – 395; 4, с. 421 – 463]}, фокусирующихся на социальных институтах соседства, семьи, церкви. Надлежаще функционируя, социальные институты соединяют индивидов и общество, давая индивидам чувство социальной значимости через вовлечение их в процесс принятия общественных решений. С позиции принципа субсидиарности, эти черты социального управления бесценны, поскольку, участвуя в процессе принятия решений, индивиды с большей вероятностью будут участвовать в их реализации и нести ответственность за те последствия, которые данные решения влекут. Именно этим обеспечивается управленческий успех. При этом уровень принятия решений (центральный или локальный) не имеет определяющего значения; как показывает практика, эффективные управленческие решения не всегда принимаются на уровне наиболее близком к населению, но всегда с участием населения.

О субсидиарности и ее дихотомии

В системах социального управления принцип субсидиарности имеет двойной аспект применения. Первый аспект – так называемая негативная субсидиарность нацелена на «ограничение государственной интервенции» ^{[5, с. 135]}. Как таковой, данный аспект выражает «невмешательство государства в дела индивидов либо [невмешательство] крупных [вышестоящих] сообществ в дела мелких [нижестоящих] сообществ до тех пор, пока индивиды или мелкие [нижестоящие] сообщества способны решить свои задачи самостоятельно» ^{[5, с. 135]}. Второй аспект принципа субсидиарности относится «к помощи, которую индивид или более мелкое [нижестоящее] сообщество рассчитывают получить от государства или более крупного [вышестоящего] сообщества, но только тогда, когда они сами не в состоянии решать задачи своими силами» ^{[6, с. 170]}. Такая субсидиарность называется позитивной и выражает долг государства или сообщества помогать и быть полезным для своих граждан (членов), «когда проблемы и социальные нужды не могут быть разрешены эффективно иначе» ^{[7, с. 450]}.

Это двойное, негативно-позитивное, значение принципа субсидиарности, накладывающее как ограничения, так и позитивные обязанности на государство (вышестоящие или более крупные сообщества, институты), заставляет по-разному видеть суть принципа субсидиарности. Одни исследователи воспринимают субсидиарность как «janus-faced» концепцию, «текстовую небрежность» ^{[8, с. 250]}, лишенную вообще какого-либо определенного смысла и которую можно «приспособить» под решение любых задач в угоду бытующим взглядам и приоритетам определенного времени и стиля управления ^{[8, с. 250]}. Другие видят в ней «ошибочную идею, угрожающую суверенитету» ^{[9, с. 63]} более мелких сообществ. По мнению большинства исследователей, субсидиарность ассоциируется со «способностью более мелких сообществ лучше и быстрее удовлетворять требованиям справедливости» ^{[10, с. 81]}, создавая якобы презумпцию как более «лучшим» действиям, предпринимаемым на нижестоящем уровне «только потому, что они [эти действия] более демократичны, более приближены к гражданам» ^{[11, с. 702]}. Однако в действительности это не так.

«Более мелкие сообщества могут быть сами по себе несправедливыми и нуждаться в расширенной интервенции» ^{[12, с. 1183]}. Как справедливо пишет Дж. Ланган, «предпочтение местных и региональных решений национальным, национальных подходов международным, частных действий публичным, руководствуясь общим благом, может всегда быть ниспровергнуто, исходя из практического опыта решения проблем» ^{[13, с. 251]}. «Только опыт и практика» могут определить те вопросы, которые должны быть решены на наиболее низком уровне ^{[7, с. 460]}. Губительные, лишенные демократического смысла, акты могут быть приняты как на центральном, так и локальном уровнях управления. «Решение вопроса об уровне осуществления действий может быть крайне субъективным, отдающим предпочтение любой стороне» ^{[14, с. 628 – 629]} и не принимающим во внимание объективные возможности лучшего достижения цели. Поэтому субсидиарность как принцип, ратующий за «свободу и инициативу» ^{[15, с. 437]} во имя лучшего достижения цели, не может быть сведена к бланкетной передаче полномочий с одного уровня управления на другой. По своей сути, субсидиарность тем и ценна, что реально не создает презумпций и не отдает предпочтений решениям как более «лучшим» какого-либо уровня управления, но «требует баланса за счет сравнительной эффективности таковых» ^{[16, с. 21]}.

В следовании принципу субсидиарности важен не уровень принятия решений, а механизм, позволяющий без предубеждений и преференций оценить способность более мелких или более крупных единиц «справляться эффективно с решением [предполагаемых] задач» ^{[17, с. 134]}. В системах социального многоуровневого управления ценность субсидиарности как практического подхода к решению проблем зиждется не на ее воображаемой «способности» определять «верный» уровень принятия решений, но предлагать такой механизм принятия решений, который позволяет членам сообщества достичь «конструктивное взаимодействие и коллективную договоренность» ^{[18, с. 70]}.

Совершенно релевантной этому подходу к пониманию субсидиарности выступает предлагаемая М. Мак Юсисом и М. Селми концепция «сообщество различия», согласно которой при принятии решений в сообществе нет места для позиции большинства. Это та модель принятия решений, которая не нацелена на выявление позиции каждого и принятие решения, отражающего позицию большинства, но характеризуется новаторским стремлением согласовать позиции всех индивидов, став «форумом для обсуждения различных интересов» ^{[19, с. 1368]}. Все члены сообщества должны быть вовлечены в интегративный диалог, понимая, что интересы одних связаны с достижением благополучия других» ^{[3, с. 395]}. Для благополучия каждого нужно «найти лучшее решение для каждого, но не концентрироваться на поиске той позиции, которая сможет получить поддержку большинства» ^{[19, с. 1369]}. При этом для реального согласования своих позиций и достижения взаимопонимания, члены сообщества (индивиды) должны действовать солидарно. Здесь концепция М. Мак Юсиса и М. Селми культивирует солидарность как традицию и принцип, близкий субсидиарности, с той лишь разницей, что солидарность отвергая индивидуализм, ратует за коллективную ответственность в принятии решений, тогда как субсидиарность, напротив, отвергая коллективизм, зиждется на стремлении и желании каждого нести персональную ответственность за себя, обладая при этом «действенными средствами воздействия на конечное решение» ^{[5, с. 133]}.

Об интегративной субсидиарности

Субсидиарность в социальном управлении ратует за значимое участие индивидов, которые действуют солидарно друг с другом. Эта специфика принципа субсидиарности получила развитие в интегративном подходе к пониманию данного принципа, который впервые был выдвинут Д. Макканном, давшим в одной из своих работ «осветительный комментарий операционного значения принципа субсидиарности в системах социального управления» ^{[20, с. 329 – 343]}. Согласно ему, субсидиарность предстает как модель социального управления, которая сочетая в себе как индивидуальную свободу, так и коммунитарные ценности, отвергает как пассивное, так и активное правительство, ставя вместо него во главу угла «индивидов и посреднические структуры, к которым они принадлежат» ^{[21, с. 142]}. Акцент делается на ответственном участии индивидов в социальной жизни посредством организаций как независимых посреднических структур, способных взаимодействовать на паритетных началах как с индивидом, так и с государством (вышестоящим сообществом) для достижения общего блага для всех и каждого.

Учитывая центральную роль, отводимую посредническим структурам в интерпретации субсидиарности, определение того, будет ли проводимая публичная политика соответствовать принципу субсидиарности, должно включать оценку влияния той политики на посреднические структуры. Специфика субсидиарности в редакции Д. Макканна состоит не в необходимости сдерживания или поощрения вмешательства одного уровня управления в дела другого, но в необходимости защиты сферы полномочий и интересов, реализуемых посредническими организациями, как«инновационными организационно-территориальными институтами» ^{[22, с. 117]}, не принадлежащими ни к сфере публичной власти, ни к личной сфере, но связующими эти две сферы целями достижения благополучия как для сообщества (государства) в целом, так и его отдельных членов (граждан).

Интегративная субсидиарность не только призывает посреднические структуры действовать в качестве защиты против правительственной эрозии частной сферы, но также призывает само правительство защищать частную сферу индивидов посредством их уполномочивания на результативное (ответственное) участие в деятельности посреднических структур ^{[20, с. 340]}. Здесь блекнет дихотомия субсидиарности, которая посредством апеллирования к посредническим структурам становится связующим звеном между частной и публичной сферами социального управления.

Об интегративной субсидиарности в Европейском Союзе (ЕС)

Не стоит лишний раз доказывать, что по наиболее важным вопросам социального управления обычно принимаются законодательные акты. Необходимость в принятии законодательного акта, его пригодность для лучшего достижения поставленной цели регулирования могут быть гораздо адекватнее оценены во взаимодействии субъектов, затрагиваемых данным законодательным актом. Поэтому результативное участие заинтересованных сторон в процессе принятия законодательных актов сообщества воплощает в его публичной политике интегративный смысл принципа субсидиарности.

На сегодняшний день интегративная природа принципа субсидиарности наиболее ярко реализуется в практике принятия законодательных актов ЕС. С 2009 года в законодательном процессе ЕС используется специальный механизм разноуровневого и межинституционального взаимодействия его участников – так называемый Субсидиарный контрольный механизм (Механизм), посредством которого национальные парламенты государств-членов ЕС высказывают и публично доказывают свое видение необходимости принятия конкретного законодательного акта ЕС, непосредственно взаимодействуя по этому вопросу не только между собой, но и с институтами ЕС и, прежде всего, с Комиссией ЕС как главным «драйвером» законопроектной деятельности ЕС.

Основываясь на теории Т. Рисса о трех моделях взаимодействия в системах социального управления, руководимых логиками соответствия, последствий и аргументирования ^[23], И. Купер в одной из своих последних работ представил три модели взаимодействия национальных парламентов с Комиссией ЕС в рамках Механизма ^{[24, с. 18]}. Согласно первой модели национальные парламенты строят свои взаимоотношения с Комиссией ЕС, исходя из ее видения и понимания необходимости принятия законодательного акта ЕС, не принимая во внимание мнение других национальных парламентов; в рамках этой модели участия в Механизме инициирование его процедур («желтой» и «оранжевой» карт) возможно только при случайном совпадении позиций национальных парламентов. Согласно второй модели национальные парламенты используют Механизм как средство политического противодействия Комиссии ЕС по непонравившемуся им законопроекту; Комиссия ЕС расценивается ими в качестве противника, а между собой национальные парламенты строят коалицию, дабы противодействовать Комиссии ЕС коллективно. Согласно третьей модели национальные парламенты сосредоточены на оспаривании позиции Комиссии ЕС (о необходимости принятия законопроекта ЕС), но при этом относятся к ней не как к противнику, но как к посреднику между собой и наднациональным законодателем; в своих взаимоотношениях с Комиссией ЕС национальные парламенты стремятся к консенсусу. В реальности отношения в рамках Механизма строятся по второй модели взаимодействия между Комиссией ЕС и национальными парламентами.

Национальные парламенты крайне неконструктивны во взаимодействии с Комиссией ЕС посредством использования карточных процедур Механизма. За период с 2009 года им не удалось ни разу прийти к компромиссу с Комиссией об обоснованности заявленных ими возражений по поводу нарушения принципа субсидиарности (субсидиарных возражений). В случае первой «желтой карты», выпущенной в мае 2012 года в отношении проекта регламента об осуществлении права на принятие коллективных действий в контексте свободы учреждения и свободы предоставления услуг (проект Монти II) ^[25], Комиссия ЕС решила отозвать законопроект, но не в связи с субсидиарными возражениями национальных парламентов, а ввиду политического несогласия в Совете ЕС. В случае второй «желтой карты», выпущенной в октябре 2013 года в отношении проекта регламента об учреждении Европейской Прокуратуры ^[26], Комиссия ЕС решила оставить законопроект без каких-либо изменений, посчитав его соответствующим принципу субсидиарности. В случае третьей «желтой карты», выпущенной в мае 2016 года в отношении поправок в директиву о перемещенных работниках^[27], Комиссия ЕС также заключила, что законопроект не нарушает принципа субсидиарности, в связи с чем его «отзыв или изменение не требуются» ^[28]. Общей чертой, имевшей место во всех трех случаях возбуждения «желтой карты», является оборонительный характер позиции, занимаемой Комиссией ЕС по отношению к национальным парламентам, вернее, к их субсидиарным возражениям. Такая позиция Комиссии ЕС является следствием противодействия желанию национальных парламентов, не найдя реальных нарушений принципа субсидиарности в законопроектах, подготавливаемых Комиссией ЕС, привлечь к себе внимание, закрутив «вихрь обсуждений» по концептуально непонравившемуся им законопроекту. Так, в отношении проекта Монти II, ставшего предметом первой «желтой карты», сами национальные парламенты согласились с отсутствием нарушения принципа субсидиарности, что дало повод для обвинения их экспертным сообществом в «недобровестном» или, мягче говоря, «креативном» использовании «желтой карты» для целей иных, чем контроль соблюдения принципа субсидиарности ^{[29, с. 24]}. Чаще всего национальные парламенты ссылаются на недостаточный характер подготовленного Комиссией ЕС обоснования законопроекта. Но этот аргумент не может расцениваться как нарушение принципа субсидиарности strictosensu, поскольку, как отмечает Комиссия ЕС, не объясняет, почему действия, предполагаемые к принятию на уровне ЕС, не будут соответствовать критерию лучшего достижения цели (то есть не будут являться необходимыми) ^{[30, с. 7]}.

С 2006 года Комиссия ЕС развивает свои отношения с парламентами государств-членов ЕС на платформе так называемой «Инициативы Баррозо», в рамках которой Комиссия ЕС направляет национальным парламентам проекты всех своих законодательных инициатив и отвечает на поступившие от национальных парламентов замечания и предложения. С вступлением в силу Лиссабонского договора эта работа осуществляется параллельно с Механизмом ^[31]. Не будет лишним заметить, что все три «желтые карты» были ожидаемым результатом системы взаимоотношений, сложившейся между национальными парламентами с 2006 года . При этом «координация между ними [национальными парламентами] остается нерешенной проблемой» ^[30]. Нельзя заключить, что национальные парламенты функционируют сегодня в рамках Механизма в качестве единого блока, реализующего в законодательном процессе ЕС функции «виртуальной третьей палаты» ^{[32, с. 441]}. В каждом национальном парламенте существует своя собственная, уникальная система мониторинга соблюдения принципа субсидиарности: национальные парламенты используют различные процедурные правила подготовки мотивированных заключений, следуют различным политическим приоритетам при выборе подлежащего проверке на соответствие принципу субсидиарности законопроекта ЕС и применяют различные критерии при его оценке. По сути, национальными парламентами используется 27 моделей субсидиарной проверки, в рамках которых отсутствует единое понимание и применение принципа субсидиарности.

В определенной степени такой «размытый» подход национальных парламентов к анализу законопроектов ЕС естественен для них как политических акторов, которым не присуще думать и действовать «в манере судебного органа» ^{[33, с. 76]}. «Они [национальные парламенты] не в лучшей позиции, чтобы быть вовлеченными в проверку соблюдения принципа субсидиарности в строго правовых терминах» ^{[34, с. 20]}. Они политики, специализирующиеся на вопросах законодательства, которые, отвечая на вопрос о соблюдении принципа субсидиарности, «смотрят на своих избирателей» ^{[35, с. 71]}.

«Сродни политическому спору»

В идеале взаимодействие между Комиссией ЕС и национальными парламентами в рамках Механизма должно строиться по третьей модели И. Купера, когда «он [Механизм] сродни политическому спору между Комиссией [ЕС] и национальными парламентами» ^{[36, с. 302]} по вопросу о том, «нужно ли ЕС законодательствовать» ^{[24, с. 48]} с ожидаемым результатом сделать каждую сторону более респонсивной к аргументам другой стороны. В рамках этой модели национальные парламенты, выдвигая свои субсидиарные возражения на разрабатываемые и предлагаемые Комиссией ЕС законопроекты, относятся к ней не как к противнику, но как к посреднику между собой и наднациональным законодателем.

Механизм задуман авторами европейской интеграции (точнее, несостоявшегося конституционного проекта) как делиберативный Механизм, посредством которого национальные парламенты могут вести диалог с законотворческими институтами ЕС по поводу достаточной обоснованности необходимости реализации неисключительных регулирующих прерогатив ЕС. Лиссабонский договор не дает в руки национальных парламентов так называемую «красную карту», посредством которой национальные парламенты могли бы налагать вето на рассматриваемый законопроект ЕС. Эта идея дискутировалась еще при подготовке конституционного проекта, но так не была реализована в силу ее противоречия делиберативной природе Механизма. Конечно же, посредством использования «оранжевой карты» национальные парламенты могут добиться снятия законопроекта с рассмотрения и в этом смысле, можно сказать, они наделены определенными законотворческими (а не только делиберативными) полномочиями, однако реализовать их самостоятельно национальные парламенты все-таки не могут. Для этого им нужен консенсус Советом ЕС или Европейским парламентом. В целом же, в рамках процедур «желтой» и «оранжевой» карт, национальные парламенты могут только способствовать законодательному решению, но не принимать его.

Принятие решения по законопроекту ЕС – это исключительная прерогатива законодателя ЕС, которую Лиссабонский договор ревностно бережет, равно как и право законодательной инициативы самой Комиссии ЕС. Субсидиарные возражения национальных парламентов не представляют «никакого риска для первоначального замысла [Комиссии ЕС]» ^{[37, с. 81]} по регулированию искомых отношений. Мотивированные заключения не обязательны для Комиссии ЕС. Комиссия обязана только отвечать в установленном порядке на выраженные в них субсидиарные возражения, но никак ими не связана. Никакие правовые санкции в отношении Комиссии ЕС, если она не принимает во внимание субсидиарные возражения национальных парламентов, не предусмотрены. Возможны только политические инструменты воздействия на Комиссию ЕС (что и было продемонстрировано при использовании первой «желтой карты» в 2012 году в отношении проекта Монти II).

Механизм не является средством управления законодательным процессом ЕС, но при соблюдении определенных условий может быть эффективным средством достижения консенсуса. Для этого, взаимодействие в его рамках между Комиссией ЕС и национальными парламентами в идеале должно строиться по модели не противостояния, но согласования и убеждения. Национальные парламенты как его главные «драйверы», политически ответственные перед своим избирателями, могут, по словам Т. Хорсли, добавить Механизму «существенную политическую ценность» ^{[38, с. 268]}, но не путем заявления непримиримых субсидиарных возражений, а путем проведения делиберативных обсуждений и согласований с Комиссией ЕС. Это идет дальше участия национальных парламентов в качестве «сторожевых псов» ^{[36, с. 304]} субсидиарности в рамках предписанных процедур Механизма, и предполагает их партнерское взаимодействие с Комиссией ЕС на самых ранних этапах законодательного процесса ЕС, когда соблюдение принципа субсидиарности может быть обеспечено без ущерба политическому влиянию Комиссии ЕС как субъекта права законодательной инициативы.

В этом контексте актуальными представляются предложения о развитии политического диалога национальных парламентов с Комиссией ЕС посредством процедуры «зеленой карты», возбуждаемой национальными парламентами на этапе подготовки законопроекта Комиссией ЕС в форме внесения на ее рассмотрение предложений по совершенствованию данного законопроекта с позиции его соответствия принципу субсидиарности. По оценкам экспертов, именно в рамках «зеленой карты» участие национальных парламентов в законодательном процессе ЕС имело бы больше шансов быть результативным (в плане учета их субсидиарных возражений), поскольку подготавливаемый законопроект мог бы быть изменен Комиссией ЕС еще до внесения его на рассмотрение законодателя ЕС, что не ставило бы под угрозу самостоятельность Комиссии ЕС как субъекта законопроектной деятельности ЕС. Кроме того, предшествуя «желтой» и «оранжевой» картам и в то же время дополняя их, «зеленая карта» способствовала бы формированию трехуровневого Механизма, интегративно применяемого на различных стадиях законодательного процесса ЕС ^{[39, с. 294 – 316]}.

Заключение

Конечно же, Механизм не является посреднической структурой в том классическом понимании, которое изложено Р. Нихаусом и П. Бергером: в нем нет такой важной черты, как «результативное уполномочивание его участников» ^{[20, с. 340]}. В рамках Механизма национальные парламенты могут заявлять свои возражения на законопроекты Комиссии ЕС, но они не могут повлиять на решение Комиссии ЕС по оспариваемому ими законопроекту. Заявленные, но не разрешенные субсидиарные возражения национальных парламентов сдерживают развитие партнерских отношений в процессе принятия законодательных решений, препятствуя диалогу и взаимопониманию субъектов законодательного процесса ЕС. Это, в свою очередь, не отвечает изначально делиберативной природе Механизма и не способствует эффективному достижению целей законодательного процесса ЕС – согласованию позиций в части принятия лучшего аргумента. Процедура «зеленой карты» могла бы существенно изменить эту ситуацию. Участие в подготовке законопроекта изменило бы оценки этого законопроекта со стороны национальных парламентов и позволило бы им добиться единого видения и понимания с его разработчиком и инициатором – Комиссией ЕС, равно как и с другими субъектами законодательного процесса ЕС.

Тем не менее, несмотря на сегодняшнее отсутствие у национальных парламентов в рамках Механизма возможности вести паритетный диалог с Комиссией ЕС с самых ранних этапов ее законопроектной деятельности, все же для европейского законодателя Механизм крайне полезен, выступая стимулом «подумать дважды» ^{[35, с. 68]}, прежде чем использовать свои регулирующие прерогативы (по вопросам, не отнесенным к исключительному ведению ЕС). Сам факт проведения публичного межинституционального и межуровневого обсуждения необходимости принятия проекта законодательного акта ЕС заставляет институты ЕС тщательнее продумывать обоснование его принятия, проводя многочисленные публичные консультации и внедряя системы экспертных оценок, что, в конечном итоге, делает законодательные решения лучшими в части их соответствия принципу субсидиарности.