Проблемы ограничения принципа неприкосновенности собственности на примере программы реновации жилищного фонда в г. Москве.

Пожидаев Виталий Евгеньевич кандидат юридических наук аспирант, кафедра Гражданского права и процесса, Московский финансово-промышленный университет «Синергия» 125190, Россия, город Москва, г. Москва, Ленинградский проспект, 80 корпус Г Pozhidaev Vitaliy Evgenyevich PhD in Law Post-graduate student, the department of Civil Law and Proceedings, Moscow University for Industry and Finance "Synergy” 125190, Russia, gorod Moskva, g. Moscow, Leningradskii prospekt, 80 korpus G pozhidaev0714@gmail.com Другие публикации этого автора

По общему правилу ограничения принципа неприкосновенности собственности не подлежат расширительному толкованию. Этот принцип закреплен в п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации ^[1], где приводится исчерпывающий перечень оснований ограничения гражданских прав. Вместе с тем, на практике данное правило далеко не всегда соблюдается. Наиболее показательным примером «легального» нарушения принципа недопустимости расширительного применения ограничений принципа неприкосновенности собственности является программа реновации жилищного фонда в г. Москве, которая была инициирована весной 2017 г.

Нормативно-правовой основной для проведения реновации стал Федеральный закон от 1 июля 2017 года № 141-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей регулирования отдельных правоотношений в целях реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве» (далее – Закон о реновации).

Изменения, внесенные Законом о реновации, существенным образом ограничивают принцип неприкосновенности права собственности. При этом в данном случае не соблюдаются пределы ограничений принципа неприкосновенности права собственности (в частности, для прекращения права собственности на объект недвижимости не требуется ни предварительного, ни последующего решения суда) ^{[2, ч.3 ст.35]}.

В целом, можно выделить три группы субъектов, на право собственности которых окажет влияние реновация:

1. собственники квартир в многоквартирных домах, которые не согласны на переезд;

2. собственники нежилых помещений в таких домах, также не согласные на смену места нахождения объекта права собственности;

3. собственники квартир в многоквартирных домах, которые изъявляют согласие на лишение их права собственности (в данном случае нарушения права собственности не будет).

Таким образом, расширительный подход к ограничению принципа неприкосновенности права собственности в соответствии с Законом о реновации применяется в отношении собственников жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах, которые не согласны с решением о реновации дома.

Для более подробного уяснения сущности ограничений права собственности, вводимых законом о реновации, обратимся к анализу данного вопроса с позиции соблюдения баланса между публичными и частными интересами.

С точки зрения целей, преследуемых Законом о реновации, реновация жилищного фонда предполагает решение двух основных задач. Во-первых, это предотвращение появление нового аварийного жилья в будущем. Во-вторых, это создание благоприятной среды для проживания. Обе эти цели не покрываются понятием государственных нужд ^{[2, ч.3 ст.35]}, ради которых имущество может быть принудительно изъято у лица по решению суда при условии предварительного и равноценного возмещения. Обозначенные цели реновации не подпадают под категорию государственных нужд ни буквальном (текстуальном) ^{[3, с. 220]}, ни при довольно широком ^{[4, с. 41]} понимании государственных нужд.

Важным вопросом является то, существуют ли публичный интерес ^{[5, с. 25]} в предотвращении появления аварийного жилья. На наш взгляд, такой интерес в данном случае отсутствует, поскольку, во-первых, реновация проводится, прежде всего, в интересах граждан, собственников квартир в многоквартирном доме, недовольных своими жилищными условиями и выразивших согласие на включение своего дома в программу реновации. Действительно, здесь идет речь об интересах социальной группы, однако данная группа очень узкая. Речь идет об интересах нескольких тысяч собственников, которым противостоят интересы миллионов других собственников. Поэтому если ради их интересов лишают собственности других частных лиц, то речь в данном случае может (и должна) идти о частных интересах, пусть и поддерживаемых государством.

Во-вторых, инициаторами мероприятий реновации в отношении конкретного многоквартирного дома выступает некоторая группа граждан. Именно группа собственников принимает решение о начале реновации. Ни государство, ни город, ни даже его значительная часть не являются конечными выгодоприобретателями. Бенефициарами рассматриваемого механизма обмена жилья выступают только конкретные собственники.

В-третьих, реновация отдельного многоквартирного дома нарушает интересы собственников или нанимателей жилья, которые не согласились с большинством жильцов внутри одного дома. В данном случае имеет место противостояние двух разнонаправленных воль частных субъектов, в связи с чем говорить о наличии публичного интереса в данном случае нельзя.

Публичный интерес, на наш взгляд, отсутствует и при строительстве на месте старого жилья новых объектов недвижимости.

Стоит отметить, что формирование благоприятной общественной городской среды представляет собой вполне легитимную публичную цель. Реализация такой политики государством, на наш взгляд, является проявлением признака социального государства, которым в соответствии с п.1 ст.7 Конституции является Российская Федерация. Тем самым государство вправе, реализуя политику построения социального государства, ограничивать права одной социальной группы (несогласных с реновацией собственников помещений внутри одного многоквартирного дома) в интересах другой социальной группы (собственников помещений в том же доме согласных на эту программу). Такое ограничение допускается ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «в целях защиты …. прав и законных интересов других лиц».

Однако вопрос в данном случае состоит в том, насколько при балансировании конституционно-значимых ценностей одна ценность (неприкосновенность права собственности) может быть нивелирована другой (принципом социального государства).

С нашей точки зрения, балансирование двух отмеченных конституционных ценностей должно быть основано на следующих основных моментах:

Во-первых, в настоящее время отсутствует перманентно зафиксированная иерархия конституционных принципов. Однако принцип социального государства, на наш взгляд, не может нарушать принцип неприкосновенности собственности, поскольку в противном случае потенциально могут возникнуть ситуации передачи собственности от одних лиц другим в интересах реализации принципа социального государства. Отмеченная логика может быть свойственная исключительно советской идеологии построения государства. В условиях капитализма именно неприкосновенность отношений собственности выступает в качестве идеологической основы государственного устройства. Таким образом, в рамках рассматриваемой ситуации приоритет должен быть отдан принципу неприкосновенности права собственности. Данный тезис может быть также подтвержден еще и тем, что положение собственников, согласных на реновацию, не является настолько негативным, чтобы ради улучшения условий их жизни ограничивать права собственности других жильцов многоквартирного дома.

Во-вторых, создание благоприятной общественной среды предполагает также улучшение внешнего вида отдельных районов города, однако, на наш взгляд, эстетические предпочтения одной группы лиц не могут приводить к принудительному лишению собственности другой группы лиц.

В-третьих, даже если допустить, что эстетика (создание комфортной жизненной среды) может приводить к лишению собственности, то должны быть созданы адекватные механизмы выражения общего мнения относительно того, что собой представляет надлежащая эстетика. Иными словами, должен быть предусмотрен механизм консолидации общественного мнения, посредством которого можно было бы сделать однозначный вывод о том, что является эстетичным, а что нет. В ситуации, когда что-то признается не соответствующим эстетическим представлениями всего общества отдельным чиновником, создается положение, при котором права собственности может быть лишено абсолютно любое лицо. Данная ситуация в корне противоречит конституционно-правовой защите права собственности.

В-четвертых, реализация принципа социального государства в части улучшения условий жизни отдельных групп граждан по смыслу закона о реновации происходит в весьма незначительной степени, поскольку обмен квартир в сносимых многоквартирных домах на квартиры в новых домах происходит по принципу эквивалентности, в связи с чем улучшения жилищных условий не происходит.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что закон о реновации в очень малой степени служит реализации принципа социального государства. Кроме того, если речь идет об «облагораживании» города, то государственные нужды возможны, однако они предполагают проведение сложного процесса выявления общего волеизъявления – не только согласных на реновацию жильцов отдельных домов, а как минимум всех жителей г. Москвы. Однако аналогичных положений в законе о реновации не содержится, в связи с чем в рассматриваемом случае можно говорить о наличии несоразмерности между публичными (принципом социального государства) и частными (неприкосновенность права собственности) интересами.

Публичный интерес может быть выявлен исключительно в ситуации изъятия нежилых помещений многоквартирных домов для целей реновации. Данный подход может быть аргументирован следующим образом. Во-первых, цели реновации предполагают главным образом работу с многоквартирными домами, а не с недвижимостью вообще. Тот факт, что в домах могут оказаться нежилые помещения, ставит данные объекты права собственности в соподчиненное положение к праву собственности на жилые помещения. Во-вторых, если главенствующие в данном случае собственники жилых помещений в рамках одного многоквартирного дома соглашаются на реновацию, то исходя из целей социального государства интерес собственников нежилых помещений (их право собственности) может быть ограничен в пользу публичных интересов (принципа социального государства). Дело в том, что жилье представляет собой особую правовую категорию, которая наделена правовой защитой не только как право собственности ^{[2, ч. 1, 3 ст. 35]}, но и как право на жилище ^{[2, ч. 1 ст. 40]}, что неоднократно подчеркивал и Конституционный суда РФ ^{[6, c.104-108]}, и Европейский суд по правам человека ^[7].

В-третьих, в соответствии с законом о реновации выкуп нежилых помещений, мнение собственников которых даже не спрашивается в начале реновации, рассматривается выкуп для государственных нужд, особенно, если все владельцы жилых помещений в таком доме согласились на реновацию. Государственные нужды в данном случае состоят в том, что государство, изымая многоквартирный дом для целей его сноса и новой застройки, подчиняет волю владельцев нежилых помещений воле владельцев жилья, причем собственно государственные нужды здесь будут проистекать из обязательств государства построить новый многоквартирный дом, а территорию под домом передать третьим лицам для застройки, чтобы реализовать ранее выраженную волю владельцев жилья.

Впрочем, подобный подход к ограничению права собственности владельцев нежилых помещений в многоквартирных домах не является абсолютным. Иной вариант аргументации против допустимости изъятия нежилых помещений предполагает повторение по сути той же аргументации, что и в части несогласных с реновацией собственников жилья.

Важным вопросом при рассмотрении вопроса о соотношении принципа неприкосновенности собственности и реализации закона о реновации является проблема соразмерности средств реновации и ее целей.

Несоразмерность проявляется, прежде всего, в установлении различных механизмов согласия на реновацию и отказа от нее. Так, для того, чтобы конкретный многоквартирный дом попал в программу реновации, предусматривается слабо формализованный механизм волеизъявления (голосования), а вот для того, чтобы отказаться от нее необходимо проведение общего собрания собственников многоквартирного дома. То есть процедура принятия решения об отказе от реновации значительно сложнее, чем процедура согласия на включение дома в Программу. С точки зрения, соблюдения баланса частных и публичных интересов сложность принятия решения о включении дома в программу реновации должна превышать сложность принятие решения о выходе из данной программы или как минимум быть равной ей.

Отсутствие баланса между частными и публичными интересами проявляется также и в установленном законом количестве голосов жильцов, которое необходимо для принятия решения о реновации многоквартирного дома. Так, в соответствии с законом о реновации две трети собственников и нанимателей жилых помещений могут принять решение о лишении права собственности одной трети жильцов многоквартирного дома. Данное правило, на наш взгляд, устанавливает слишком низкий порог голосов, необходимых для ограничения принципа неприкосновенности собственности. Так, например, в акционерном праве установлен порог в 95 % голосов, необходимых для лишения права собственности на акции ^{[8, ст. 84.7]}. Соответственно для решения вопроса в отношении жилого помещения данный порог должен быть еще выше. Аналогичная ситуация складывается и в отношении принятия решения о выходе из программы реновации. Число голосов, необходимых для принятия такого решения, установлена в размере одной трети от всех собственников и нанимателей жилых помещений. На наш взгляд, данный порог является излишне высоким и требуется его значительное снижение.

Еще одним аспектом, который противоречит принципу соразмерности заявленных публичных целей закона и средств его реализации, является механизм распределения голосов владельцев жилья в многоквартирных домах, которые не принимали участия в голосовании. В соответствии с Законом о реновации голоса «молчунов» распределяются пропорционально между голосами за включение дома в программу реновации и голосами против. Данный порядок распределения голосов представляется нам необоснованным, поскольку он не учитывает реальной воли лиц, не принимавших участия в голосовании, в связи с чем собственники могут быть лишены права собственности даже при отсутствии согласия на реновацию простого большинства жильцов многоквартирного дома. По сути данный механизм порождает ситуацию произвольного лишения права собственности без установления реальной воли всех собственников жилых помещений в многоквартирном доме. Более того, есть все основания полагать, что голоса лиц, не принимавших участия в решении вопроса о реновации, должны быть отнесены к категории «против» переселения, исходя из примата принципа неприкосновенности права собственности и стремлении собственников сохранить свое имущество в его неизменном состоянии.

Нарушение пределов ограничения принципа неприкосновенности права собственности наблюдается также в том, что решение об участии в Программе реновации должно было быть принято до момента вступления в силу Закона о реновации. Иными словами, собственники и наниматели жилых помещений в многоквартирных домах должны были принять решение об участии в программе реновации еще до того, как нормативно были закреплено само понятие реновации, ее формальное содержание, механизмы ее реализации и гарантии, предоставляемые собственникам. Более того, с того момента, когда все отмеченные аспекты реализации реновации становятся нормативно закрепленными вступившим в силу федеральным законом, принять решение об участии в Программе реновации уже нельзя. Данный аспект реализации реновации представляется крайне нелогичным, он нарушает принцип правовой определенности, Кроме того, данное правило полностью не соответствует принципу ограничения права собственности исключительно на основании закона ^{[2, ч.3 ст.35]}, поскольку начало процедуры лишения права собственности имеет место быть до принятия соответствующего федерального закона.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что закон о реновации является диспропорциональным. Он не соответствует критерию соблюдения баланса не только между частными и публичными интересами, но и пропорциональности целей закона и средств достижения данных целей.

На наш взгляд, критерий пропорциональности мог быть достигнут за счет использования менее жестких средств ограничения/лишения права собственности (less/the least restrictive means) ^{[9, p. 403-419]}. При этом важно отметить, что данные средства в настоящее время являются доступными законодателю и в полной мере могут способствовать достижению целей Закона о реновации. С данной точки зрения, следует отметить, что если те же цели могли быть достигнуты иными средствами, с меньшими потерями для затрагиваемых групп субъектов (первая и вторая группы из описанных выше), конституционность закона о реновации может быть поставлена под сомнение. Под менее жесткими средствами в данном случае можно понимать следующие: во-первых, иной механизм голосования с более высокими/низкими порогами принятия решений, как было описано выше. В таком механизме выше защищенность права собственности жильцов, не согласных с включением многоквартирного дома в Программу реновации; во-вторых, устранение потенциальной аварийности жилья может быть решено за счет взносов на капитальный ремонт многоквартирных домов; в-третьих, жильцы старых и ветхих домов могут без применения механизмов реновации достигать аналогичных целей через проведение общего собрания собственников и заключение договоров с девелоперами.

Таким образом, принятие столь специфических правил ограничения прав собственности в рамках московской реновации является неоправданным. Реновация представляет собой один из видов обновления жилищного фонда, которое в правовом и техническом отношении может быть полностью обеспечено законодательством и нормативными правовыми актами Российской Федерации. В целях улучшения жизни граждан России и выполнения программы реновации, направленной, как это прописано в Законе, «на обновление среды жизнедеятельности и создание благоприятных условий проживания граждан», на наш взгляд, вполне достаточно было внесения конкретных поправок в отдельные нормативные правовые документы, обеспечивающих улучшение условий проживания и жизнедеятельности всех граждан Российской Федерации в рамках действующего законодательства.

Подводя итог стоит отметить, что реализация реновации жилого фонда в г. Москве представляет собой пример необоснованного расширительного применения ограничений принципа неприкосновенности права собственности. В частности, реализация мероприятий реновации нарушает правило об ограничении права собственности исключительно на основании закона (реновация началась до принятия и вступления в силу Закона о реновации). Кроме того, при реновации абсолютно не были учтены требования о необходимости принятия судебного решения для ограничения/лишения кого-либо права собственности. Также исходя из проведенного анализа можно сделать вывод о том, что озвученные цели реновации (предотвращение появления аварийного жилья и благоустройство жизненной среды) не выдерживают проверки при балансировании конституционно-значимых ценностей: как минимум для собственников жилых помещений в многоквартирных домах, несогласных с реновацией.