Оптимизация и систематизация административных процедур в Таможенном кодексе Евразийского экономического союза

Процессы евразийской экономической интеграции в современных условиях стремительно развиваются. Отражением их является совершенствование и обновление интеграционного законодательства Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС, Союз), призванного регулировать общественные отношения на единой территории государств-участников евразийской интеграции. Основой данного уровня законодательства является законодательство таможенное, которое закономерно наиболее оперативно реагирует на унификацию экономических механизмов. В настоящее время разработан и прошел процедуры внутригосударственного согласования и утверждения Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (далее – ТК ЕАЭС) ^[1]. Следует отметить, что ТК ЕАЭС существенно изменился с момента принятия в первоначальном варианте ^[2]. Внесенные в него изменения стали отражением предложений и поправок, внесенных деловыми кругами, экспертами государств-членов ЕАЭС. Следует признать, что это международный договор, который разрабатывался совместно всеми заинтересованными сторонами: государственными органами, представителями бизнес-сообщества пяти стран и специалистами Евразийской экономической комиссии (ЕЭК).

ТК ЕАЭС вступает в силу в соответствии со статьей 2 Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11.04.2017. Вступление в силу документа несколько раз откладывалось, в настоящее время предполагаемая дата вступления в силу документа – 1 января 2018 года.

ТК ЕАЭС, на наш взгляд, продолжил вектор административно-процедурной оптимизации взаимодействия публичной власти в лице таможенных органов с гражданами и организациями, упрощения и ускорения административных процедур в рамках перемещения товаров через таможенную границу. Административные процедуры в деятельности таможенных органов, их содержание, классификация и проблемы правового регулирования в качестве самостоятельного объекта научного исследования становятся объектом исследования ученых лишь в последние годы ^[3]. Частично данные вопросы затрагивались в работах А.Б. Новикова ^[4], Г.В. Матвиенко ^[5], О.В. Гречкиной ^[6]. Нами поддерживается позиция авторов, признающих содержание процедурных норм в действующем таможенном законодательстве ^{[5, с. 67]}. Более того, в условиях системного внедрения в таможенное законодательство РФ, а с 2010 года - в таможенное законодательство Таможенного союза положений международных стандартов в области таможенного регулирования, именно административно-процедурный вектор совершенствования правового регулирования таможенных отношений является наиболее актуальным и востребованным в современных условиях. На это обращают внимание ведущие специалисты в сфере административного права, выделяя формирование административно-процедурной формы в качестве одной из главных задач реформы публично-правовых отношений в целом, и контрольно-надзорных отношений в частности ^[7].

Рассмотрим новеллы ТК ЕАЭС, подтверждающие тенденцию административно-процедурной систематизации и оптимизации правоприменительной деятельности таможенных органов, и выделим сложившиеся закономерности изменений таможенного законодательства в условиях развития экономической интеграции.

1. В ТК ЕАЭС законодатель впервые устанавливает принципы, на которых основывается таможенное регулирование, включающее в себя в том числе и установление порядка и условий проведения таможенного контроля, а также регламентацию властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории Союза или за ее пределами (п. 1 статьи 1 ТК ЕАЭС).

К подобным принципам отнесены принципы равноправия лиц при перемещении товаров через таможенную границу Союза, четкости, ясности и последовательности совершения таможенных операций, гласности в разработке и применении международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и их гармонизации с нормами международного права.

Кроме того провозглашено положение о том, что таможенное регулирование основывается на применении современных методов таможенного контроля и максимальном использовании информационных технологий в деятельности таможенных органов. Полагаем, что под современными методами таможенного контроля законодатель имеет в виду заложенные еще Киотской конвенцией механизмы системы управления рисками и контроля после выпуска товаров (или контроля на основе методов аудита).

2. Существенным изменениям в ТК ЕАЭС подвергнут институт таможенного контроля. При этом изменился и понятийный аппарат базовой функции таможенных органов, и ее инструментарий. Последнее безусловно отразится на административных процедурах таможенного контроля, которые дифференцируются в зависимости от форм и методов проведения контроля.

Законодатель дополнил понятие таможенного контроля, которое с 2004 года (с момента вступления в силу Таможенного кодекса РФ 20003 года) фактически повторяло положения Киотской конвенции, посвященные таможенному контролю. Если в Таможенном кодексе таможенного союза (далее - ТК ТС) под ним понимается совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств - членов таможенного союза (пп. 31 п. 1 ст. 4 ТК ТС), то в ТК ЕАЭС он определен как совокупность совершаемых таможенными органами действий, направленных на проверку и (или) обеспечение соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании (пп. 41 п. 1 ст. 2 ТК ЕАЭС).

Таким образом, законодатель впервые делит все действия таможенных органов в рамках осуществления таможенного контроля на действия, направленные на проверку соблюдения законодательства (и союзного, и национального), и действия, направленные на его обеспечение.

Это, на наш взгляд, отражает определенную профилактическую составляющую таможенного контроля, сфера которой в последние годы расширяется. Развитие административно-процедурного обеспечения таможенного контроля свидетельствует о тенденции, когда целью контрольно-надзорных мероприятий таможенных органов становится не выявление правонарушений, а их предупреждение. Подобная тенденция присуща сегодня всей системе контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти. В контрольно-надзорном направлении правоприменительной деятельности таможенных органов она отразилась, к примеру, в появлении такой разновидности таможенных проверок как профилактические. Именно последние имел в виду законодатель, выделяя действия таможенных органов в рамках осуществления таможенного контроля, направленные на проверку соблюдения законодательства.

Другой важной новеллой ТК ЕАЭС в области регламентации таможенного контроля является внедрение нового понятия «меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля» (ст. 119 ТК ЕАЭС). Полагаем, что формы таможенного контроля и меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля, можно отнести к инструментарию таможенного контроля.

Законодатель несколько изменил и дополнил систему объектов таможенного контроля, а также сократил перечень форм таможенного контроля. Статья 322 ТК ЕАЭС называет следующие формы таможенного контроля:

получение объяснений;

проверка таможенных, иных документов и (или) сведений;

таможенный осмотр;

таможенный досмотр;

личный таможенный досмотр;

таможенный осмотр помещений и территорий;

таможенная проверка.

Вместо действующих сегодня 12 форм таможенного контроля законодатель сохранил только семь, несколько дополнив название одной из универсальных форм таможенного контроля – проверки документов и сведений. В ТК ЕАЭС данная форма контроля сохранилась в качестве «проверки таможенных, иных документов и (или) сведений», причем она разделена на несколько разновидностей:

- проверка таможенных, иных документов и (или) сведений, начатая до выпуска товаров;

- проверка таможенных, иных документов и (или) сведений, начатая после выпуска товаров;

- проверка таможенных, иных документов и (или) сведений в иных случаях.

Часть форм таможенного контроля отнесена законодателем к мерам, обеспечивающим проведение таможенного контроля (ст. 338 ТК ЕАЭС). На наш взгляд, подобная ревизия форм таможенного контроля обоснована. Наиболее востребованные формы таможенного контроля законодатель сохранил (например, таможенная проверка), от части из них полностью отказался (например, проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков), часть форм трансформировалась в меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля (например, устный опрос). Все это, на наш взгляд, свидетельствует о систематизации инструментария таможенного контроля, которая в свою очередь позволит оптимизировать административные процедуры его проведения.

Кроме того, ТК ЕАЭС содержит и иные понятийные новации, например, «аннулирование выпуска товаров» (ст. 118 ТК ЕАЭС) и др.

3. Законодатель в отдельных случаях четко разграничивает уровни союзного и национального регулирования. К примеру, таможенные операции и порядок их совершения определяются союзным законодательством, а в части, не определенной им, - в соответствии с национальным законодательством о таможенном регулировании. Технологии же совершения таможенных операций устанавливаются исключительно на национальном уровне правового регулирования (п. 1 ст. 78 ТК ЕАЭС). Сложный (двухуровневый) характер правового регулирования правоприменительной деятельности таможенных органов присущ таможенному законодательству с момента создания Таможенного союза на территории постсоветского пространства. При этом разграничение предметов ведения национальных и наднациональных органов публичного управления законодательно установлено не было. Положительно оценивая нормативное установление соотношения уровней союзного и национального таможенного регулирования, полагаем, что понятия таможенных операций и административные процедуры по их реализации (в понимании административной процедуры как нормативно установленного порядка действий) должны быть установлены на уровне ЕАЭС.

Законодатель не уточняет понятия технологий совершения таможенных операций, которые подлежат регламентации на национальном уровне. Полагаем, речь идет об организационном, или технологичном, обеспечении конкретного порядка, то есть определенной административной процедуры в правоприменительной деятельности таможенных органов.

4. Законодатель в ТК ЕАЭС продолжает тенденцию ускорения таможенных операций, которая присуща таможенному законодательству РФ и Таможенного союза последних десятилетий. Так, к примеру, сокращен срок регистрации или отказа в регистрации поданной таможенной декларации до одного часа рабочего времени таможенного органа с момента подачи таможенной декларации, если менее продолжительный срок не установлен законодательством государств-членов о таможенном регулировании (п. 2 ст. 111 ТК ЕАЭС). По ТК ТС подобный срок составляет 2 часа.

Согласно п. 1 статьи 101 ТК ЕАЭС срок временного хранения товаров определен в размере 4-х месяцев. По ТК ТС данный срок составляет 2 месяца с возможностью его продления по заявлению заинтересованного лица до четырех месяцев ^[8]. Таким образом, несмотря на то, что общая продолжительность сроков временного хранения не изменилась, упрощается процедура помещения товаров на временное хранение. Установление изначально четырехмесячного срока сокращает перечень действий (операций) для участников внешнеэкономической деятельности.

В отношении международных почтовых отправлений, хранящихся в местах международного почтового обмена, а также в отношении не полученного или не востребованного пассажиром багажа, перемещаемого через таможенную границу Союза воздушным транспортом, срок временного хранения остался прежним и составил 6 месяцев.

Все это позволяет сделать вывод об оптимизации административных процедур в деятельности таможенных органов, выражающейся в сокращении сроков совершения таможенных операций, их упрощении, что в конечном итоге делает процесс прохождения таможенных формальностей для бизнеса более комфортным.

5. П. 3 ст. 179 ТК ТС устанавливает две формы таможенного декларирования: письменную и электронную. ТК ЕАЭС закрепляет примат, исключительность электронного декларирования (п. 3 ст. 104 ТК ЕАЭС). Письменная форма декларирования допущена в качестве исключения, законодатель называет случаи ее использования. Это выступает еще одним подтверждением расширения сферы союзного регулирования за счет сужения сегмента национальной регламентации. В настоящее время случаи применения письменной формы декларирования устанавливаются на уровне государства-члена ЕАЭС ^[9].

При этом в ТК ЕАЭС закреплена возможность подачи декларации на бумажном носителе в случае, если у таможенного органа отсутствует возможность обеспечить реализацию декларантом таможенного декларирования в электронной форме в связи с неисправностью используемых таможенными органами информационных систем, вызванной техническими сбоями, нарушениями в работе средств связи (телекоммуникационных сетей и сети Интернет), отключением электроэнергии, а также в иных случаях, устанавливаемых законодательством государств-членов (п. 5 ст. 104 ТК ЕАЭС).

6. Сведения, подлежащие указанию в декларации на товары, практически не изменились. Исключение составляют подлежащие указанию сведения о производителе товаров, товарном знаке и наименовании места происхождения товара, являющимся объектом интеллектуальной собственности, включенным в единый таможенный реестр объектов интеллектуальной собственности государств-членов и (или) национальный таможенный реестр объектов интеллектуальной собственности, который ведется таможенным органом государства-члена, таможенному органу которого подается декларация на товары (пп. 4 п. 1 ст. 106 ТК ЕАЭС).

7. В развитие тенденции упрощения и ускорения процедур при перемещении товаров через таможенную границу сокращен перечень условий выпуска товаров. ТК ТС предусматривает три неотъемлемых условия выпуска: предоставление необходимых документов; соблюдение необходимых требований и условий для помещения товаров под избранную таможенную процедуру и уплату таможенных пошлин, налогов либо предоставление обеспечения их уплаты (п. 1 ст. 195 ТК ТС). ТК ЕАЭС же называет лишь два условия выпуска товаров: соблюдение условий помещения товаров под заявленную таможенную процедуру или иных условий, а также уплату таможенных сборов за совершение таможенными органами действий, связанных с выпуском товаров, если подобные сборы установлены в соответствии с законодательством государства-члена и срок их уплаты установлен до выпуска товаров (п. 1 ст. 119 ТК ЕАЭС).

Сокращение условий выпуска товаров также свидетельствует о системной оптимизации административно-процедурного обеспечения деятельности таможенных органов, в частности разрешительных административных процедур. А.Ф. Ноздрачев справедливо полагает, что таможенная декларация представляет собой форму разрешительного документа, которая применяется для участников внешнеэкономической деятельности ^{[10, с. 43]}. Следовательно, минимизация условий для выпуска товаров, заявленных в таможенной декларации, упрощает прохождение участниками внешнеэкономической деятельности разрешительных административных процедур.

8. Впервые законодатель предусмотрел особенности выпуска товаров при назначении таможенной экспертизы (ст. 122 ТК ЕАЭС). Это, на наш взгляд, также является отражением систематизации административных процедур правоприменительной деятельности таможенных органов. По ТК ТС регламентация выпуска товаров при назначении таможенной экспертизы отсутствует, что свидетельствует об определенной пробельности правовой регламентации административных процедур разрешительного характера. Подобная пробельность способна порождать дискреционные полномочия таможенных органов.

9. Новеллой ТК ЕАЭС является глава 43, посвященная особенностям порядка и условий перемещения через таможенную границу Союза товаров, перевозимых с одной части таможенной территории Союза на другую часть таможенной территории Союза через территории государств, не являющихся членами Союза, и (или) морем. Полагаем, данный раздел разработан с учетом перспектив расширения евразийской экономической интеграции.

10. Если ТК ТС упоминает основные задачи таможенных органов (п. 1 статьи 6 ТК ТС), то статья 351 ТК ЕАЭС содержит перечень задач и функций таможенных органов.

К задачам таможенных органов отнесены:

1) защита национальной безопасности государств-членов, жизни и здоровья человека, животного и растительного мира, окружающей среды;

2) создание условий для ускорения и упрощения перемещения товаров через таможенную границу Союза;

3) обеспечение исполнения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования, иных международных договоров и актов, составляющих право Союза, законодательства государств-членов о таможенном регулировании, а также законодательства государств-членов, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы.

В целях обеспечения реализации данных задач таможенные органы в пределах своей компетенции согласно положениям ТК ЕАЭС выполняют целый ряд функций, среди которых: контрольно-надзорные; фискальные; функции по обеспечению соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений; функции противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при проведении таможенного контроля; правоохранительные; функции по защите прав на объекты интеллектуальной собственности; функции по ведению таможенной статистики.

Законодатель фактически сохранил все направления деятельности таможенных органов, подразделив их на задачи и функции. Исключением являются два пункта. В качестве задачи таможенных органов названо создание условий для ускорения и упрощения трансграничного перемещения товаров. В качестве функции таможенных органов законодатель также называет осуществление экспортного, радиационного и иных видов государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством государств-членов. Подобная функция таможенных органов не нова (п. 5 ст. 94 ТК ТС), однако впервые законодатель обозначил данное направление деятельности таможенных органов в качестве обособленной функции.

11. Впервые в таможенном законодательстве Союза появляется понятие таможенной инфраструктуры (статья 353 ТК ЕАЭС), к которой относятся здания, сооружения, помещения, открытые площадки, оснащенные техническими средствами таможенного контроля, инженерными, информационными, телекоммуникационными системами и средствами их обеспечения и объекты социального назначения, обеспечивающие деятельность таможенных органов. На наш взгляд, это является положительной новеллой ТК ЕАЭС и свидетельствует об определенной понятийной систематизации в таможенном законодательстве.

12. Важным достижением ТК ЕАЭС является развития института уполномоченного экономического оператора (УЭО). Данный институт, впервые закрепленный в ТК ТС, является отражением степени доверия государства к бизнесу и позиционирует выборочность таможенного контроля в зависимости от статуса подконтрольного лица. Административно-правовой статус УЭО дифференцирован на три разновидности в зависимости от типа свидетельства о включении в реестр уполномоченных экономических операторов (далее – свидетельство):

• УЭО, имеющие свидетельства первого типа;

• УЭО, имеющие свидетельства второго типа;

• УЭО, имеющие свидетельства третьего типа.

Существенным достоинством регламентации статуса УЭО является появление в ТК ЕАЭС самого понятия специальных упрощений, которое в действующем ТК ТС отсутствует. Согласно п. 1 статьи 437 ТК ЕАЭС под специальными упрощениями, предоставляемыми уполномоченному экономическому оператору, понимаются «особенности совершения отдельных таможенных операций и проведения таможенного контроля и иные особенности применения положений настоящего Кодекса, применяемые в зависимости от типа свидетельства уполномоченного экономического оператора».

Системы специальных упрощений для трех типов свидетельств различаются, при этом часть видов упрощений в них совпадает. Так, свидетельство первого типа дает право УЭО, к примеру, не устанавливать маршрут перевозки товаров в отношении перевозимых им товаров; свидетельство второго типа дает УЭО возможность осуществлять временное хранение в сооружениях, помещениях и (или) на открытых площадках УЭО своих товаров. К специальным упрощениям, право пользоваться которыми дает свидетельство первого и второго типа, относится, к примеру, проведение таможенного контроля в случае его назначения в форме таможенного осмотра или таможенного досмотра в первоочередном порядке или выпуск товаров до подачи декларации на товары.

Примечательно, что перечень специальных упрощений значительно расширился в сравнении с действующим ТК ТС. При этом перечень их является открытым, ЕЭК вправе устанавливать иные специальные упрощения для данной категории лиц, а также определять случаи и (или) категории товаров, при которых и (или) в отношении которых отдельные специальные упрощения не применяются.

Дифференциация УЭО на несколько видов является развитием, углублением тенденции категорирования участников внешнеэкономической деятельности, присущей сегодня системе таможенного регулирования. Уровень контрольно-надзорного воздействия, скорость и доступность определенных таможенных операций в рамках административных процедур зависят от административно-правового статуса подконтрольного лица. Градация подконтрольных и иных лиц в рамках административных процедур призвана сделать взаимодействие публичной власти в лице таможенных органов с физическими и юридическими лицами более предсказуемым и, как следствие, эффективным.

13. Определенное развитие получил в ТК ЕАЭС административный механизм защиты прав на объекты интеллектуальной собственности, реализуемый таможенными органами. Законодатель сохранил институт таможенных реестров объектов интеллектуальной собственности (ТРОИС), который на протяжении последних полутора десятилетий является основой трансграничной защиты интеллектуальных прав.

При этом в ТК ЕАЭС предпринята попытка решить одну из существенных проблем функционирования Единого ТРОИС, заключающуюся в наличии нескольких законных правообладателей исключительных прав на товарные знаки в различных государства-членах ЕАЭС. Решением ее может стать предусмотренная в ТК ЕАЭС возможность представления интересов нескольких правообладателей при включении объекта интеллектуальной собственности в Единый ТРОИС. Впервые в законодательстве ЕАЭС появляются такие понятия как «лицо, представляющее интересы нескольких правообладателей» (ст. 124, 385, 386 ТК ЕАЭС), «тождественные объекты интеллектуальной собственности на территориях государств-членов» (пп. 7 и 9 статьи 385 ТК ЕАЭС). При этом установлено, что в качестве лица, представляющего интересы нескольких правообладателей, может выступать один из правообладателей тождественных объектов интеллектуальной собственности по договоренности с другими правообладателями.

Другой новацией в рассматриваемом направлении деятельности таможенных органов является изменение перечня исключений при применении мер по защите интеллектуальных прав. Из данного перечня исключено перемещение товаров через таможенную границу физическими лицами для личного пользования; к процедурам, в рамках которых не применяются меры по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, добавлены таможенная процедура уничтожения, а также специальная таможенная процедура в отношении отдельных категорий товаров.

Что касается административной процедуры приостановления срока выпуска товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности, следует отметить, что установление порядка оформления решений о приостановлении срока выпуска товаров и о продлении срока приостановления срока выпуска товаров, уведомления декларанта, правообладателя или лица, представляющего его интересы или интересы нескольких правообладателей, о принятии таких решений, а также порядок оформления отмены решения о приостановлении срока выпуска товаров отнесены законодателем к компетенции ЕЭК. Это является еще одним подтверждением тенденции расширения сферы интеграционного регулирования административных процедур правоприменительной деятельности таможенных органов ^[11].

14. Красной нитью через весь документ проходит тема внедрения информационных технологий в административные процедуры правоприменительной деятельности таможенных органов. Помимо упомянутого нами закрепления приоритета электронного таможенного декларирования, ТК ЕАЭС отражает развитие принципа «единого окна» в деятельности таможенных органов.

Так, пункт 2 статьи 80 ТК ЕАЭС содержит положение о том, что документы, необходимые для совершения таможенных операций, могут не представляться таможенному органу при их совершении, если сведения о таких документах и (или) сведения из них могут быть получены таможенными органами из информационных систем, используемых таможенными органами, а также из информационных систем государственных органов, организаций государств-членов в рамках информационного взаимодействия.

Говорить о полноценной системе информационного межведомственного взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти в рамках совершения таможенных операций пока не приходится, однако подобный вектор развития установлен давно и призван существенно упростить административные процедуры взаимодействия участников внешнеэкономической деятельности и таможенного органа.

Таким образом, анализ правовых новелл таможенного законодательства Евразийского экономического союза позволяет сделать вывод о следующих тенденциях правового регулирования административных процедур правоприменительной деятельности таможенных органов:

- сокращение сроков совершения таможенных операций;

- упрощение административных процедур в деятельности таможенных органов;

- продолжающееся влияние международных стандартов в области таможенного регулирования на законодательство Союза;

- систематизация понятийно-категориального аппарата в области таможенного регулирования;

- развитие института категорирования участников внешнеэкономической деятельности;

- оптимизация и систематизация административных процедур в деятельности таможенных органов, в частности, контрольно-надзорных;

- внедрение информационных технологий в административную деятельность таможенных органов;

- расширение сферы наднационального (интеграционного) регулирования за счет сужения объема национального уровня правовой регламентации.

В заключение отметим, что большинство изменений таможенного законодательства в Таможенном кодексе Евразийского экономического союза имеют административно-процедурный характер и направлены на снижение контрольно-надзорного воздействия на бизнес.