Особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения

Для России, как и для большинства других государств, весьма острой является проблема коррупции в системе государственной службы. Искоренению причин и условий, порождающих коррупцию, являющуюся препятствием устойчивому развитию государству и реализации стратегических национальных приоритетов уделяется особое внимание со стороны высшего руководства Страны. В каждом Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ обращается внимание на проблемы коррупции, при этом отмечается, что «борьба с коррупцией не должна быть шоу, она требует профессионализма, серьёзности и ответственности» ^[1].Одним из основных средств противодействия коррупции в системе государственной службы является институт юридической ответственности. Федеральным законом от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 28.12.2017 г.) «О противодействии коррупции» ^[2] (далее – Закон № 273-ФЗ) выделяется четыре вида ответственности граждан за совершение коррупционных правонарушений – это уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная. Дисциплинарная ответственность – это именно тот вид юридической ответственности, меры которой чаще всего на практике применяются к государственным служащим ^[3].

Специфическое основание дисциплинарной ответственности – несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (коррупционное правонарушение) для государственных служащих было введено Федеральным законом от 21.11.2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции», однако практика применения складывается далеко неоднозначно. При этом количество случаев привлечения к ответственности весьма велико (по официальным данным за 9 месяцев 2017 года к юридической ответственности за совершение коррупционных правонарушений привлечено 1362 федеральных государственных служащих, в территориальных органах к дисциплинарной ответственности – 1274 человека ^[4]).

Дисциплинарная ответственность в теории права представляет собой один из видов юридической ответственности и заключается в ответственности физического лица, связанной с выполнением им трудовых, служебных, должностных обязанностей ^[5]. С.С. Алексеев рассматривая юридическую ответственность как одно из правовых средств, обуславливающих возможности права в решении возникающих в обществе задач ^[6], указывал, что «ответственность» есть применение государственного принуждения к виновному лицу за совершенное правонарушение; правонарушитель же претерпевает меры государственного принуждения за свою вину и поэтому несет известные лишения, урон ^[7]. Отмечается, что дисциплинарная ответственность государственных служащих есть специальный вид дисциплинарной ответственности, отличающийся по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий ^[8].

Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих урегулирована Федеральным законом от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2017 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ^[9] (далее – Закон № 79-ФЗ). В ч. 1 ст. 57 установлено, что основанием дисциплинарной ответственности служащего является дисциплинарный проступок, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим возложенных на него служебных обязанностей. Неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей должно иметь место по вине служащего. Дисциплинарный проступок может повлечь применение представителем нанимателя одного из дисциплинарных взысканий: замечания, выговора, предупреждения о неполном должностном соответствии, увольнения по основаниям, установленным п. 2, пп.пп. «а» - «г» п. 3, пп.пп. 5, 6 ч. 1 ст. 37 Закона № 79-ФЗ. Применение дисциплинарного взыскания является и правом представителя нанимателя, а не его обязанностью.

Статья 59.1. Закона № 79-ФЗ закрепляет, что за несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Законом № 79-ФЗ, Законом № 273-ФЗ и другими федеральными законами, налагаются взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии. Следующая за ней, ст. 59.2, предусматривает конкретные деяния, предполагающие нарушение антикоррупционного законодательства, но влекущие для служащего исключительно увольнение в связи с утратой доверия.

В ст. 59.1. законодатель дает иное, чем в ст. 57, определение проступка. Обращает внимание, что при формулировании нормы не применяется понятие «дисциплинарные взыскания», а также прямо не указывается, что взыскания налагаются за дисциплинарный проступок. Однако, то обстоятельство, что законодатель предусматривает нарушения в самостоятельных нормах (ст.ст. 59.1., 59.2. Закона № 79-ФЗ), закрепляет отдельные виды взысканий, свидетельствует, что речь идет об иных проступках, имеющих содержание, отличное от дисциплинарного проступка ст. 57 Закона № 79-ФЗ.

При анализе ст. 59.1. Закона № 79-ФЗ также возможно выделить признаки указанного правонарушения. Объект составляют публичные интересы, исполнение служащим требований антикоррупционного законодательства. Объективную сторону – действия (бездействие) служащего в виде несоблюдения ограничений, запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, неисполнении обязанностей, установленных законодательством в целях противодействия коррупции. Субъект правонарушения есть гражданский служащий, имеющий обязанность соблюдать антикоррупционное законодательство. Относительно субъективной стороны необходимо отметить, что конструкция нормы не закрепляет виновность служащего в совершении проступка. Названные признаки, тот факт, что правонарушения предусмотрены законодательством о государственной гражданской службе (главой о дисциплинарной ответственности), предполагают меры, применяемые в целом за совершение дисциплинарных проступков, позволяют сделать вывод, что в ст.ст. 59.1., 59.2. Закона № 79-ФЗ поименованы дисциплинарные проступки, но имеющие иное содержание - коррупционную направленность.

Вопрос о правовой природе коррупционных правонарушений государственных служащих, об ответственности за их совершение в рамках законодательства о государственной службе также является одним из самых обсуждаемых. Считаем возможным согласиться с позицией тех ученых-правоведов, которые рассматривают коррупционные правонарушения государственных служащих как разновидность дисциплинарных проступков, а взыскания за их совершение как меры дисциплинарной ответственности, отличающейся определенным своеобразием ^[10]. Указанной позиции придерживается и Верховный Суд Российской Федерации (далее – ВС РФ), который указал, что дисциплинарный проступок, в том числе коррупционный, является единственным основанием дисциплинарной ответственности ^[11].

Законом № 79-ФЗ определяются две процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности: за дисциплинарный проступок и за коррупционное правонарушение. Отличие дисциплинарной ответственности, применяемой в соответствии со ст.ст. 59.1.-59.3. Закона № 79-ФЗ, заключается уже в самом основании – коррупционное правонарушение, поименованном в ст.ст. 59.1., 59.2. В ст. 59.2. указаны конкретные коррупционные проступки, за совершение которых предусматривается самостоятельное взыскание.

Обращает на себя внимание конструкция норм ст. 59.1., 59.2. Закона № 79-ФЗ, сформулированных императивно. Законодатель указывает на необходимость применения представителем нанимателя дисциплинарных взысканий за коррупционные дисциплинарные проступки вне зависимости от виновности служащего. С.Е. Чаннов отмечает, что сама возможность дисциплинарной ответственности за коррупционные дисциплинарные проступки без вины служащего обуславливают ее специфику ^[12]. Вместе с тем, представляется возможным согласиться с позицией, высказанной В.В. Коробченко, Т.В. Иванкиной, согласно которой отсутствие указания на вину служащего не влечет за собой допустимость ее отрицания в качестве сущностной характеристики коррупционного проступка ^[13].

В качестве субъекта дисциплинарной ответственности, по общему правилу, выступает лицо, замещающее должность государственной гражданской службы. Однако, в отдельных случаях, когда речь идет о конкретных составах коррупционных правонарушений, субъект может приобретать дополнительные признаки, обусловленные распространением отдельных антикоррупционных требований, запретов. Например, требование о представлении сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера установлено для служащих, замещающих должности, включенные в специальный перечень, в подобных случаях можно говорить о так называемом специальном субъекте коррупционного проступка ^[14].

Особенности порядка применения дисциплинарных взысканий за совершение коррупционных проступков установлены ст. 59.3 Закона № 79-ФЗ ^[15]. В соответствии с ч. 1 ст. 59.3. Закона № 79-ФЗ взыскания применяются представителем нанимателя по результатам проверки, проведенной подразделением кадровой службы по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, то в соответствии с рекомендациями комиссии. Проверочные мероприятия проводятся согласно указам Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 (ред. от 19.09.2017) «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» ^[16] (далее – Указ № 1065) и от 01.07.2010 № 821 (ред. от 19.09.2017) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» ^[17]. Имеющаяся судебная практика свидетельствует о возможности реализации процедур, предусмотренных Указом № 1065, даже при отсутствии формальных оснований. Так, Судебной коллегией по гражданским делам Челябинского областного суда рассматривалась апелляционная жалоба А.В. Александрова (дело № 11-8408/2017), в которой он указал, что суд первой инстанции неправильно применил Указ № 1065, согласно которому основанием для проведения проверки является достаточная информация правоохранительных органов о предоставлении недостоверных и неполных сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Судебная коллегия отметила, что возможные формальные основания применения правовой нормы не могут применяться без учета фактических обстоятельств конкретного дела, и то обстоятельство, что в отношении истца ответчиком была проведена служебная проверка в соответствии с Указом № 1065 о нарушении процедуры увольнения не свидетельствует ^[18]. Анализируя процедуру привлечения к ответственности Верховый Суд РФ указал, что ст.ст. 58-59.3 Закона № 79-ФЗ определен ряд гарантий, направленных на обеспечение объективной оценки фактических обстоятельств, послуживших основанием наложения дисциплинарного взыскания, на предотвращение его необоснованного применения ^[19], подтвердив тем самым необходимость применения норм, регулирующих привлечение к дисциплинарной ответственности за проступок, поименованный в ч. 1 ст. 57 Закона № 79-ФЗ, при разрешении вопроса о привлечении к ответственности за коррупционное правонарушение (ст.ст. 59.1., 59.2. Закона № 79-ФЗ).

Отличие от общего порядка привлечения к дисциплинарной ответственности усматривается и в субъекте, уполномоченном на проведение проверочных мероприятий. Порядок применения взысканий за коррупционные дисциплинарные проступки предполагает, что они применяются по результатам проверки, проведенной подразделением кадровой службы по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, указанном в ч. 1 ст. 59.3. Закона № 79-ФЗ, участие в решении вопроса о дисциплинарной ответственности принимает комиссия по урегулированию конфликтов интересов. Рассматриваемый субъект по результатам проверки указывает в докладе представителю нанимателя предложение об отсутствии оснований для применения к служащему мер юридической ответственности, о применении данных мер либо о представлении материалов проверки в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (п. 28 Указа № 1065). Конституционный Суд Российской Федерации (далее – КС РФ) указал, что процедурами, указанными в ч.ч. 1, 2 ст. 59.3. Закона № 79-ФЗ, Указах № 1065, № 821 и др. обеспечивается обоснованность соответствующих решений коллегиального органа (комиссий), носящих рекомендательный характер, и окончательного решения представителя нанимателя, принимающего его на основе всесторонней оценки полученных документов, сведений и мнений ^[20].

Необходимо обратить внимание на установленные законодателем сроки привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционного правонарушения. Согласно ч. 3 ст. 59.3. Закона № 79-ФЗ взыскания применяются не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения (не считая периодов, указанных в рассматриваемой норме, а также времени проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по урегулированию конфликтов интересов) и при этом взыскание должно быть применено не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения. По общему правилу (ч.ч. 4, 5 ст. 58) дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения и не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки – позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. Позиция КС РФ по вопросу исчисления сроков выражена в вышеуказанном Определении и сводится к тому, что законодательное закрепление шестимесячного срока призвано ограничить период неопределенности правового положения служащего, находящегося под угрозой увольнения со службы в связи с утратой доверия, и тем самым направлено на защиту прав и законных интересов лиц, проходящих службу. Установление срока применения взыскания в виде увольнения за коррупционное правонарушение на основании п. 2 ч. 1 ст. 59.2 Закона № 79-ФЗ имеет целью создание дополнительных гарантий от произвольных (незаконных) увольнений, не предполагает его произвольного применения и также не может рассматриваться как нарушающее конституционные права служащих ^[21]. Согласимся с учеными, утверждающими, что срок привлечения к ответственности за дисциплинарный проступок должен исчисляться со дня его обнаружения лицом, которому подчинен гражданский служащий, независимо от того, наделено ли оно правом наложения дисциплинарных взысканий ^[22], при привлечении к ответственности за коррупционное правонарушение должен применяться аналогичный подход. Отдельно отметим, что на сегодняшний день «срок давности» привлечения к дисциплинарной ответственности за «коррупционные правонарушения» (составляющий три года) определен не законом, а указом Президента РФ № 1065 ^[23].

Регламентация процедуры привлечения служащего к ответственности за совершение коррупционного правонарушения также не лишена недостатков. По общему правилу до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме, предусмотрены за служащим и определенные правомочия при проведении служебной проверки (ст. 59 Закона № 79-ФЗ). Статья 59.3. Закона № 79-ФЗ не закрепляет такую обязанность представителя нанимателя. Считаем, что в данном случае необходимо руководствоваться общими нормами, определяющими процедуру дисциплинарной ответственности с обязательным истребованием объяснения, что подтверждается судебной практикой ^[24].

Взыскание за коррупционное правонарушение может быть применено представителем нанимателя на основании рекомендации комиссии по урегулированию конфликтов интересов при его малозначительности. К таковому взысканию относится замечание (ч. 3.1. ст. 59.3. Закона № 79-ФЗ). Введение в законодательство данной категории определило возможность представителя нанимателя применить в качестве взыскания не увольнение в связи с утратой доверия, а замечание. Закрепляя условие малозначительности, законодателю следовало дать его определение, а также сформулировать критерии и условия реализации.

Отдельного рассмотрения заслуживают виды дисциплинарных взысканий, налагаемые за коррупционные правонарушения. Общей нормой ч. 1 ст. 57 Закона № 79-ФЗ предусмотрены дисциплинарные взыскания, из которых представитель нанимателя может выбрать наиболее приемлемый, руководствуясь принципами законности, индивидуализации, целесообразности и справедливости ответственности либо вообще отказаться от ее реализации ^[25]. Взыскания за коррупционные правонарушения предусмотрены императивными нормами ст.ст. 59.1., 59.2. Закона № 79-ФЗ и границы усмотрения представителя нанимателя в данном случае сужены. Статьей 59.1. Закона № 79-ФЗ предусмотрены замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, а ч. 1 ст. 59.2. увольнение в связи с утратой доверия за наиболее тяжкие коррупционные проступки (например, за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является служащий (пп. 1), непредставление сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений (пп. 2) и т.д.). Необходимо отметить, что ст. 59.2. расширяет список случаев наступления ответственности за неисполнение антикоррупционных обязанностей, поэтому ст. 59.1. нуждается в уточнении «кроме случаев, предусмотренных статьей 59.2. настоящего Закона» ^[26]. В качестве частного случая судебными органами отмечалось и то, что возбуждение уголовного дела за коррупционное преступление в отношении служащего, не может рассматриваться как основание увольнения в связи с утратой доверия ^[27].

Обращает на себя внимание количество уволенных в связи с утратой доверия. По данным Генерального прокурора РФ за 2017 год в связи с утратой доверия было уволено 1250 должностных лиц ^[28]. Анализ конструкции ст. 59.2. Закона № 79-ФЗ позволяет сделать вывод, что она предусматривает основание увольнения, фактически состоящее из двух частей: коррупционного дисциплинарного проступка и утраты доверия. При этом, действующее законодательство не закрепляет понятия «утрата доверия». Согласимся с учеными, понимающими под утратой доверия к служащим «отношения, возникшие вследствие совершения гражданским служащим действий (бездействия), которые порождают у представителя нанимателя обоснованные сомнения в его честности, порядочности, добросовестности, искренности мотивов его поступков, способности эффективно исполнять свои должностные обязанности» «несоответствие морально-личностных качеств сотрудника, подтвержденных документально, наличие которых препятствует добросовестному выполнению трудовых обязанностей» ^[29].

На основании рассуждений о природе, содержании доверия возникает вопрос, может ли проступок не повлечь утраты доверия представителем нанимателя? Отмечается, что трактовка в праве термина «утрата доверия» в контексте межличностных отношений, имеющих характер активного встречного отношения субъекта, его ожидание предсказуемости позитивного поведения другого лица, представляется неверной, допустить, что современное право воспринимает межличностное доверие-недоверие в качестве юридического факта, на основе которого возникают, изменяются, прекращаются правоотношения, сложно ^[30]. Сказанное находит свое подтверждение в императивной конструкции ст. 59.2. Закона № 79-ФЗ, которая презюмирует утрату доверия при совершении поименованных проступков. Категория имеет иную природу, юридическое наполнение. При поступлении на государственную службу соответствующее закону поведение государственного служащего предполагается, доверие ему оказывается априори. При совершении проступка служащий фактически доказывает отсутствие всякой возможности доверять ему. Поэтому при совершении определенных в ст. 59.2. Закона № 79-ФЗ проступков не предусмотрено правоприменительное усмотрение представителя нанимателя.

Увольнение в связи с утратой доверия предусмотрено и п. 1.1. ч. 1 ст. 37 Закона № 79-ФЗ, закрепляющей общие условия расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, причем конструкция основания увольнения соответствует основанию ст. 59.1. Получается, что за неисполнение антикоррупционных обязанностей законодатель в одном случае предписывает применить отдельные виды взысканий, не связанные с увольнением со службы (ст. 59.1. Закона № 79-ФЗ), в другом предоставляет право применить увольнение в связи с утратой доверия (п. 1.1. ч. 1 ст. 37 Закона № 79-ФЗ). В случае же совершения проступка, соответствующего содержанию ст. 59.1. Закона № 79-ФЗ, при условии утраты доверия представителем нанимателя к допустившему его служащему, может наличествовать основание п. 1.1. ч. 1 ст. 37 Закона № 79-ФЗ. Таким образом, в отдельных случаях законодатель сам дает представителю нанимателя возможность разрешать вопрос о доверии или недоверии служащему.

По общему правилу, дисциплинарное взыскание за коррупционное правонарушение считается снятым по истечении одного года со дня применения взыскания, если не имели место иные дисциплинарные взыскания как за коррупционные проступки, так и за иные дисциплинарные проступки (ч. 7 ст. 59.3. Закона № 79-ФЗ), однако исключением является увольнение в связи с утратой доверия. В соответствии с ч. 3 ст. 59.2. Закона № 79-ФЗ, ст. 15 Закона № 273-ФЗ сведения о применении к лицу взыскания в виде увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, подлежат включению в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия (далее - реестр), сроком на пять лет с момента принятия акта, явившегося основанием для включения в реестр. Положение о реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия утв. постановлением Правительства РФ от 05.03.2018 № 228 ^[31], но и в нем четко не определены правовые последствия (ограничения) для лиц, включенных в этот реестр. Очевидно предположение законодателя о том, что граждане, уволенные в связи с утратой доверия, не должны замещать определенные должности, но правоприменителям необходимо четкое законодательное закрепление данного подхода.

Рассмотренные особенности привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения характерны не только для лиц, проходящих государственную гражданскую службу, аналогичные положения, за некоторыми исключениями, закреплены в законодательных актах, регулирующих прохождение государственной службы иных видов.

Обобщая вышесказанное отметим, что дисциплинарная ответственность за коррупционные правонарушения имеет целый ряд особенностей, обусловленных спецификой правового положения (статуса) государственных служащих, оснований и процедурой привлечения, аправовое регулирование института дисциплинарной ответственности государственных служащих нуждается в дальнейшем совершенствовании.