Особенности налогового стимулирования промышленного производства

Гереев Роман Алексеевич аспирант департамента налоговой политики и таможенно-тарифного регулирования, Финансовый Университет при Правительстве Российской Федерации 121614, Россия, г. Москва, ул. Осенняя, 16, кв. 240 Gereev Roman Alekseevich post-graduate student of the Department of Tax Policy and Customs Tarrif Regulation at Financial University under the Government of the Russian Federation 121614, Russia, g. Moscow, ul. Osennyaya, 16, kv. 240 gereevra@mail.ru Другие публикации этого автора

Производство – это процесс создания материальных и нематериальных благ с использованием факторов производства (рабочей силы, технических средств, материалов, энергии, различных услуг). Промышленное производство предполагает выпуск продукции с использованием специально предназначенного промышленного оборудования, как правило, в серийных и массовых количествах с целью ее дальнейшей продажи и получения прибыли. Промышленное производство включает:

· добычу сырья, материалов, топлива,

· производство энергии,

· производство орудий труда (как для других отраслей народного хозяйства, так и для самой промышленности),

· дальнейшую обработку продуктов, полученных в промышленности или произведенных в сельском хозяйстве – производство потребительских товаров^[1].

Соответственно, под промышленностью следует понимать совокупность предприятий (заводов, комбинатов, фабрик, рудников, шахт, электростанций), занятых промышленным производством. В соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД) промышленное производство в России охватывает сферы деятельности: «Добыча полезных ископаемых», «Обрабатывающие производства», «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды»^[2]. Динамика объема производства товаров-представителей по указанным видам экономической деятельности отражается в агрегированном показателе – индексе промышленного производства.

С переходом экономики от индустриальной к постиндустриальной стадии центральное место в системе производительных сил заняла наука. Большая доля населения в экономике трудоустроена в сфере услуг, на базе высоких технологий осваивается производство благ, ранее не существовавших в природе, происходит массовая информация и автоматизация всех отраслей народного хозяйства. Тем не менее, промышленное производство продолжает вносить существенный вклад в создание валового внутреннего продукта экономически развитых стран на уровне от 25% до 40% и имеет прямое влияние на показатели экономического роста, коррелируя с показателями занятости, доходов компаний и фондовых индексов. Такие страны, как Япония, Индия, Китай, Бразилия, ЮАР во второй половине 1990-х гг. и первой половине 2000-х гг. увеличили долю промышленности в ВВП. В России вклад отраслей промышленности в валовую добавленную стоимость в 2016 г. составил 26,3%, в том числе добыча полезных ископаемых – 9,4%, обрабатывающие производства – 13,7%, производство и распределение электроэнергии, газа и воды – 3,1%^[3]. С начала 1990-х гг. эта доля снизилась на 10% при двух, а иногда и пятикратных потерях кадров и фондов по отдельным секторам промышленности.

В связи со значимым вкладом промышленного производства в экономический рост перед государствами встает проблема поиска и выбора форм и методов воздействия на активность промышленных предприятий.

В экономической литературе меры государственной поддержки принято разделять на две категории – непроизводительные и производительные (стимулирующие).

Под непроизводительными понимаются меры государственной поддержки, слабо или совсем не связанные с увеличением факторов или совокупной факторной производительности (при их осуществлении сверх определенного уровня, необходимого для нормального рыночного функционирования экономики). Производственные мощности при осуществлении таких мер поддержки практически не создаются, происходит прямое отвлечение ресурсов от других секторов экономики^[4]. С непроизводительной (но необходимой до определенного уровня) поддержкой связаны, например, расходы на государственное управление, правоохранительную деятельность, национальную оборону.

Под производительными, или стимулирующими, понимаются те меры государственной поддержки, которые воздействуют на экономический рост напрямую или опосредованно через увеличение запасов факторов производства (физический и человеческий капитал) и (или) через увеличение совокупной факторной производительности. К производительным видам расходов следует причислить расходы на национальную экономику, на инфраструктуру, транспорт и связь (способствуют повышению производительности частного капитала), на научные исследования и разработки (обеспечивают рост через инновации и технологический прогресс), на образование (они ассоциируются с увеличением человеческого капитала) и на здравоохранение (вследствие улучшения здоровья населения растет как количество работающих, так и производительность труда).

В зависимости от уровня воздействия на бенефициаров (направленности отбора получателей преференций) различают вертикальные (отраслевые) и горизонтальные (направленные на субъекты разных отраслей) стимулы. В экономической литературе под вертикальными инструментами (отраслевыми стратегиями) понимают поддержку отдельно взятых, конкретных отраслей и видов деятельности. Под горизонтальными инструментами (межотраслевыми программами) понимают воздействие на экономических агентов в зависимости от какого-либо признака, в качестве которого может выступить, например, рентабельность, наукоемкость, капиталоемкость, трудоемкость, экспортоориентированность, социальная значимость и др.^[5]. Исходя из этого, под вертикальными мерами государственной поддержки следует понимать преференции, предоставляемые отдельным отраслям, а под горизонтальными – предоставляемые на определенные цели (социальные, НИОКР и т.п.). Поддержка промышленности может быть ориентирована на поощрение научно-исследовательского, инвестиционного и производственного процессов и отдельных этапов в их рамках. Следовательно, объектом стимулирования выступают деятельность в производственных и смежных отраслях в целом, инвестиции в основные средства, НИОКР и нематериальные активы, персонал, методы организации производства, финансовые ресурсы и т.д., сбыт готовой продукции, предметом стимулирования – количественные параметры (как в денежном, так и натуральном измерении) и качественные параметры.

Также, налоговые, бюджетные, таможенно-тарифные, кредитно-денежные инструменты государственной финансовой поддержки могут носить характер вертикальных и горизонтальных стимулов.

Сравнение преимуществ и недостатков вертикальных и горизонтальных налоговых стимулов на основе институционального анализа приведено в таблице № 1.

Таблица 1 – Институциональный анализ преимуществ и недостатков вертикальных и горизонтальных налоговых стимулов

Источник: составлено автором

Таким образом, из таблицы видно, что горизонтальные налоговые льготы способствуют развитию институциональной среды для государственной финансовой поддержки промышленного производства. Институциональные эффекты применения горизонтальных налоговых стимулов выше по сравнению с вертикальными стимулами, что служит основанием для их приоритетного использования при разработке промышленной политики.

По уровню публичного управления финансовая поддержка может быть федеральной, региональной и местной в зависимости от уровня власти, оказывающего соответствующую государственную поддержку. К их числу можно отнести, к примеру, налоговые льготы, предоставляемые соответствующими органами государственной и муниципальной власти, бюджетные субсидии, предоставляемые из бюджетов бюджетной системы.

В зависимости от источника различают прямые и косвенные меры финансовой поддержки. Прямые меры влекут увеличение расходных обязательств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и к ним можно отнести бюджетные субсидии. Косвенные меры не влекут такого увеличения, однако могут проявиться как недополученные бюджетные потери.

В развитии промышленной политики в России за последнее десятилетие условно выделяют три периода^[6].

1. 2010–2011 гг. – период посткризисного восстановления, поиска новых источников роста и умеренной бюджетной политики. В этот период велась начавшаяся с 2004 г. и активно проводившаяся в 2008–2009 гг. работа по формированию отраслевых стратегий. Были разработаны стратегии развития тяжелого и сельскохозяйственного машиностроения, энергомашиностроения, автомобильной промышленности. Таким образом, продолжалось активное использование инструментов промышленной политики в виде отраслевых стратегий (вертикальных инструментов – по терминологии Д. Родрика и Г. Идрисова)^[7]. Главная цель – это создание на базе государственных корпораций ядра промышленного производства, отвечающего требованиям мирового спроса и передовых технологий и инноваций^[8]. Одним из инструментов сближения науки и производства стало Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2010 г. № 21810 – аналог «инновационных ваучеров», получивших широкое распространение за рубежом.

2. 2012–2014 гг. – период реиндустриализации в условиях бюджетного дефицита, активного поиска новых источников экономического роста. С 2012 г. в отечественной промышленности начался период стагнации. Руководители предприятий отмечали, что главными препятствиями ведения экономической деятельности были недостаточный спрос на внутреннем рынке, изношенность основных фондов и оборудования, недостаток квалифицированных кадров, конкурирующий импорт. Особенно трудная ситуация сложилась в обрабатывающей промышленности и, в частности, в организациях машиностроения. На первый план вышла идея поддержки высокотехнологичных отраслей и улучшения условий ведения бизнеса. В этот период вертикальная промышленная политика дополняется горизонтальными инструментами, активно развивается государственная инновационная политика. Основным механизмом бюджетного финансирования стали субсидии, в то время как расходы на НИОКР и капиталовложения несколько утратили свое значение. В русле общего вектора сближения промышленной, научно-технологической и инновационной политики в 2013 г. Минпромторгом России велась разработка нового инструмента поддержки исследований и разработок на производстве – субсидий на компенсацию части затрат на проведение НИОКР по приоритетным направлениям гражданской промышленности.

Таким образом, в 2012–2014 гг. формировался широкий набор новых инструментов промышленной политики. При этом отсутствовала законодательная база, которая бы упорядочивала эти инструменты и задавала общий вектор их применения, разграничивала полномочия участников формирования промышленной политики. Такой базой стал Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (далее – Закон № 488-ФЗ), принятие которого явилось важной вехой в истории развития промышленной политики России.

Законом № 488-ФЗ цель промышленной политики определена как формирование высокотехнологичной, конкурентоспособной промышленности, обеспечивающей переход экономики государства от экспортно-сырьевого типа развития к инновационному типу развития. В целом за указанный период улучшилась степень согласованности действий между ведомствами, ответственными за принятие решений в сфере промышленности, что, в свою очередь, привело к формированию более целостной промышленной политики. Определенные успехи были достигнуты в развитии национальной инновационной системы и стимулировании инновационной деятельности.

3. С 2015 г. по настоящее время – период импортозамещения, который характеризуется неблагоприятной внешнеэкономической ситуацией, в том числе введением секторальных санкций в отношении России и ответными контрсанкциями^[9]. Таким образом, промышленная политика опять возвращается к применению вертикальных инструментов, которые в числе прочих включают адресное субсидирование отраслей и использование селективных методов поддержки отраслей России.

Полагаем, что такой конъюнктурный подход не эффективен и противоречит определению долгосрочной промышленной политики по нескольким причинам: во-первых, отсутствуют четкие критерии государственной поддержки с точки зрения выбора приоритетных направлений (отраслей, отдельных предприятий и т.п.), во-вторых, он может быть действенным лишь при наличии стабильной поддержки на протяжении всего периода воздействия негативных шоков, что наряду с реализацией мер поддержки импортозамещения обусловливает необходимость существенных бюджетных затрат.

В системе мер государственного стимулирования деятельности в сфере промышленности в соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона № 488-ФЗ выделяют пять основных мер, а именно: финансовую поддержку, информационно-консультационную поддержку, поддержку осуществляемой научно-технической деятельности и инновационной деятельности, поддержку развития кадрового потенциала и предоставлением государственных и муниципальных преференций.

Государственная финансовая поддержка субъектов промышленности может осуществляться, в частности, в следующих формах:

- предоставление субсидий юридическим лицам (в том числе государственным корпорациям (компаниям)), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг – поддержки на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг (статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, далее – БК РФ);

- предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, которое влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц (статья 80 БК РФ, пункт 2 статьи 10 Закона № 488-ФЗ);

- предоставление бюджетных кредитов юридическим лицам на возмездной и возвратной основе (статья 6 БК РФ);

- предоставление государственных и муниципальных гарантий в целях обеспечения надлежащего исполнения принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства) и возмещения ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера (статья 115 БК РФ);

- предоставление финансовой поддержки за счет средств государственных фондов развития промышленности (статья 11 Закона № 488-ФЗ)^[10];

- предоставление налоговых льгот – преимуществ, предоставляемых одним категориям налогоплательщиков по сравнению с другими, которые характеризуются следующие особенности: 1) получателю льготы предоставляется возможность не уплачивать налог, либо уплачивать его в меньшем размере; 2) льгота устанавливается отдельно по каждому налогу; 3) предоставление льготы предполагает выполнение определенных условий; 4) льгота не носит индивидуального характера (пункт 4 статьи 10 Закона № 488-ФЗ).

Таким образом, смена приоритетов промышленной политики в России на всем рассмотренном промежутке в основном носит ситуационный характер. Между тем, в рекомендациях по экономической политике ОЭСР^[11] для России указывается, что замедление экономики носит не только временный, но и структурный характер, связанный с несовершенством институтов и условий ведения бизнеса. Поэтому государство, в первую очередь, должно влиять на структурную составляющую экономического роста. Следует согласиться с мнением, что «для обеспечения долгосрочного экономического роста … надо создавать предпосылки для эффективных частных вложений в производственный капитал (формировать институты, способствующие росту, включая последовательную и предсказуемую экономическую политику) и совершенствовать модели государственного инвестирования»^[12].

В целях модернизации и структурной переориентации экономики одной из задач долгосрочной промышленной политики должно стать определение форм, объемов и сроков государственных расходов, в том числе расходов на финансовую поддержку предприятий промышленности.

Налоговые стимулы для промышленного производства предлагают органам государственной власти широкий спектр функций, которые позволяют гибко использовать различные цели политики. Они могут быть ориентированы на конкретные виды деятельности (включая инновационную деятельность, научные исследования), они могут варьироваться по размеру предприятия, региону или сектору, и могут применяться по-разному к разным видам расходов, например, на исследования и разработки. Используя варианты переадресации или возврата денежных средств, налоговые льготы могут быть эффективными и для предприятий без уплаты налогов в определенном финансовом году^[13].

В последние годы некоторые правительства расширили налоговые льготы в отношении доходов от интеллектуальной собственности, созданных НИОКР (так называемый «патентный ящик»). Патентный ящик представляет из себя специальный налоговый режим для прибыли от интеллектуальной собственности, данный режим был введен в Ирландии в 2000 году с целью стимулирования инновационной деятельности.

Основным недостатком этой меры является потенциально очень высокий уровень затрат для правительства, причем степень издержек трудно определить заранее. Это особенно справедливо для налоговых льгот, основанных на объеме, которые предлагают снижение налогов за любое количество расходов на НИОКР. Правительства могут ограничить эти расходы, выбрав дополнительный налоговый стимул, который предусматривает снижение налогов только за счет расходов на НИОКР, превышающих определенный базовый уровень.

Еще один способ ограничить затраты – это использовать ограничения для каждой компании. Налоговые стимулы в области промышленного производства использовались многими правительствами в течение длительного периода времени, обеспечивая широкую эмпирическую базу для оценки эффективности этого инструмента. Большинство оценок находят существенные дополнительные эффекты в краткосрочной перспективе. Величина положительных входных эффектов сильно варьируется в зависимости от страны, рассматриваемого периода и применяемого эконометрического метода. Положительные эффекты обнаруживаются для различных видов налоговых льгот, включая как объемные, так и инкрементальные схемы. Можно сделать вывод, что налоговые стимулы для промышленного производства являются полезным инструментом для стимулирования частных НИОКР и повышения уровня расходов на научную и инновационную деятельность в бизнесе^[14].

Более высокие положительные эффекты крупных схем стимулирования должны быть сбалансированы с более высокими издержками. Тем не менее, чистые социальные эффекты налогового стимулирования промышленного производства не изучались широко. Исследование влияния программы налогового кредитования в разрезе типов предприятия проведенное в Нидерландах свидетельствует о том, что с течением времени вытеснение частных НИОКР могут избежать только малые предприятия, тогда как для крупных предприятий вытеснение НИОКР оказалась неэффективным^[15].

Этот вывод предполагает дифференциацию налоговых стимулов промышленного производства по размеру предприятия или объему расходов на НИОКР, например, путем введения ограничений или применения различных ставок для малых и крупных компаний. Кроме того, налоговые стимулы могут быть снижены для организаций, которые использовали кредит в течение некоторого времени.

Хотя увеличение объема производственной деятельности является основной целью налоговых стимулов, правительства также часто ожидают воздействие на конкурентоспособность отраслей экономики и рассматривают финансовые стимулы как инструмент повышения международной привлекательности своей страны как места для привлечения инноваций и инвестиций. Однако оценки дополнительной результативность налоговых стимулов довольно ограничены.

Среди немногих исследований влияния налоговых стимулов промышленного производства на успех инноваций и конкурентоспособности компаний некоторые из них находят положительное влияние на возможность предприятия внедрять новые продукты и новые процессы. В то же время, нет четких доказательств на уровне организации, что использование налогового стимула повышает производительность или другие показатели производительности. Этот результат может указывать на то, что налоговые стимулы промышленного производства стимулируют проекты с более низкой предельной нормой прибыли, так что влияние этих проектов на производительность незначительно^[16].

Несмотря на растущее число исследований влияния налоговых стимулов на промышленное производство, наши знания об эффективности налоговых стимулов и о том, какая схема должна быть разработана для максимального воздействия, остается ограниченной. Большинство исследований относятся к программным эффектам, когда налоговые льготы были введены сравнительно недавно и управлялись лишь небольшим числом стран. Мало что известно о последствиях недавно введенных или пересмотренных схем налогового стимулирования, которые часто показывают различные конструктивные особенности по сравнению со старыми программами^[17].

Чтобы сделать более надежные выводы о роли конструктивных особенностей, требуется больше межстрановых сопоставлений. Кроме того, существующие результаты, похоже, чувствительны к используемому эмпирическому подходу, изменение результатов для одной и той же страны может быть весьма значительным. Более того, очень мало известно о взаимодействии налоговых стимулов промышленного производства и прямых субсидий. Связывание административных данных с налоговыми преференциями и данными о прямых правительственных субсидиях для исследований и разработок на уровне организаций обеспечило бы полезную базу для будущих исследований в этом ключе^[18].

Финансовые стимулы для стимулирования исследований и разработок в области промышленного производства, становятся популярным инструментом политики. В 2015 году 26 стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), предоставили налоговые льготы для поддержки НИОКР в области бизнеса, по сравнению с 18 в 2004 году и 12 в 1995 году (ОЭСР, 2016)^[19].

Полагаем, что, учитывая экономические особенности развития России на современном этапе возможно использование опыта налогового стимулирования промышленного производства, применяемого в вышеприведенных странах. С учетом особенностей горизонтальных и вертикальных налоговых стимулов, считаем важным идею горизонтального налогового льготирования, которое способствует развитию институциональной среды для государственной финансовой поддержки промышленного производства.