Основные направления совершенствования подготовки водителей транспортных средств, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов (проблемы и перспективы)

Калюжный Юрий Николаевич кандидат юридических наук доцент, Академия управления МВД России 125171, Россия, г. Москва, ул. Зои И Александра, 8 Kalyuzhny Yury Nikolaevich PhD in Law Docent, the department of Administation of Work of Public Order Units of Staff Training Centre, Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia 125171, Russia, g. Moscow, ul. Zoi I Aleksandra, 8 kaluzhniy-y@yandex.ru Другие публикации этого автора

В условиях экономических преобразований, происходящих в Российской Федерации, возрастает роль и прослеживается тенденция усиления конкуренции, охватывающая отрасль пассажирских перевозок. Структурная перестройка транспортной отрасли, связанная с изменением баланса между экономическими интересами перевозчиков, вынуждает обратить повышенное внимание к наиболее общественно-опасному виду, с позиции аварийности – автомобильным пассажирским перевозкам.

Большое социальное значение общественного транспорта, необходимость его развития и огромный ежегодный объем автомобильных (автобусных) перевозок (116,6 миллиардов за 2016 год) ^[1], предопределяет совершенствование контрольно-надзорной деятельности государственных органов в отношении указанных пассажирских перевозок, требований к качеству обслуживания и обеспечению их безопасности, профессиональной подготовки водителей, необходимости повышения конкурентоспособности автомобильных перевозчиков в субъектах Российской Федерации и транспортной системы в стране, определяемой, в первую очередь, наличием профессиональных кадров и надлежащим техническим состоянием автотранспортного парка.

В целях инновационного развития транспортного комплекса, соответствующего современным потребностям общества и государства, нашим государством подготовлена совокупность стратегических решений рассчитанных на долгосрочную перспективу ^[2].

Современные перспективные направления в сфере пассажирских перевозок связаны с методиками взаимного действия и дополнения существующих видов транспорта, логистической системой их гармонизации, а также подходов, основанных на создании благоприятного инвестиционного климата в сфере перевозок, слиянии интересов бизнеса и государства при решении задач развития автомобильных (автобусных) перевозок в России.

Одной из неизменных и постоянно востребованных целей Транспортной стратегии, является повышение уровня безопасности транспортной системы, в том числе посредством обеспечения функционирования, в рассматриваемом комплексе, профессионально подготовленных специалистов, соответствующих требованиям безопасности.

На заседании президиума Государственного совета в сентябре 2017 года, посвящённого вопросам комплексного развития пассажирских перевозок, отмечались отдельные проблемы, связанные с пассажирскими перевозками, междугородными перевозками и нелегальными перевозками ^[3].

Несмотря на то, что в нашей стране продолжают реализовываться комплексные меры правового, экономиче­ского, организационного, информационного характера, направленные на снижение аварийности, отдельные показатели безопасности дорожного движения показывают свою неэффективность.

Статистические данные Госавтоинспекции по итогам 2017 года показывают неутешительную тенденцию на протяжении четырех лет увеличения значительными темпами количества ДТП с участием автобусов, и количества правонарушений, совершенных их водителями. Так в 2017 году водителями автобусов совершено 5608 (+5,9%) ДТП, в которых погибли 324 (+26,1%) и получили ранения 8693 (+6,1%) человека ^[4].

Несмотря на реализацию мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами, перспективными планами и стратегическими документами, направленными на снижение аварийности, количество дорожно-транспортных происшествий по вине водителей, осуществляющих пассажирские перевозки, наглядно демонстрирует необходимость совершенствования законодательства, связанного с приобретением права на управление транспортными средствами, профессиональной подготовки водителей транспортных средств.

Затрагивая вопросы профессиональной подготовки специалистов транспортного комплекса необходимо, прежде всего, остановиться на водителях транспортных средств, от профессиональной подготовки которых напрямую зависит безопасность автомобильных пассажирских перевозок.

Законодательством Российской Федерации созданы условия для обеспечения профессиональной подготовки водителей транспортных средств.

Федеральным законом от 10 декабря 1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» в статье 26 предусматривается в качестве одного из обязательных атрибутов получения права на управление транспортными средствами – прохождение профессионального обучения ^[5], но выполнение данного условия в совокупности с иными, указанными в законе, способны ли в полной мере обеспечить безопасность дорожного движения, и тем более, безопасность пассажирских перевозок?

Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» посвящена отдельная 9 глава профессиональному обучению, которое в соответствии с ч.1 статьи 73 имеет своей целью приобретение обучающимися профессиональной компетенции, в том числе квалификационных классов, разрядов по профессии рабочего (должности служащего) без изменения имеющегося уровня образования.

То есть, законом созданы основания и условия для деления лиц, прошедших профессиональной обучение, в том числе и водителей, с присвоением соответствующих разрядов, классов.

Напомним, что в СССР водители транспортных средств, осуществляющие свою деятельность на профессиональной основе, то есть осуществляющие перевозку грузов и пассажиров подразделялись на 3 класса в соответствии с имеющимся (подтвержденным) уровнем профессионального мастерства от самого низового 3 класса, до высшего – 1 класса ^[6] (в первую очередь водители автотранспорта категорий C, D, E).

Вместе с тем, в современном обществе, в средствах массовой информации ^[7] и на официальном сайте размещения информации о подготовке проектов законодательных актов, активно развивается дискуссия в отношении изменения порядка профессиональной подготовки водителей транспорта, осуществляющих предпринимательскую или трудовую деятельность, а также, появления в водительском удостоверении отметки о профессиональной компетентности водителя (своего рода деления водителей на профессионалов и любителей) (далее Законопроект) ^[8].

Но, если в советский период имеющийся класс водительского мастерства влиял на должностной оклад водителя при условии практически абсолютного отнесения перевозчиков к государственным, что позволяло относительно в равных условиях устанавливать должностные оклады, то в современной России, Законопроектом классность, как таковая, не предусмотрена.

Однако, обучение водителей предлагается разделить на два вида, по дополнительным общеразвивающим программам (для приобретения водителями навыков и умений, необходимых для управления автотранспортом) и по программам профессионального обучения (для профессиональной перевозки пассажиров и грузов).

В то время как, в соответствии со статьей 73 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» подготовка водителей транспортных средств осуществляется исключительно в рамках профессионального обучения по трем возможным программам: профессиональной подготовки, переподготовки и программам повышения квалификации.

В этом отношении справедлива авторская позиция А.Ю. Якимова, указывающего на то, что современная система подготовки водителей транспортных средств построена таким образом, что все водители, прошедшие обучение по программам подготовки, вне зависимости от управления личным транспортом (автомобилями, мотоциклами, квадроциклами и т.д.) фактически приравнены к водителям прошедшим обучение для профессиональной перевозки пассажиров и грузов, так как прошли профессиональное обучение по профессии рабочего, служащего, что вряд ли возможно признать логичным ^[9].

Законопроектом закреплена необходимость получения специального права для осуществления предпринимательской и трудовой деятельности, связанной с управлением транспортными средствами сроком на пять лет после прохождения профессионального обучения по программам повышения квалификации.

То есть, получение водителем соответствующей разрешающей отметки в водительском удостоверении (профессиональной компетентности), будет указывать, что он прошел профессиональное обучение по программам повышения квалификации и имеет возможность (право) осуществлять трудовую либо коммерческую деятельность в течение пяти лет.

Характер взаимоотношений государства с водителями, осуществляющими пассажирские перевозки на профессиональной основе, планируется выстраивать с позиций контрольно-надзорных полномочий государства, выраженных в профессиональном обучении водителей и сдаче ими экзамена, через каждые пять лет.

Вместе с тем, усиление контроля государства за качеством профессиональной подготовки водителей транспортных средств, их медицинским состоянием, на законодательном уровне исключает возможность для сокрытия истинных интересов недобросовестных водителей, занимающихся коммерческой деятельностью, уклонением от уплаты налогов за профессиональную переподготовку, пересдачу экзаменов, так как в нормах Законопроекта содержится прямой запрет на управление транспортом категорий "D", "DE", "C", "CE" без профессиональной подготовки и соответствующей отметки в водительском удостоверении, чего нельзя сказать о иных категориях транспорта (например, легкового такси).

Изучение положений статьи 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» позволяет выявить требование к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, задействованным в процесс эксплуатации транспортных средств, которое выражается в обеспечении соответствия водителей профессиональным и квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении перевозок, а также создании условий для повышения квалификации водителей, но не определяет их срок и периодичность. В то время, как Законопроектом предусмотрена необходимость профессионального обучения водителей по программам повышения квалификации один раз в пять лет и сдачей экзаменов.

Особенность правоотношений, связанных со сдачей экзаменов на приобретение права управления транспортными средствами заключается в том, что лицам, прошедшим профессиональное обучение по программам профессиональной подготовки водителей транспортных средств, экзамены приходится сдавать дважды.

Это объясняется тем, что в соответствии с положениями статьи 74 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» любой вид профессионального обучения завершается квалификационным экзаменом, проводимым автошколой, для определения соответствия полученных знаний, умений и навыков. В случае успешного освоения профессионального обучения выпускнику выдается свидетельство по профессии водителя соответствующей категории транспортного средства. Однако, право на управление транспортным средством, указанное свидетельство не предоставляет. В соответствии с положениями статей 25, 26 Федерального закона от 10 декабря 1995 № 196 ФЗ «О безопасности дорожного движения» право на управление автотранспортом предоставляется лицам, сдавшим экзамены, прием которых осуществляется должностными лицами Госавтоинспекции и подтверждается водительским удостоверением.

Таким образом, законодательно условия приобретения права на управление транспортными средствами сформулированы так, что претендентам на право управления автотранспортом приходится сдавать экзамены в автошколе и Госавтоинспекции.

Вызывает интерес и часть 7 статьи 73 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», в соответствии с которой, перечень должностей служащих, профессий рабочих, по которым осуществляется профессиональное обучение, с указанием присваиваемой квалификации утверждается Минобрнауки России ^[10].

Анализ положений приказа Минобрнауки России от 02.07.2013 № 513 «Об утверждении Перечня профессий рабочих, должностей служащих, по которым осуществляется профессиональное обучение» позволяет установить, что в число профессий рабочих, профессий общих для всех отраслей экономики вошли: водитель автомобиля, водитель аэросаней, водитель мототранспортных средств, водитель трамвая и водитель троллейбуса (п.п. 175.11- 175.15), тракторист (п.п. 162) (водитель вездехода, водитель погрузчика и водитель электро- и автотележки нами не учитываются, так как транспортные средства указанных водителей не предназначены для движения по дорогам общего пользования).

Не меньший интерес представляет собой и перечень категорий водителей, которые осуществляют трудовую либо коммерческую деятельность, связанную с управлением транспортными средствами, который определен постановлением Правительства РФ от 19.01.2008 № 16 «Об утверждении перечня работ, профессий, должностей, непосредственно связанных с управлением транспортными средствами или управлением движением транспортных средств» ^[11].

Сопоставление профессий и должностей водителей раздела автомобильный, городской наземный электрический транспорт, промышленный транспорт, дорожное хозяйство, указанного в рассматриваемом постановлении показывает их общее единство с перечнем профессий и рабочих, определенным приказом Минобрнауки России «Об утверждении Перечня профессий рабочих, должностей служащих, по которым осуществляется профессиональное обучение» ^[10].

В соответствии с частью 8 статьи 73 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» сроки реализации программ профессионального обучения определяются конкретной программой, разработанной в соответствии с профессиональными стандартами (в случае их разработки) или квалификационных требований, установленных образовательной организацией (автошколой).

Вместе с тем, профессиональные стандарты пока не разработаны, а отдельные квалификационные требования закреплены примерными программами профессиональной подготовки и переподготовки водителей, утвержденными приказами Минобрнауки России ^[12].

Происходящий процесс глобализации, всемирной экономической, культурной, политической, правовой интеграции и унификации, а также повышенное внимание в вопросах обеспечения безопасности дорожного движения со стороны Генеральной ассамблеи Организации объединенных наций, подчеркивает закономерность сближения различных государств, посредством формирования и применения единых законодательных конструкций, направленных на снижение количества факторов риска возникновения ДТП и их последствий ^[13].

Несмотря на то, что рассматриваемый Законопроект содержит в своей основе нормы правовой имплементации Директивы Европейского Парламента и Совета ЕС №2003/59/EC от 15 июля 2003 г. «О базовой квалификации и периодической переподготовке водителей некоторых автотранспортных средств, занятых в перевозке товаров или пассажиров, дополняющей Правила Совета Европы (EEC) №3820/85, а также Директивы Совета Европы №91/439/EEC и отменяющей Директиву Совета Европы №76/914/EEC», в правовой среде нет единогласного понимания необходимости и обоснованности применения Законопроекта в представленном варианте.

Совокупность общественных отношений, затрагиваемых Законопроектом, в первую очередь, повлечет изменения правоотношений в рассматриваемой сфере Минобрнауки России, Минтранса России, МВД России и иных министерств, что, несомненно, требует дополнительной проработки и корреляции с существующей нормативной правовой базой.

Вместе с тем, совершенствуя профессиональную подготовку водителей транспортных средств, занимающихся перевозками пассажиров и грузов на профессиональной основе, необходимо обратить внимание на условия получения права занятия указанной деятельностью. Так, в соответствии с положениями статьи 26 федерального закона «О безопасности дорожного движения» общими условиями допуска к сдаче экзаменов на право управления автотранспортом категории D, D1 является достижение лицом возраста в двадцать лет, отсутствие противопоказаний к управлению автобусом, подтвержденное медицинским заключением и прохождение обязательного профессионального обучения.

Таким образом, лицо, не имеющее практического стажа управления автотранспортом, совершенно легально в нашей стране получает право управления автобусом, и осуществлять перевозку пассажиров, при этом находясь в статусе начинающего водителя (право на управление автотранспортом менее двух лет) ^[14]. В связи с совершенствованием профессиональной подготовки водителей автотранспорта, проведением последовательной работы субъектов обеспечения безопасности дорожного движения, направленной на сокращения количества погибших и раненых в ДТП, реализацией перспективных и стратегических нормативных правовых актов по обеспечению безопасности дорожного движения, представляется необходимым на законодательном уровне нивелировать указанную возможность, установив, требования к стажу водителя, как минимум два года.

Изложенное позволяет утверждать, что современные тенденции в области безопасности дорожного движения под влиянием политических, экономических, технических, информационных, международных и правовых преобразований побуждают к развитию и совершенствованию нормативно-правовой основы и как следствие правоотношений, связанных с профессиональной подготовкой водителей транспортных средств, которые, прежде всего, должны быть направлены на модернизацию следующих аспектов:

- законодательное разграничение подготовки водителей транспортных средств по видам образовательных программ: дополнительные общеразвивающие (с целью личного управления транспортом) от профессионального обучения (подготовки) водителей осуществляющих предпринимательскую или трудовую деятельность (связанную с перевозками пассажиров или грузов) в дальнейшем совершенствовать профессиональное обучение с присваиваемым классов;

- требуют пересмотра условия получения права на управления транспортными средствами, связанными с перевозкой пассажиров и грузов, в том числе введения ограничений в зависимости от водительского стажа;

- представляется целесообразным разработка профессиональных стандартов по профессиям водителей в зависимости от уровня обучения (присеваемого класса) и конкретизация профессий водителей;

- в целях эффективного функционирования системы автомобильных пассажирских перевозок необходимо развивать экономические рычаги стимулирования предоставления водителями и перевозчиками (индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами) качества и безопасности услуг (зависимость стажа и безаварийной езды на получение отдельных льгот);

- совершенствование системы лицензирования и разработка экономических рычагов влияния на автошколы в части обеспечения качества подготовки водителей;

- функциональное исчерпание экзамена по первоначальным навыкам управления автомототранспортными средствами предопределяет необходимость его исключения, что и планируется к реализации Госавтоинспекцией МВД России.

Анализ результатов основных показателей обеспечения безопасности дорожного движения за последние годы свидетельствуют о регрессной ситуации, складывающейся с аварийностью пассажирских перевозок. Как и прежде, определяющее значение на состояние аварийности оказывает человеческий фактор, в том числе и профессиональная квалификация водителей. Таким образом, необходимость совершенствования подготовки водителей транспортных средств, в особенности водителей управляющими транспортными средствами при осуществлении предпринимательской и трудовой деятельности является как никогда своевременной и востребованной, что, безусловно, отразится в положительную сторону на динамике дорожно-транспортных происшествий и количестве погибших и раненных в них.