Конституционно-правовые споры: понятие, признаки, критерии отграничения от иных видов публично-правовых споров

Категория «правовой спор» является не вполне разработанной в конституционном праве, в отличие от многих отраслей как частного (семейного, земельного, трудового, гражданского), так и публичного (административного, гражданского процессуального, финансового) права. Отсутствие устоявшейся, научно-обоснованной концепции конституционно-правового спора, недостаточное понимание природы споров, возникающих из конституционно-правовых отношений, негативно сказывается на законодательстве и судебной практике их разрешения.

Российское законодательство, определяя подведомственность и процедуру разрешения публично-правовых споров, зачастую не учитывает конституционно-правовую природу многих из них. Так, споры, традиционно за рубежом разрешаемые конституционными судами (споры об утрате депутатского мандата ^{[1, с. 35-43]}, о признании результатов выборов и референдумов недействительными, о ликвидации политических партий ^{[2, с. 56-64]}), в Российской Федерации отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции, чье предназначение в судебной системе не ориентировано на защиту основ конституционного строя, верховенства и прямого действия Конституции РФ. Регулирующий порядок разрешения в судах общей юрисдикции публично-правовых споров, Кодекс административного судопроизводства РФ, не всегда адекватно отражает особенности конституционно-правовых споров, в том числе в части определения их субъектов, основания возникновения, предмета оспаривания. За пределами судебной юрисдикции, по-прежнему, остаются значимые для обеспечения конституционного правопорядка споры – о проверке конституционности законов о поправках к Конституции РФ, споры, связанные с обеспечением соответствия конституционно-правовых норм международным обязательствам, а также обусловленные привлечением к конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц государства. Десятилетиями не решается вопрос о создании в субъектах РФ конституционных (уставных) судов, являющихся важнейшим механизмом разрешения региональных конституционно-правовых споров, что приводит к нарушению принципа законного суда, создает препятствия для адекватной реализации принципа разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации.

Важным шагом на пути создания стройной концепции правового спора является выработка его понятия и признаков, критериев отграничения от иных видов публично-правовых споров. В этой связи стоит отметить, что спору конституционно-правового характера присущи черты любого правового спора: он возникает из регулятивных правовых отношений, отраслевое своеобразие которых предопределяет его особенности; спор вызван противоречием юридических значимых интересов субъектов права и характеризуется наличием разногласий, выраженных в противоположных позициях сторон спора и в их противоборствующем поведении. Предназначением правового спора в механизме правового регулирования является защита нарушенных прав и интересов субъектов права, в силу этого правовой формой его существования является конфликтное правоотношение охранительного и процессуального характера. Правовой спор всегда характеризуется наличием определенной правовой процедуры его заявления и разрешения, которая формализует его, облекая в процессуальные рамки. В качестве разновидности публично-правового спора, конституционно-правовой спор возникает в сфере публично-правовых отношений; одной из сторон такого спора всегда выступает государство в лице органов и должностных лиц публичной власти; инициирование спора со стороны органов власти преследует цели защиты публичных интересов.

Обладая всеми названными характеристиками, конституционно-правовой спор, вместе с тем, является уникальным правовым явлением, отражая специфику предмета, метода, субъектного состава, источников конституционно-правового регулирования, конституционно-правовых отношений, из которых спор возникает.

В научных исследованиях, посвященных правовым спорам, как правило, выделяют три основных критерия для отграничения отраслевых видов споров друг от друга, взятых как вместе, так и по отдельности: 1) процедурный (называемый также формальным); 2) субъектный и 3) предметный, зачастую объединяемых в один – материальный критерий.

В соответствии с процедурным критерием отраслевая природа правового спора (спора о праве) предопределена процедурой его рассмотрения и ее особенностями. Так, Г. Еллинек под административными спорами понимал такие, которые рассматриваются в административных судах ^{[3, с. 66]}. В свою очередь, в практике Конституционного Суда РФ данная идея отражена следующим образом: «все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного конституционного контроля, – в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией РФ принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан (ст. 18, ч. 1 ст. 47, ч. 2 ст. 118, ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ)» ^{[4, 5]}. Однако, данная правовая позиция разделяется не всеми. В своем особом мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. № 3-П судья С.М. Казанцев следующим образом выразил несогласие с ней: «из тех же статей Конституции РФ следует сделать прямо противоположный вывод: не все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, а только те, которые отнесены к подведомственности Конституционного Суда РФ и конституционных судов субъектов РФ Конституцией РФ, конституциями (основными законами) субъектов РФ и законами о конституционных судах» ^[6].

Ученые, основывая свои выводы на законодательстве иностранных государств, также исходят из того, что конституционным судам должны быть подведомственны только определенные категории споров. Например, в Федеративной Республике Германия Конституционный Суд рассматривает «только споры государственных органов об объеме их взаимных конституционных прав и обязанностей. Это называется «спор, являющийся непосредственно конституционным по содержанию в двух аспектах» (doppelte Verfassungsunmittelbarkeit). Все остальные споры, касающиеся действия конституционных норм, не являются исключительной прерогативой конституционных судов, а разрешаются иными судами путем прямого применения положений Основного Закона» ^[7].

Как показывает зарубежный опыт, одни и те же юридические споры могут быть подведомственны в разных странах конституционным судам, судам общей юрисдикции, административным судам или вовсе могут быть выведены из-под судебной юрисдикции. Например, довольно распространенными категориями дел, подведомственных зарубежным конституционным судам, являются споры об утрате депутатского мандата, о конституционности и законности результатов общегосударственных выборов и референдумов, о конституционности деятельности или учредительных документов политических партий. В Российской Федерации эти категории споров рассматриваются судами общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства, что, однако, не меняет их природы как конституционно-правовых.

Одним из «показательных» российских примеров является компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, создание которых, как известно, не является обязательным в субъекте РФ. В результате, в тех субъектах РФ, где подобные суды не созданы, их полномочия по проверке нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ осуществляют суды общей юрисдикции, «что обусловлено целями реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции РФ права на судебную защиту» ^[8]. Поэтому региональные конституционно-правовые споры разрешаются в порядке административного судопроизводства. До введения в действие Кодекса административного судопроизводства РФ 15 сентября 2015 г., данные споры разрешались в порядке, установленном Гражданским процессуальным кодексом РФ, то есть в порядке гражданского судопроизводства.

Таким образом, процедурный критерий, взятый в отдельности, мало чего может сказать о природе того или иного спора. Ученые нередко отмечают: «в конечном счете, природа споров определяется не порядком их разбирательства (это вторичный признак), а сущностью правовых связей участников» ^{[9, с. 25]}; «не форма процедуры разрешения спора определяет его содержание, а наоборот, материальное содержание спора определяет процессуальную форму его разрешения» ^{[10, с. 7]}.

Поэтому полагаем, что материальный критерий наиболее приемлем для решения вопроса об отграничении конституционно-правовых споров от иных видов. При использовании материального критерия ученые опираются, прежде всего, на специфику субъектного состава материального правоотношения, из которого возникает соответствующий спор. При этом для характеристики некоторых видов споров данного критерия бывает вполне достаточно. Например, И.М. Зайцев, характеризуя сущность хозяйственных споров, писал о том, что «специфичен состав их участников». «Это наиболее очевидный признак их характеристики» ^{[9, с. 25]}. В качестве административно-правового спора чаще всего рассматривается спор, в котором одной из сторон выступает орган государственного управления или орган исполнительной власти, который может быть как стороной, действия которой оспариваются, так и стороной, возбуждающей спор ^{[11, с. 67]}.

Проводя исследование конституционно-правовых споров, ученые в качестве одного из первых признаков называют особенности их субъектного состава – участниками таких споров являются субъекты конституционного права или субъекты конституционных правоотношений ^{[12; 13, с. 4; 14, с. 68]}. Однако, применение исключительно субъектного критерия для отграничения конституционно-правовых споров от иных видов юридических споров представляется довольно проблематичным, поскольку большинство субъектов конституционного права – граждане, юридические лица, политические партии, религиозные объединения, органы местного самоуправления, высшие федеральный и региональные органы исполнительной власти и пр. – одновременно выступают в качестве субъектов иных отраслей права. При этом в рамках отраслевых правоотношений они реализуют свои субъективные права и обязанности, вытекающие из их конституционных прав, свобод, обязанностей, компетенции.

Особые сложности возникают в связи с отграничением конституционно-правовых от административно-правовых споров с участием этих субъектов. Поэтому абсолютизация субъектного критерия может привести к довольно спорным выводам. Например, Г.Г. Аминова к конституционно-правовым относит споры, возникающие в связи с регистрацией, приостановлением деятельности политических партий, споры, связанные с участием политических партий в публичных мероприятиях, внутрипартийные споры ^{[15, с. 55-67]}. При этом, по мнению ученого, «конституционно-правовые споры могут возникать и между политическими партиями, поэтому необязательно, что один из участников спора должен быть органом государственной власти» ^{[15, с. 33]}. Таким образом, к категории конституционно-правовых Г.Г. Аминова относит все публично-правовые споры с участием политических партий, а также не только правовые, но и политические конфликты между ними.

Выражая несогласие с данной позицией, необходимо отметить, что признание споров конституционного характера разновидностью публично-правовых споров является общепризнанной точкой зрения. Определяющим признаком является участие в них государства или органов публичной власти (субъекта, наделенного властными полномочиями) как одной из сторон спора. Специфика же конституционно-правовых споров состоит в том, что на стороне властного субъекта выступают не любые представители публичной власти, а конституционные органы – во-первых, органы и должностные лица, учрежденные конституцией и наделенные ею конституционно-правовым статусом, включенные в систему разделения властей как «по горизонтали», так и «по вертикали», а, во-вторых, наделенные конституционно-правовым статусом федеральным законодательством, реализующие конституционные полномочия в процессе своей деятельности.

Возникновение спора между конституционными органами или должностными лицами публичной власти по поводу осуществления их конституционно установленной компетенции или конституционно разграниченных предметов ведения сообщает спору качество конституционно-правового. Что же касается участия в споре иных субъектов права, чей конституционно-правовой статус может быть не так очевиден в виду иной отраслевой разновидности правоотношений, в которых они состоят (например, административной), спор приобретает конституционно-правовой характер, только если конституционные права и интересы этих лиц нарушены государством, действующим в лице конституционных органов и должностных лиц. Любой правовой спор возникает из правоотношения, в котором состоят как минимум два субъекта, и оба должны обладать конституционно-правовым статусом при реализации взаимных прав и обязанностей. Если одна из сторон спора реализует не конституционные полномочия, а управленческие – спор не может быть признан конституционным. Так, если орган исполнительной власти, осуществляя свои управленческие полномочия (контроль, надзор, выдача разрешений, согласование, регистрация и пр.), издает правовой акт управления, который нарушает какое-либо конституционное право (например, на участие в публичном мероприятии, осуществление свободы вероисповедания или объединения, в т.ч. свободы объединения в политическую партию) субъекта, выступающего одновременно субъектом конституционного и административного права, речь идет не о конституционно-правовом, а об административно-правовом споре. Поэтому, споры об отказе в согласовании места проведения публичного мероприятия, об отказе в регистрации общественного объединения, о законности приостановления их деятельности являются административно-правовыми спорами.

Природа спора во многом обусловлена не только субъектным, но предметным критерием, содержание которого применительно к конституционно-правовым спорам, к сожалению, не является однозначным.

В соответствии с данным критерием отраслевая природа спора предопределена отраслевой природой вопроса, составляющего существо спора или сферой общественных отношений, в рамках которых возникает подобный спор. Рассмотрение конституционно-правового спора как разногласия между участниками конституционных правоотношений, неизбежно приводит к выводу о том, что характер этих правоотношений предопределяет и специфику соответствующего спора. В силу чего, например, К.Б. Власова и О.В. Брежнев высказывают мнение о том, что предметный подход к характеристике конституционно-правового спора связан, в том числе, с тем, что «существо спора составляют конституционные вопросы» ^{[12; 13, с. 4]}. Однако, сложности использования предмета конституционного права и отраслевой особенности конституционных правоотношений при анализе предметного критерия обусловлены тем, что в предмет конституционного права включены базовые, основополагающие отношения, складывающиеся во всех сферах жизнедеятельности общества – политической, экономической, социальной, духовной и т.д. ^{[16, с. 6-9]}. При этом, где заканчиваются основы и где начинается конкретное правовое регулирование – на этот вопрос современное конституционное право не всегда дает однозначный ответ в силу системности права, взаимообусловленности его отраслей. Кроме этого, «перечень таких вопросов, их характер определены в конституциях и других законодательных актах по-разному» ^{[17, с. 10-11]}.

Проблемы определения природы публично-правового спора на основе отраслевой специфики вопроса, составляющего его существо, можно видеть и в научных исследованиях. По мнению специалистов в области административного прав, спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий его существо, является вопросом административного права ^{[18, с. 10]}. Исходя из этого к административно-правовым спорам относят: споры между субъектами РФ и органами местного самоуправления, споры, возникающие в ходе проведения избирательной кампании и референдума, включая признание выборов недействительными, дела по спорам между Российской Федерацией и субъектами РФ по вопросам компетенции, по спорам между субъектами РФ ^{[11, с. 146, 178-182; 19, с. 199; 20, с. 26; 21, с. 9]}. Очевидна непоследовательность выводов указанных ученых, поскольку они же, определяя специфику административно-правового спора, называют в качестве его обязательного субъекта орган исполнительной власти (или орган государственного управления) ^{[11, с. 67; 22, с. 38-39]}. Думается, что многие из этих ученых руководствуются не предметным критерием, а процедурным, поскольку разрешение данной категории споров осуществляется в порядке административного судопроизводства судами общей юрисдикции.

Пользуясь предметным критерием, конституционалисты единогласно относят данные виды споров к категории конституционно-правовых ^{[13, с. 4; 14, с. 71; 23, с. 71]}. Конституционно-правовая природа избирательных споров объясняется следующим образом: такие споры подлежат разрешению на основе избирательных законов, традиционно относящихся к числу источников конституционного права; избирательное законодательство системным образом связано с конституционными нормами, касающимися образования органов государственной власти и местного самоуправления ^{[13, с. 7]}. Кроме этого, избирательные споры возникают в связи с нарушением конституционно-правовых норм (в том числе, касающихся компетенции конституционных органов в избирательном и референдумном процессе, принципов народовластия и демократии, конституционных избирательных принципов, предполагающих достоверность отражения в результатах выборов и референдумов реального волеизъявления народа), таких нарушений, которые способны повлечь искажение воли избирателей или повлиять на свободную конкуренцию политических сил в демократическом обществе; 2) их разрешение нацелено на защиту избирательных прав граждан, имеющих конституционно-правовую природу, а также публичных интересов государства, связанных с воспроизводством и легитимацией публичной власти; 3) имеют конституционное значение в виде публично-правовых последствий для неопределенного круга лиц.

Что касается споров о компетенции, очевидно, что среди них могут быть и конституционно-правовые, и административно-правовые споры. При этом спор признается конституционным, если возникает между конституционными органами публичной власти, и спорный вопрос имеет конституционную природу и значение, связан с реализацией конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий между спорящими органами. Споры о компетенции между органами государственного управления, связанные с реализацией (или отказом в реализации) их управленческих полномочий, являются административно-правовыми спорами.

Тем не менее, провести подобное разграничение не всегда представляется возможным. Видимо, осознавая некоторые сложности отграничения конституционных отношений и конституционных вопросов от общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования иных публичных отраслей (прежде всего, административного и муниципального), ученые вводят дополнения в предметный критерий для более четкого отграничения конституционно-правовых споров от иных видов споров.

Зачастую конституционно-правовой спор определяется в качестве разногласия, возникающего «на основе или в связи с реализацией конституционно-правовых норм» (Д.А. Кобзарь, О.В. Брежнев), с чем можно согласиться, не используя, однако, подобный признак в качестве отграничительного критерия. Конституционное право как отрасль права характеризуется многообразием источников, содержащих большое количество конституционно-правовых норм, реализация которых зачастую осуществляется органами исполнительной власти и может порождать многочисленные споры в публично-правовой сфере (в т.ч. споры о гражданстве, споры в связи с отказом в согласовании места проведения публичного мероприятия, отказом в регистрации общественного объединения, приостановлении или прекращении деятельности общественного, религиозного объединения, средства массовой информации, споры о компетенции, об оценке законности действий (решения), бездействия органов публичной власти, действующих на основе конституционно-правовых норм), не каждый из которых является конституционно-правовым.

По мнению ряда исследователей, предметный подход предполагает и то, что «спор разрешается на основе норм конституционного права и, прежде всего, конституции» (О.В. Брежнев, К.Б. Власова) или «на основании источников конституционного права» (Г.Г. Аминова) ^{[15, с. 33]}. Правда, вводится важное уточнение: данный фактор «не следует абсолютизировать», поскольку «само применение конституции не может являться основанием для признания спора конституционным» ^{[12; 13, с. 4]}.

Представляется, что более оправданным является подход, при котором, предметный критерий выводится не из предмета отрасли права, а из предмета правового спора. Например, Замотаева Е.К. в качестве основного критерия предлагает использовать «отраслевую принадлежность норм, на базе которых возникли противоречия, а в качестве дополнительных – предмет спора и правовой статус его участников» ^{[14, с. 70]}. Аминова Г.Г. также указывает на предмет конституционного спора как на определяющий его специфику – по мнению ученого, им «является какой-либо нарушенный интерес или право субъектов конституционно-правовых отношений» ^{[15, с. 32]}.

Поскольку специфика любого правового спора предопределена его субъектным составом, предметом и основанием возникновения, именно эти структурные элементы, по нашему мнению, необходимо использовать в качестве критериев отграничения конституционно-правовых споров от иных видов публично-правовых споров, не игнорируя, однако, общие признаки спора, анализ которых был приведен в начале данной статьи. Исходя из этого, конституционно-правовой спор:

1) возникает в сфере общественных отношений, составляющих предмет конституционно-правового регулирования, соответственно, его сторонами являются субъекты конституционного права;

2) будучи разновидностью конституционно-правового конфликта, является отражением сталкивающихся, противоречащих друг другу конституционно защищаемых частных и (или) публичных интересов;

3) возникает по поводу соответствия конституционно-правовым нормам правовых актов, решений, действий (бездействия) субъектов конституционного права, которые являются предметом оспаривания;

4) возникает в результате действительного или предполагаемого нарушения конституционных (основных) прав и свобод личности, конституционно установленных или разграниченных предметов ведения или полномочий органов публичной власти, конституционно-защищаемых публичных интересов (основание спора); при этом специфика конституционно-правового спора состоит в том, что помимо защиты своих интересов, его стороны прямо или опосредованно защищают и публичные интересы, формализованные в виде конституционных ценностей;

5) специфика конституционно-правового спора как публично-правового спора состоит в том, что его обязательным участником является конституционный орган – орган или должностное лицо, наделенное конституционно-правовым статусом и действующее в споре в защиту конституционно-защищаемого публичного интереса (зачастую наделенное полномочием инициировать спор в этих целях); разрешение спора имеет публично-правовые последствия для неопределенного круга лиц.

Таким образом, конституционно-правовой спор представляет собой подлежащее разрешению в установленной законом процессуальной форме разногласие субъектов конституционно-правового отношения по поводу оценки соответствия конституционно-правовым нормам правовых актов, действий (бездействия) одной из сторон спора, нарушающих конституционные права, свободы или компетенцию другой стороны спора и (или) конституционно защищаемые публичные интересы.