Принцип поддержания доверия к закону и действиям государства (защиты законных ожиданий) в российском праве: проблемы и перспективы

В Конституции РФ, как известно, закреплен принцип правового государства. Правовое государство предполагает верховенство закона (или правового закона), разделение властей, гарантированность и незыблемость в нем прав и свобод граждан, взаимную ответственность гражданина и государства. Статья 2 гласит, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Однако проблема гарантированности прав и свобод на сегодняшний день не решена, отчасти в силу того, что представление о правах и свободах базируется на нормативистской концепции, учитывающей только те права и свободы, которые закреплены в соответствующих нормативных источниках. По мнению В.С. Нерсесянца, «непосредственность действия прав и свобод человека и гражданина обеспечивается соответствующими формами и процедурами судебного контроля за правовым характером действий (или бездействия) органов государственной власти и должностных лиц»^[1].

Но, дело в том, что для большинства правоприменителей категория «правовой» абсолютно тождественна «соответствующий закону» или иному нормативно - правовому акту. Даже если предположить высочайший уровень правосознания судей, то есть осведомленность о естественных правах, наличии «широкого» подхода к праву, руководствоваться в своих решениях они предпочтут конкретными правовыми предписаниями. Такой подход на практике ведет к нарушению основных принципов, закрепленных в Конституции, таких как справедливость, равноправие, верховенство права и т.д., составляющих хорошую теорию, далекую от практики.

Так, Конституционный Суд РФ усмотрел признаки дискриминации и признал неконституционным абзац первый пункта 2 статьи 151 Федерального закона «О статусе военнослужащих» не соответствующим Конституции РФ (ст. 19 (часть 2) и 40 (часть 1)), в той мере, в какой содержащаяся в нем норма, связывая право военнослужащих – преподавателей, направляемых в установленном порядке без приостановления им военной службы в государственные образовательные организации высшего образования для обеспечения реализации программ военной подготовки граждан Российской Федерации, обучающихся в указанных образовательных организациях по очной форме обучения, на дополнительную общую площадь жилого помещения с замещением должности преподавательского состава исключительно на военной кафедре, лишает данного права военнослужащих – преподавателей учебных военных центров и ставит их тем самым в неравное положение с относящимися к той же категории военнослужащими – преподавателями военных кафедр^[2].

Как отметила высшая судебная инстанция, положение закона не противоречило праву. Однако ввиду того, что суд руководствовался при принятии решения «буквой», но не «духом» закона, в итоге был нарушен принцип равенства, что лишило возможности гражданина пользоваться своим субъективным правом.

Правосознание российского судейского сообщества, как видим, основывается на представлении о правовой норме, как главном и единственном источнике права, в том случае, если правовые принципы прямо в нормативном акте не выражены. В системе права, которая годами культивировала принцип законности, а источником ее являлась конкретная правовая норма, внедрение в практику судов требования руководствоваться принципами, не имеющими формального закрепления, требует дополнительных и немалых усилий.

Сложившийся в западноевропейских государствах правопорядок, являющийся ориентиром, в том числе и для России характеризуется действительным их обеспечением со стороны государства. Без излишней идеализации. Речь идет, прежде всего, о нормальных условиях развития экономической деятельности, частной инициативы и предпринимательства, составляющие основу политической и экономической стабильности любого государства, предсказуемости действий государства в лице его органов и возможности быстро и эффективно восстановить нарушенные права.

Думается, что во - многом, это связано с иными подходами к взаимоотношениям государства и его граждан, успешно реализованной концепции ограничения всевластия государства, вытекающей из теории общественного договора, естественной справедливости и естественных прав^[3].

Одной из составляющих этого правопорядка является принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (защиты законных ожиданий). Появление доктрины защиты законных ожиданий (Legitimate expectations) было связано со стремлением стран общего и континентального права создать «хорошее (эффективное) государственное управление».

Традиционно английское административное право признавало только процессуальную защиту законных ожиданий (когда законные ожидания были нарушены, лицо, в отношении которого было вынесено решение имеет право быть выслушанным, или, по меньшей мере, получить ответ)^[4].

В административном праве Канады законные ожидания касаются процессуальной справедливости / должного процесса, которой должны руководствоваться должностные лица^[5].

«Когда орган государственной власти обещал следовать определенной процедуре, в интересах хорошего управления, что он должен действовать справедливо и должен выполнить свое обещание, если его реализация не препятствует выполнению его обязанностей по закону». Требования к признанию ожиданий законными состоят в следующем: государственный орган дает обещание; обещание состоит в следовании определенной процедуре, в уважении заинтересованного лица, которое полагалось и действовало на основе этого обещания. Ожидания могут возникнуть также из многолетней практики^[6].

Примечательно, что эти правила в Канаде не применяются в отношении законодательных актов.

В настоящий момент доктрина в соответствии с глобальной задачей построения эффективного управления имеет тенденции к расширению в тех странах, которые применяли ее в ограниченных случаях исключительно к процессуальным возможностям защиты прав.

Законные ожидания подлежат защите в следующих четырех случаях:

1) когда человек полагался на политику или норму общего применения, но затем политика была изменена;

2) когда определенная политика или норма существовала, но не была применена в конкретном случае;

3) когда человек получил обещание, которое не было выполнено из-за последующих изменений в политике или норме общего применения;

4) когда человек получил обещание, но правоприменительный орган изменил свое намерение.

В современном административном праве Австралии, например, понятие «законных ожиданий» экстремально широкое, и включает помимо перечисленных, случаи, когда законные ожидания основаны на обещании или представлении о фактическом преимуществе или выгоде, когда лицо пользовалось льготой или преимуществом и обоснованно рассчитывало пользоваться в дальнейшем. Или не пользовалось, но обоснованно рассчитывало на ее предоставление. Такая форма отличается от всех форм традиционных законных ожиданий (процедурных законных ожиданий), потому что должна влиять на принятие решения^[7].

Статья 41 Хартии Европейского Союза об основных правах, объединяющего страны, как общего, так и континентального права в общем виде формулирует доктрину «хорошего управления». «Право на хорошее управление» включает в числе других, «право каждого лица быть заслушанным до принятия по отношению к нему меры индивидуального характера, влекущей для него неблагоприятные последствия, а также обязанность административных органов мотивировать свои решения» ^[8].

В Германии, относящаяся к странам права континентального, принцип поддержания доверия (Vertrauensschuts) включен в содержание принципа правового государства (ст.20 Конституции ФРГ), но обеспечивается соответствующими нормативными актами, в частности, Законом ФРГ об административной деятельности органов государства ^[9].

Несмотря на отсутствие полного единства в понимания доктрины «законных ожиданий» в странах общего и континентального права, в рамках этих систем возможность использования судебных прецедентов обеспечивает должную гибкость при вынесении решений^[10].

В практике европейских судов органы публичной власти могут быть принуждены к возмещению убытков, возникших в результате того, что частные лица действовали в гражданском обороте, положившись на заверения, данные публичными органами явно или неявно (действиями или бездействием). ^[10]. ЕСПЧ в одном из своих решений, в качестве «законного ожидания» назвал наличие задолженности, на выплату которой рассчитывал истец в силу решения суда, но оно так не было исполнено^[11].

В российском праве «доктрина защиты законных ожиданий» отчасти получила выражение в решениях Конституционного Суда РФ, в виде принципа поддержания доверия к закону и действиям государства. Его содержание предполагает: сохранение разумной стабильности правового регулирования; недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм; установление переходного периода для адаптации к изменениям правового регулирования^[12]; предсказуемость законодательной политики; возможность участников правоотношений предвидеть последствия своего поведения; уверенность в неизменности официально признанного правового статуса; уверенность в возможности реализации прав; действенность государственной защиты прав; уважение прав со стороны властей; установление механизма, позволяющего компенсировать неблагоприятные последствия вследствие изменений правового регулирования.

В других решениях Конституционный Суд поддержание доверия рассматривает как цель, ради которой законодатель обязан соблюдать принципы справедливости, равенства, соразмерности (пропорциональности), стабильности и гарантированности прав^[13], принципы о действии права во времени, в том числе запрещающие наделять обратной силой норму, ухудшающую правовое положение лица, вносить изменения в ту систему норм, основываясь на которой оно приступило к реализации своих прав и обязанностей^[14].

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, последовательно подтверждаемой им в своих решениях (постановления от 24 мая 2001 года № 8-П, от 29 января 2004 года № 2-П, от 20 апреля 2010 года № 9-П, от 27 марта 2012 года № 8-П, от 1 июля 2015 года № 18-П и др.), при изменении или отмене ранее установленных мер социальной поддержки законодатель субъекта Российской Федерации обязан соблюдать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает его ответственность за качество принимаемых решений, сохранение присущей природе законодательных актов разумной стабильности правового регулирования, обеспечение надлежащей правовой определенности, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость законодательной политики в социальной сфере.

В силу указанного принципа, который распространяется не только на права, закрепленные непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и на права, приобретаемые на основании закона, наделение законодателя субъекта Российской Федерации полномочием устанавливать и отменять дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан не означает, что он обладает неограниченной свободой усмотрения и может произвольно отказываться от взятых на себя ранее публично-правовых обязательств. Напротив, он должен, предпринимая все усилия к их сохранению, находить баланс конституционно значимых ценностей, публичных и частных интересов, а если, с учетом состояния бюджета субъекта Российской Федерации, это оказывается объективно невозможным, - по крайней мере, максимально смягчить негативные последствия для лиц, имевших основанные на законодательном регулировании ожидания и рассчитывавших на получение соответствующих мер социальной поддержки. Иное не только противоречило бы природе социального государства, но и расходилось бы с вытекающим из статей 2 и 18 Конституции Российской Федерации и обращенным к органам публичной власти требованием обеспечения признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов^[15].

Основной акцент, таким образом, приходится именно на осуществление законодательной деятельности. Очевидно, что в содержании данного принципа присутствует только часть концепции «защиты законных ожиданий», что не позволяет говорить об эффективной их защите.

Так, предприниматель Е., полагаясь на устные заверения администрации г. Краснодара о выделении в собственность земельного участка с возведенным на нем магазином на основании разрешения на строительство, и функционирующим в течение 15 лет, добровольно расторг договор аренды. Администрация от данных обещаний отказалась. Суд не принял во внимание при этом никакие иные обстоятельства и доводы истца о его намерениях, кроме факта добровольного расторжения договора.

Думается, что формулировки вроде «уважение прав со стороны властей», ««установление механизма, позволяющего компенсировать неблагоприятные последствия вследствие изменений правового регулирования, «действенность государственной защиты прав» в условиях нормативистского подхода так и останутся «общими местами». Требование «уважения прав со стороны властей», например, потому, что любому юристу известно, что под словом «права» понимаются не какие-то абстрактные «естественные», а исключительно права субъективные, то есть позитивированные в нормативных актах.

«Справедливость» представляется слишком абстрактной категорией, чтобы обеспечить такую защиту. Принципы «справедливости», «разумности», «пропорциональности», конечно, имеют соответствующее воплощение в нормах отдельных отраслей, и в судейском сообществе присутствует более или менее единообразное их понимание, но к взаимоотношениям государственных органов и иных субъектов не относится. Обжаловать то или иное действие (бездействие) государственных органов или должностных лиц по мотивам несправедливости достаточно проблематично. Речь не идет о тех случаях, когда это является указанным в законе основанием для отмены решения (приговора).

Обращение в Конституционный Суд РФ, как известно, допускается тогда, когда возможности судебной системы в иных инстанциях для гражданина исчерпаны. Количество времени сил и средств, потраченных на подобные обращения, никак не увязывается с превознесением прав и свобод гражданина, наличия действенных механизмов их защиты и т.д.

Как отмечает автор учебника по теории государства и права, «если идея не закреплена в праве, то ее содержанием можно пренебречь или исказить, не опасаясь государственного принуждения, она остается лишь элементом правовой идеологии»^[16].

Необходимость закрепления системы принципов обусловлена значением, придаваемым им в юридической науке. Нормы-принципы являются правовым выражением основ, начал, которыми следует руководствоваться во всех, либо в конкретных сферах общественных отношений.

В литературе подчеркивается самостоятельное регулятивное значение принципов права, выступающих в качестве руководящих начал для правотворческой, правоприменительной, правоохранительной, интерпретационной и иной юридически значимой деятельности, их непосредственное регулирующее воздействие в механизме правового воздействия на некоторые общественные отношения, а так же использование в качестве реально действующих норм правоприменителем при пробелах в действующем законодательстве.

На данный момент в общей теории права отсутствует единый подход к понятию «система принципов права». Принципы права рассматривают в качестве дополнительных оснований дифференциации отраслей права.

Классификация принципов в общей теории права сводится к их делению на общие, межотраслевые и отраслевые.

По мнению Г.А. Гаджиева, «все общие принципы права относятся в России к конституционным принципам, поскольку последние являются формой выражения общих принципов права. Складывается следующая иерархия - общие принципы права проявляются в конституционных принципах, которые, в свою очередь, преломляются в отраслевых принципах и нормах» ^[17].

Таким образом, общие принципы права должны быть выражены в конституции, а конституционные в отраслевых принципах.

Ни принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, ни принцип баланса частных и публичных интересов, сформулированные Конституционным Судом как конституционные не закреплены ни в Конституции РФ, ни в кодифицированных отраслевых источниках. Более того, несмотря на то, что сформулирован данный принцип еще в 2001 году^[18], почти не встретишь упоминания о нем в научной, и, тем более в учебной литературе по конституционному праву, теории государства и права, административному праву^[19].

Такое состояние вопроса никак не сокращает разрыв между теорией и практикой, не способствует созданию эффективного, «хорошего» управления. Эффективность в том числе подразумевает возможность защиты своих интересов без обращения в высшие судебные инстанции, разрешения спорных ситуаций с минимальной затратой сил, времени и средств.

Коль скоро речь идет о концепции эффективного государственного управления, то нормы конституции, как известно, определяют место государственного управления в системе государственного механизма, принципы их формирования и деятельности органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность. Нормы конституции являются исходным началом для иных отраслей права, в том числе норм административного права, регулирующих многообразную деятельность органов государственного управления исполнительно-распорядительного характера.

Административно-правовое регулирование, в свою очередь, обеспечивает реальность конституционных прав и свобод граждан. Деятельность органов исполнительной власти связана с реализацией экономических, политических, социальных, трудовых прав, предусмотренных Конституцией РФ. Именно в процессе государственного управления создаются необходимые условия для реализации принадлежащих гражданам прав и свобод. Таким образом, административно-правовое регулирование, во – многом, определяется именно нормами Конституции.

Поскольку речь идет об эффективном государственном управлении, которое в широком смысле включает и правотворческую деятельность, и правосудие, постольку многообразие форм этих отношений диктует широкие подходы к их оценке.

Нормами конституционного права регулируются общественные отношения, которые, являясь, с одной стороны, основополагающими для всех областей функционирования государства, а равно для его взаимодействия с обществом и отдельной личностью, с другой стороны, служат первоосновой для формирования всех других общественных отношений. В частности, «определяя систему органов исполнительной власти, их правовой статус, компетенцию, нормы конституционного права устанавливают основные начала для административного права. Закрепляя различные формы собственности, права собственников, принципы хозяйствования, конституционное право служит базой для гражданского права. Регулируя основы бюджетной системы России, нормы конституционного права предопределяют основы финансового права. Устанавливая систему органов судебной власти, конституционные принципы правосудия, права граждан в сфере судопроизводства, конституционное право содержит исходные начала для уголовного права, уголовного процесса, ряда других отраслей^[20].

Необходимость формирования доктрины отдельных принципов, относящихся к административным процедурам, уже отмечалась в литературе^[21]. Необходима выработка концептуальных начал в сфере управленческой деятельности, как скажем, это имеет место в отношении информационной, военной безопасности и др.

Возвращаясь к конкретным принципам, нуждающимся в нормативном выражении, то в целях реализации положений, содержащихся в ст.2 Конституции РФ следует указать, что взаимоотношения государства (в лице его органов и должностных лиц) и граждан строятся на основе принципа поддержания доверия к закону и действиям государства и защиты законных ожиданий граждан.

Таким образом, данный принцип помимо ориентации законодателя на сохранение разумной стабильности правового регулирования; недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм; установление переходного периода для адаптации к изменениям правового регулирования; предсказуемость законодательной политики; возможность участников правоотношений предвидеть последствия своего поведения; уверенность в неизменности официально признанного правового статуса, должен включать конструкцию «защита законных ожиданий», возникающих в случаях, когда существующая правовая норма, предшествующая административная практика или иные обсто­ятельства (например, обещание органа) позволяли добросовестному лицу рассчитывать на определенные правовые последствия.

Такая конструкция допускает расширительное его толкование, позволяющее судам индивидуально подходить к каждой спорной ситуации с органами публичной власти, объективно оценивать обстоятельства в их совокупности и на основе внутреннего убеждения вынести решение, как это имеет место, например, в сфере реализации норм уголовного права.

Закрепление принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (защиты законных ожиданий) должно ориентировать юридическое сообщество и граждан относительно того, на каких началах осуществляется законодательная, исполнительная и судебная деятельность, каким образом реализуется положение о признании верховенства их прав и свобод, даст возможность ощутить непосредственность действия Конституции РФ, обращаясь в целях защиты своих прав к принципам, изложенным в Конституции.