К вопросу о некоторых направлениях оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности в России

Беляева Галина Серафимовна доктор юридических наук профессор, Белгородский государственный национальный исследовательский университет 308015, Россия, г. Белгород, ул. Победы, 85 Belyaeva Galina Serafimovna Doctor of Law Professor, the department pf Administrative and International Law, Belgorod State National Research Univeristy 308015, Russia, Belgorod, Pobedy Street 85 belvp46@gmail.com Другие публикации этого автора

Беляев Валерий Петрович доктор юридических наук профессор, Юго-Западный государственный университет 305040, Россия, Курская область, г. Курск, ул. 50 Лет Октября, 94 Belyaev Valerii Petrovich Doctor of Law Professor, department of Theory of State and Law, Southwest State University 305040, Rossiya, Kursk, 50 Let Oktyabrya Street 94 belvp46@mail.ru Другие публикации этого автора

Предваряя рассмотрение вопросов, обозначенных в названии данной работы, поясним, что же будет пониматься авторами статьи под понятием «оптимизация механизма обеспечения национальной безопасности» Это поддержание на должном уровне (соответствующем вызовам и угрозам) правовых и институциональных средств, а также ресурсных возможностей государства и общества.

Такая оптимизация должна осуществляться, прежде всего, по двум магистральным направлениям. Первое из них заключается в совершенствовании законодательства (устранение коллизий, недоработок, пробелов и т.п.) и принятии новых законов, в том числе и самого высокого уровня, относительно всего обширного круга вопросов, касающихся обеспечения национальной безопасности современной России. Второе направление – это повышение эффективности деятельности субъектов этого механизма, в том числе и путем усиления координации и взаимодействия органов и лиц соответствующего порядка.

Изучение законодательства, регулирующего механизм обеспечения национальной безопасности современной России, свидетельствует о необходимости его совершенствования, а также принятия новых нормативно-правовых актов. Справедливым в этом контексте представляется следующее мнение О.С. Елфимовой: «Анализируя действующее законодательство, можно обозначить следующие проблемы: фрагментарность существующей нормативной правовой базы; декларативность и противоречивость ряда положений, что снижает результативность их исполнения; отсутствие системообразующих, концептуальных законов прямого и непрямого действия в сфере обеспечения национальной безопасности; избыточность и многократное дублирование как юридических, так и нормативно-технических требований по вопросам обеспечения «частных безопасностей»; отсутствие механизма реализации общегосударственной политики обеспечения безопасности; отсутствие необходимой корреляции между деятельностью органов государственной власти и др.» ^{[1, с. 18]}.

Данное замечание в определенной степени иллюстрирует сложившееся положение вещей в данной области, вместе с тем, со своей стороны подчеркнем, что вопросы, связанные с обеспечением национальной безопасности, имеют жизненно важный характер. Это предопределяет необходимость надлежащего правового регулирования данной сферы общественных отношений, эффективное функционирование механизма осуществления органами государства соответствующих полномочий, устранение возникающих и имеющихся проблем (коллизий, четкости компетенции и т.д.).

Вот только один пример. В соответствии со статьей 12 Федерального закона «О безопасности» органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности. В то же время, согласно пункту 3 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации 2015 года, деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации содействует (подчеркнуто нами – авт.) обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.

Можно приводить и другие подобные примеры. Поэтому считаем, что количество существующих в данной сфере коллизий правового регулирования можно сократить за счет осуществления мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Как известно, мониторинг представляет собой целостный механизм, включающий в себя анализ обстановки в области национальной безопасности (прежде всего, возникающих угроз), правовых актов и правоприменительной практики; выявление пробелов и коллизий правового регулирования, возникающих в данной сфере, и принятие мер по их устранению; прогнозирование развития правового регулирования данной сферы общественных отношений, в том числе в рамках разработки стратегических актов. В результате, как уже отмечалось, становится возможным устранить (сократить) коллизии правового регулирования в области национальной безопасности.

Рассматривая проблематику оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности в преломлении к его законодательной основе, следует также сказать и о необходимости соблюдения так называемой «терминологической чистоты» в текстах соответствующих нормативно-правовых актов. Речь идет о научно-обоснованных, четких и недвусмысленных понятиях относительно национальной безопасности, таких, к примеру, как: «безопасность», «национальная безопасность», «личность», «общество», «государство», «угроза», «субъект безопасности», «объект безопасности», «виды безопасности», «угрозы безопасности», «национальный интерес» и других.

Однако, несмотря на значительное количество работ по вопросам национальной безопасности, в этом направлении продолжают сохраняться нерешенные вопросы проблемы теоретико-методологического характера, что не может не сказаться негативным образом и в практической плане.

Вот, что отмечает по этому поводу М.Ю. Зеленков: «… действующее законодательство в сфере национальной безопасности с этимологической и теоретико-методологической точек зрения не имеет правопреемственности, системности и единства категориально-понятийного аппарата. Сущность ключевых понятий и терминов, относящихся к сфере национальной безопасности России, в нормативных правовых документах не всегда тождественна, а иногда и существенно различается. В значительной части нормативных актов первого и второго уровня смысловое содержание отдельных понятий и терминов не раскрывается» ^{[2, с. 52]}.

Соглашаясь в целом с приведенной цитатой, со своей стороны добавим, что однозначность, конкретность и ясность ключевых понятий на теоретическом и правовом уровнях, несомненно, позволит более глубоко осмыслить направления и способы обеспечения национальной безопасности, четко сформулировать цели и содержание соответствующего механизма.

Следовательно, имеется настоятельная потребность в разработке, в том числе и с учетом уже имеющихся в теории национальной безопасности научных изысканий, и принятии нормативно-правового акта, в котором бы раскрывались природа, сущность и содержание основных понятий (определений), категорий и терминов относительно и по вопросам обеспечения национальной безопасности. Кроме того, целесообразно осуществить систематизацию тех нормативно-правовых актов (и документов), которые, так или иначе, входят в сферу механизма обеспечения национальной безопасности, в целях устранения коллизий и дублирования на первом этапе, а затем уже приведения соответствующего понятийного аппарата к общему знаменателю.

В дальнейшем следует всемерно повышать качество законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности, поскольку качество законодательства: а) напрямую влияет на оптимизацию (следовательно, и на эффективность) механизма обеспечения национальной безопасности и б) является важнейшим правовым средством обеспечения национальной безопасности нашего государства.

Далее есть необходимость кратко остановиться на проблеме законодательного обеспечения национальной безопасности регионального уровня. Дело в том, что исходя из государственно-территориального устройства нашего государства, в общую систему национальной безопасности России входят и региональные системы таковой.

Однако анализ действующего законодательства и иных документов относительно обеспечения национальной безопасности свидетельствует о том, что региональные и местные аспекты национальной безопасности пока остаются без необходимого нормативно-правового сопровождения. Такая ситуация требует, чтобы в перспективе вектор законодательного обеспечения национальной безопасности России был повернут и в сторону субъектов (включая и муниципальные образования) Федерации, их систем безопасности, что в итоге позволит осуществить комплексное обеспечение национальной безопасности в целом в масштабе всего государства.

Пока же только в п. 3 Стратегии национальной безопасности РФ 2015 года содержится тезис о консолидации усилий федеральных органов государственной власти, других государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (фактически – это просто декларация намерений, и только – авт.). Да и в законе «О безопасности» 2010 года о правовой основе обеспечения безопасности говорится лишь в общих чертах, как и о функциях органов власти субъектов Российского Федерации и органов местного самоуправления. Хотя необходимы четкость и конкретика в правовом обеспечении национальной безопасности, в том числе и на региональном уровне.

В продолжение темы считаем возможным сказать о следующем. Обзор содержания отдельных научных работ, а также собственные изыскания позволяют говорить и о принятии в обозримом будущем федерального закона со следующим названием: «О национальной безопасности Российской Федерации». Как представляется, он должен прийти на смену действующему закону «О безопасности» 2010 года, и в нем должны быть учтены основные положения Стратегии национальной безопасности 2015 года (и их интерпретации в современном понимании целей, задач и приоритетов национальной безопасности), механизм ее обеспечения в лице соответствующих субъектов – коллективных и индивидуальных и инструментов, включая координацию деятельности данных субъектов.

Думается, что такой закон позволит централизованно регулировать обеспечение национальной безопасности, и он не только определит видовую конфигурацию национальной безопасности, механизм ее обеспечения от возникающих и имеющихся угроз, но и закрепить национальные интересы, а также средства, формы и способы их реализации. Безусловно, в его тексте должны быть четко прописаны определения всех понятий (категорий), касающихся обеспечения национальной безопасности, о чем уже говорилось в настоящей статье.

Изложение материала о роли и значении законодательства применительно к оптимизации обеспечительного механизма национальной безопасности закончим вот таким, полагаем правильным и заслуживающим поддержки, суждением М.Ю. Зеленкова: «Дальнейшее совершенствование законодательства должно проводиться в неразрывном взаимодействии всех ветвей власти с научными организациями и экспертами гражданского общества в направлении создания единой целостной правовой системы. Это позволит регулировать весь спектр правоотношений в данной области. Чиновники и бюрократия не способны создать единую, универсальную и внутренне согласованную нормативную правовую основу национальной безопасности Российской Федерации. Какими бы грамотными они не были, на первом месте у них всегда будут корпоративный ведомственный и интерес и лоббистские устремления» ^{[3, с. 56]}.

Вначале рассмотрения второго направления оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности сделаем одно замечание, суть которого заключается в следующем. Как известно, субъектный состав этого механизма весьма обширен: от Президента РФ до других соответствующего разряда органов и лиц, включая и муниципальные образования; поэтому – нельзя объять необъятное и охватить все сразу. Поэтому речь пойдет пока только о координации как одной из форм юридической деятельности и способа объединения сил, средств, усилий и т.п. в заданном направлении.

Надо заметить, что роль и значение координационной деятельности трудно переоценить, поскольку она способствует достижению поставленных целей и решения задач путем взаимодействия, консолидации, выработки взаимоприемлемых условий, средств, способов и форм. При этом координация фактически свойственна всем государственным органам, без координации невозможно управлять, руководить. С помощью координационной деятельности устраняется параллелизм, дублирование, определяется целесообразное и оптимальное соотношение между органами в целом, их структурными подразделениями, налаживается учет и обмен информацией, сокращаются материальные и трудовые издержки и т.д.

По верному замечанию О.А. Челпанченко, «именно феномен координации позволяет решить, казалось бы, неразрешимые проблемы, снять существенные противоречия, объективно возникающие между людьми в процессе их повседневной деятельности. По сути своей координация является философской категорией, рассматриваемой в виде системы понятий, категорий и противопоставляемой субординации. Ценность координации как общенаучной категории заключается в возможности посредством ее получения эффекта синергии той или иной деятельности, каких-либо процессов согласования и взаимодействия» ^{[4, с. 55]}.

Со своей стороны отметим, что для координации деятельности, в первую очередь, государственных структур, необходима соответствующая законодательная база. Однако «дело не столько в нормативно-правовых установлениях (самые «правильные» из них могут, как свидетельствует опыт, игнорироваться), сколько в повседневной практике согласования, скоординированности усилий различных государственных органов по обеспечению законности… Здесь очень важно преодолеть издержки узковедомственного подхода, наладить бесперебойный обмен информацией, найти оптимальные организационные формы совместных действий» ^{[5, с. 62]}.

К примеру, на сегодняшний день такое направление координации, как координация правоохранительной деятельности, получило свое нормативно-правовое закрепление (речь идет, прежде всего, об Указе Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», законе о прокуратуре РФ и достаточно широко применяется на практике.

Надо сказать, что к настоящему времени в нашей стране создана определенная информационно-правовая база для обеспечения координации в сфере обеспечения национальной безопасности, имеются некоторые практические наработки в этом направлении. К примеру, в Федеральном законе «О безопасности» в ст. 6 прямо говорится о координации деятельности по обеспечению безопасности, а в п. 5 ст. 14 этого закона предписана координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ по реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения безопасности; она возложена на Совет Безопасности РФ. Наряду с изложенным, эта функция продублирована и в п. «б» ст. 4 и ст. 20 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации.

Вместе с тем, несмотря на уже имеющуюся нормативно-правовую основу и практики ее применения, с нашей точки зрения, сегодня созрели все объективные предпосылки и условия для, скажем так, определенной модернизации функций и полномочий важнейшего органа в сфере обеспечения национальной безопасности, которым является Совет Безопасности РФ и, прежде всего, в направлении повышения (усиления) его координирующей роли.

С таким предложением уже выступали авторы статьи о роли Совета Безопасности РФ в обеспечении национальной безопасности: «В этой сложной внешнеполитической ситуации основной задачей государственной власти становится обеспечение национальной безопасности страны через достижение национальных приоритетов (интересов) государства на внешнеполитической арене путем оптимизации прежде всего управленческих процессов. Это требует совершенствования действующих структур подготовки и принятия решений в области национальной безопасности, доработки нормативно-правовой базы и, наконец, определения единого центра обеспечения национальной безопасности страны на всех своих направлениях. В качестве такого центра видится Совет Безопасности Российской Федерации. Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» также определяет Совет Безопасности как центральную структуру, отвечающую за подготовку решений в области национальной безопасности и координацию деятельности органов государственной власти»^{[6, с. 648-650]}.

Считаем, что, действительно, существует необходимость законодательного закрепления функций и полномочий Совета Безопасности РФ в качестве единого и основного координирующего центра по обеспечению национальной безопасности. Можно взять за основу уже многолетний опыт координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, где на законодательном уровне координирующая роль в этом направлении отведена Прокуратуре РФ.

Думается, что наделение Совета Безопасности РФ (его Секретаря) соответствующими властными полномочиями по координации напрямую будет способствовать повышению эффективности механизма обеспечения национальной безопасности. Речь идет, к примеру, о предоставлении Секретарю Совета Безопасности, наряду с внесением предложений Президенту РФ, права напрямую требовать от руководителей министерств и ведомств, а также глав регионов отчетов о выполнении законов, Стратегий и других документов относительно обеспечения национальной безопасности, требований от них объяснений и отчетов с вызовом на заседание Совета Безопасности, представления необходимых сведений и т.д., вплоть до постановки перед Президентом РФ вопроса о персональной ответственности за невыполнение (ненадлежащее выполнение), упущения и т.п. в сфере обеспечения национальной безопасности.

Поэтому считаем целесообразным п. 5 ст. 14 Федерального закона «О безопасности» «Основные задачи и функции Совета Безопасности» изложить в следующей редакции: «координация деятельности федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению безопасности, а также по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в этой области». Соответственно, подпункт «е» пункта 3 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации изложить в такой редакции: «координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности, а также по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в этой области».

Представляется также целесообразным ст. 12 Закона о безопасности дополнить словами следующего содержания (после слова «безопасности»): «а также вносят в Совет Безопасности РФ предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства в направлении повышения их роли и значения в обеспечении национальной безопасности регионального уровня».

И в заключение кратко остановимся на проблеме коррупции, вернее, на необходимости ее предупреждения и пресечения как одного из решающих условий (факторов) эффективного обеспечительного механизма национальной безопасности (кратко потому, что названная проблема составляет автономный объект познания, это – отдельная и обширная тема, что не позволяет рассмотреть ее более подробно в рамках настоящей статьи – авт).

Надо сказать, что этой проблеме уделено значительное внимание в таких основополагающих документах, как Концепция общественной безопасности (2013 год) и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (2015 год). Так, в частности, в первом из них о коррупции (во всех ее значениях, проявлениях и т.п.) говорится неоднократно (см. п.п. 5, 16, 26, 28, 33 Концепции), практически аналогично - и в Стратегии (п.п. 43, 46, 56, 62 и другие).

Таким образом, мотивация в направлении борьбы с коррупцией применительно к оптимизации механизма обеспечения национальной безопасности очевидна, и она должна получить свою реализацию как в программах и законодательных документах, так и в конкретных формах, способах, с применением соответствующих правовых средств. Безусловно, все это в полной мере должно получить и свое научное обоснование.

В этом плане уместно заметить, что отдельными авторами разработано понятие антикоррупционной безопасности. К примеру, И.Н. Клюковская считает так: «Основанием выделения понятия «антикоррупционная безопасность» и, соответственно, ее определения в качестве задачи правозащитной составляющей антикоррупционной политики является, в первую очередь, воплощенность юридического компонента в базовые сферы жизнедеятельности человека, общества, государства. И в этом смысле антикоррупционная безопасность представляет собой механизм противодействия коррупции юридическими средствами в базисных сферах» ^{[7, с. 43]}.

А.А. Тер-Акопов определяет аниткоррупционную безопасность «состоянием защищенности от угрозы воспрепятствования гражданам, другим субъектам правоотношений в реализации их прав» ^{[8, с. 11-18]}.

Со своей стороны, под антикоррупционной безопасностью в составе национальной безопасности предлагаем понимать состояние защищенности прав и законных интересов отдельных граждан организаций от угрозы их нарушения со стороны властных субъектов. В свою очередь, содержание антикорупционной безопасности будут составлять соответствующие интересы граждан и организаций и угрозы их нарушения сос стороны властных субъектов.

Обеспечение антикоррупционной безопасности осуществляется посредством соответствующей деятельности по определенным направлениям. Так, по мнению Т.Е. Байдиной и О.В. Лобцовой, «видовое разнообразие национальной безопасности позволяет реагировать на три основных блока направлений антикоррупционной деятельности: 1) изменение сознания чиновников, бизнесменов и граждан, формирование негативного отношения и негативных представлений о коррупции; 2) пресечение коррупционных действий и наказание за них с применением правоохранительных, административных и общественных механизмов; 3) формирование условий, препятствующих коррупционным действиям и способствующих осуществлению деятельности чиновников, бизнесменов и граждан без вступления в коррупционные отношения» ^{[9, с. 50-51]}.

И, действительно, выделенные данными авторами направления должны, в случае их эффективной реализации, способствовать состоянию антикоррупционной безопасности в обществе.

В свою очередь, размышляя об основных направлениях совершенствования борьбы с коррупцией на современном этапе, П.П. Баранов пишет: «Можно уверенно говорить о том, что на сегодняшний день коррупция выступает как один из наиболее опасных факторов общественной жизни, который оказывает серьезное негативное влияние на состояние абсолютно всех государственных, политических и экономических процессов, тем самым напрямую угрожая национальной безопасности в целом и отдельным ее частям» ^{[10, с. 85]}. И с этой точкой зрения также следует согласиться.

С нашей точки зрения, если же говорить и о роли координации в этом направлении, то для подавления коррупции необходима систематическая целенаправленная и скоординированная работа всех государственных структур (их должностных лиц) с институтами гражданского общества, основанная на полной и непротиворечивой нормативной базе. Поскольку, как считает Т.Я. Хабриева, имеется «значительная необходимость разработки проблемы антикоррупционного законодательства на доктринальном и теоретическом уровнях» ^[11].

Подводя некоторый итог данному исследованию, можно сделать следующие выводы.

В рамках модификации действующего законодательства и других официальных документов по вопросам национальной безопасности автором предлагается:

– принять федеральный закон «О национальной безопасности Российской Федерации», базирующийся на основных положениях действующего закона «О безопасности» 2010 года, Стратегии национальной безопасности 2015 года и их интерпретации в современном понимании целей, задач и приоритетов национальной безопасности. Данный закон должен централизованно урегулировать обеспечение национальной безопасности, определить ее видовую конфигурацию, механизм ее обеспечения от возникающих и имеющихся угроз, закрепить средства, формы и способы реализации национальных интересов;

– на законодательном уровне закрепить за Советом Безопасности РФ функции основного и единого координирующего органа по обеспечению национальной безопасности. При этом взять за основу уже многолетний положительный опыт координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, где на законодательном уровне координирующая роль в этом направлении отведена Прокуратуре РФ;

– п. 5 ст. 14 «Основные задачи и функции Совета Безопасности» изложить в следующей редакции: «координация деятельности федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению безопасности, а также по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в этой области». Соответственно, подпункт «е» пункта 3 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации изложить в такой редакции: «координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности, а также по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в этой области»;

– ст. 12 Закона о безопасности 2010 года дополнить словами следующего содержания (после слова «безопасности»): «а также вносят в Совет Безопасности РФ предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства в направлении повышения их роли и значения в обеспечении национальной безопасности регионального уровня».