Принципы налогообложения и их отражение в российском налоговом законодательстве

Пансков Владимир Георгиевич доктор экономических наук профессор, ФГОБУ ВПО "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации" 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Panskov Vladimir Georgievich Doctor of Economics professor at Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moscow, str. Leningradski Prospect, 49 5868116@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Формирование системы принципов налогообложения, играющих важнейшую роль в построении цивилизованной налоговой системы любой страны остается одной из самых дискуссионных в теории и практике. До настоящего времени наука не может однозначно ответить на ряд острых вопросов. В частности, серьезные разногласия имеют место не только в вопросе количества существующих принципов налогообложения, но и нередко в понимании сущностного наполнения отдельных принципов. Каждая страна по-своему решает вопрос о включении или не включении принципов налогообложения в законодательство о налогах и сборах.

Целью настоящей статьи является на основе анализа действующих положений Налогового кодекса РФ законодательства, а также взглядов российских и зарубежных авторов ответить на данные вопросы, разработать рекомендации по упорядочению отражения принципов налогообложения в российском налоговом законодательстве, с одновременным уточнением содержания базовых принципов.

Эволюция принципов налогообложения

C возникновением налогов, как регулярных платежей государству, появилась потребность в выработке определенных правил их исчисления и уплаты. Фактически с этого времени данная проблема стала привлекать внимание теоретиков финансовой науки, поскольку без соблюдения общих, единых для всех участников налоговых отношений фундаментальных требований, сформированных на основе положений теории, невозможно построение цивилизованной, справедливой и эффективной налоговой системы. Вместе с тем, формирование систем налогообложения различных стран осуществляется под воздействием различного рода экономических, политических и социальных условий. Поэтому национальные налоговые системы не могут не отличаться по видам и структуре налогов, способам их взимания, налоговым ставкам, правам и обязанностям как налогоплательщиков, так и государственных органов власти, по уровню, видам и количест­ву предоставляемых налоговых льгот и преференций и ряду других важнейших признаков. Тем не менее, все национальные налоговые системы сформированы на основе общих для всех правил и положений, в связи с чем эти системы объединяет совокупность основополагающих принципов налогообложения. Основоположником классической теории принципов налогообложения принято считать шотландского экономи­ста А. Смита, который в своем труде «Исследование о природе и причинах богатства народов», изданном в 1776 г., впервые сформулировал четыре основные правила налогообложения: равномерности, или справедливости, определенности, или известности, удобства и экономности. ^[1] Вместе с тем, нельзя забывать, что еще до А. Смита некоторые ученые сформулировали определенные положения, относящиеся к принципам налогообложения. В частности, идеи о необходимости равномерности налогообложения, определенного удобства для налогоплательщика и возможно меньшего налогового гнета высказывали Ф.Кенэ ^[2] В. Р. Мирабо ^[3], Ф. Юсти [4 с.191], П. Верри [5 с.47]. Заслуга А. Смита состоит в том, что он не только четко и ясно сформулировал, но и научно обосновал указанные положения, чем заложил фундамент теоретической разработки принципиальных основ налогообложения. Развил теорию А. Смита немецкий экономист А. Вагнер, который, исходя из теории коллективных потребностей, объединил девять основных правил налогообложения в четыре группы принципов: финансовые, экономико-хозяйственные, этические и принципы налогового администрирования [6 с. 117-120]. Таким образом, благодаря А. Смиту и А. Вагнеру в теорию налогообложения была заложена основа системы принципов, сочетающей интересы как государства, так и налогоплательщиков. Вместе с тем, практическое применение вышеназванные принципы налогообложения получили лишь в начале XX в., когда после Первой мировой войны в экономике многих стран назрели и стали осуществляться налоговые реформы. По мере развития и совершенствования налоговых систем развивалась и финансовая наука, в которой уточнялись старые и выделялись новые принципы налогообложения. К настоящему времени уточненные в XX в. с учетом реалий экономической и финансовой теории и практики принципы налогообложения сформированы в определенную систему. Ее содержание не является общепринятым в мировой теории. Вместе с тем существуют принципы, которые являются неоспоримыми и признаются в качестве аксиомы, и принципы, которые не являются бесспорными, поскольку они или вытекают из какого-либо общепризнанного принципа, или же дополняют его. В то же время при формировании и совершенствовании налоговой системы власти каждой страны обязаны руководствоваться базовыми принципами налогообложения, такими как справедливость, эффективность, множественность налогов, всеобщность, платежеспособность и др., учитывая при этом конкретные экономические, политические и социальные условия развития общества. Учет данных принципов необходим для обеспечения стабильного и поступательного развития экономики, поскольку отступление от того или иного принципа чревато существенными негативными экономическими и социальными последствиями. Между тем, при решении данной задачи возникают определенные сложности. Если отдельные из них, такие в частности, как множест­венность налогов, удобство, экономность и некоторые другие, достаточно легко выполнимы и даже обязательны, то абсолютное соблюдение других принципов, например, равенства и справедливости, соразмерности и некоторых других, практически невозможно. Но из этого не следует, что государство не должно делать все возможное для их соблюдения при построении национальной налоговой системы.

Анализ закрепленных в НК РФ принципов налогообложения

И здесь возникает весьма важный вопрос: должны ли принципы налогообложения быть законодательно закреплены? Или в законе следует отразить только основополагающие, базовые принципы? Или исключительно те из них, выполнение которых возможно проконтролировать? Среди российских ученных - налоговедов по данным вопросам нет однозначной точки зрения. В частности, в наиболее авторитетном издании по теории налогов - Энциклопедии теоретических основ налогообложения, отмечается, что «с юридической точки зрения принципы налогообложения не могут существовать вне регламентирующих их правовых рамок». Отсюда далее делается вывод, что «… основным критерием включения в состав налоговых принципов является придание ему законодательного статуса». [7. с.376] Для ответа на данные вопросы проанализируем практику закрепления в Налоговом кодексе РФ принципов построения российской налоговой системы. Данному вопросу в основном посвящена статья 3 Кодекса. В данной статье установлены лишь некоторые, но при этом весьма важные для построения и функционирования российской налоговой системы принципы. В первом пункте фактически сформулированы три базовых принципа: принцип законодательного установления налогов и сборов, принцип всеобщности и равенства налогообложения, а также принцип платежеспособности. Наиболее важным принципом налогообложения, на наш взгляд, является принцип законодательного установления налогов и сборов. Между тем, в соответствующем положении Налогового кодекса внимание акцентировано не на законности установления налогов и сборов, а на обязанного каждого лица уплачивать законно установленные налоги и сборы. Иными словами, ключевым словом в данной формулировке является «обязанность», но не «законность». Соответственно, в положениях статьи третьей Кодекса отсутствует указание на то, что налоги и сборы могут устанавливаться исключительно налоговым законодательством. Справедливости ради следует отметить, что данное положение в дальнейшем подробно освещается в Налоговом кодексе, но нигде не подчеркивается приоритет налогового законодательства над нормами других отраслей права. Между тем, он является одним из базовых принципов, и его нельзя, на наш взгляд, игнорировать в нормах законодательства о налогах и сборах. В связи с этим принцип законодательного установления налогов, а также принцип приоритетности налогового законодательства следовало включить в соответствующую статью Налогового Кодекса. Следующий установленный в Кодексе принцип предусматривает, что законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. Обращает на себя внимание тот факт, что в данном случае речь идет не о всеобщности и равенства налогообложения, а именно об их признании. Думается, что это сделано отнюдь не случайно. При наличии в Кодексе четкого указания на обязанность построения российской системы налогов и сборов на принципе всеобщности и равенства законодатель вряд ли смог решить эту задачу. Действительно, невозможно достичь абсолютного равенства и всеобщности налогообложения. Ведь всеобщность налогообложения фактически означает, что не может быть лиц, освобожденных как от всех установленных налогов, так и от отдельных их видов. Следовательно, пенсионеры должны платить НДФЛ с пенсии, студенты – со стипендии и т.д. В налогообложении не может быть и абсолютного равенства. Это, в частности, связано с тем, что понятие «равенство» в налогообложении практически невозможно определить. Для его понимания необходимо ответить на ряд принципиальных вопросов. В частности, все налогоплательщики должны для достижения равенства платить налоги по одинаковым ставкам в случае по отношению к налоговым базам, определяемым на основе одинаковых правил? Или в одинаковой сумме? А как быть тогда с налоговыми льготами и с необходимостью дифференциации налоговых ставок? Выдвигая тезис о признании всеобщности и равенства налогообложения, Кодекс, по всей вероятности, не совсем, на наш взгляд, удачно говорит о необходимости при построении налоговой системы стремиться к соблюдению данного принципа как определенной цели. Еще менее определенно в Кодексе звучит следующий принцип налогообложения, обозначенный как необходимость учета фактической способности налогоплательщика к уплате налога при установлении налогов. Совершенно не ясно, как можно учесть способность платить налоги каждого налогоплательщика? Действительно, все налогоплательщики имеют разную систему ценностей. Каждый налогоплательщики при этом индивидуален в части образа жизни, семейного положения, имеющихся жизненных потребностей и т.д. и т.п. Как можно в этих условиях можно найти критерий или совокупность критериев, объективно определяющих способность к уплате налога не только каждого, но даже всех, или отдельных категорий налогоплательщиков? Характерно, что при введении указанного принципа налогообложения в Кодекс законодатель не указывает на цель, к достижению которой необходимо стремиться, а фактически утверждает необходимость соблюдения данного принципа при построении российской налоговой системы. При рассмотрении основополагающих принципов налогообложения, прописанных в действующей редакции Налогового кодекса, обращает на себя внимание то обстоятельство, что там нет упоминания о таком важнейшем принципе, как справедливость в налогообложении. Между тем, в первоначальной редакции Кодекса данный принцип присутствовал, хотя и в несколько своеобразном виде. Он был объединен с принципом платежеспособности, сформулированный в ст.3 части 1 НК РФ как учет фактической способности налогоплательщика к уплате налога «исходя из принципа справедливости». Через непродолжительный период времени внесенными поправками ссылка на принцип справедливости была исключена из данной статьи. И связано это, как видится, с тем, что прямое указание на необходимость учета при построении налоговой системы принципа справедливости выглядит, мягко говоря, нереалистичным. Причины этого кроются, прежде всего, в неопределенности самого понятия «справедливость», обусловленной вариативностью различных подходов к ее сущности и содержанию. Дискуссионность проблемы налоговой справедливости вызвана также и тем, что «справедливость» является понятием достаточно субъективным. Действительно, различные слои населения понимают ее по–разному. Не могут одинаково понимать богатые и бедные, молодые и старые, наемные работники и работодатели и т.д. Из-за подобной субъективности и неопределенности понятия справедливости практически невозможно в налоговой системе любого государства установить абсолютную степень справедливости и достичь полного равенства плательщиков в обложении налогами. Кроме этого, следует иметь в виду и еще одно обстоятельство. В налоговой сфере действие принципа справедливости носит достаточно специфический характер. И связано это прежде всего с тем, что критерии справедливости могут изменяться в зависимости от того, в какой исторической эпохе функционирует национальная налоговая система, от правового и социального статуса налогоплательщика, от экономическое устройство общества и политического устройства государства. Не случайно поэтому, начиная с Адама Смита, который впервые сформулировал основные принципы налогообложения, в том числе и принцип справедливости, и по настоящее время и ученые-экономисты, и юристы пытаются, да так до сих пор и не смогли найти конкретные критерии справедливого налогообложения. Как отмечал разработчик Налогового кодекса С.Д. Шаталов, ссылка на принцип справедливости была исключено из Кодекса «не потому, что законодателю не нравится справедливость, а потому, что практически невозможно оценить справедливость той или иной налоговой системы, а тем более способность к уплате налога исходя из принципа справедливости, не имея никаких критериев справедливости». [8. с.37] Вместе с тем, отсутствие в российском налоговом законодательстве закрепленного положения о соблюдении принципа справедливости не должно означать, что при построении налоговой системы не надо стремиться достичь справедливости в налогообложении. Действительно, при построении идеальной системы налогообложения принцип справедливости должен быть фундаментальной основой, и одновременно являться важнейшей целью любого государства и общества. Поэтому, на наш взгляд, положение о налоговой справедливости, как основополагающей цели при построении российской налоговой системы следует включить в Налоговый кодекс. В пункте 6 статьи 3 изложен сформулированный еще А. Смитом принцип определенности налогообложения. Суть этого принципа в Кодексе определена следующим образом: «Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы, страховые взносы), когда и в каком порядке он должен платить. Речь в данном случае идет, на наш взгляд, о том, чтобы процесс исчисления, порядок и сроки уплаты каждого налога были изложены в законодательстве таким образом, чтобы каждый налогоплательщик мог в них разобраться. На наш взгляд, данное требование к законодательству сформулировано достаточно четко, но его абсолютное выполнение законодателем не вполне реально. Это подтверждает не только мировая, но и российская практика. Разобраться во всех хитросплетениях налогового законодательства возможно только лицам, имеющим специальную квалификацию и или подготовку. Исключительно в связи с этим широкое распространение во всем мире получил институт налогового консультирования. Не случайно в российское налоговое законодательство через несколько лет после принятия части первой НК РФ включена норма, обязывающая налоговые органы письменно разъяснять порядок исчисления и уплаты налогов и сборов, предоставлять формы налоговой отчетности и разъяснять порядок их заполнения, а также сообщать налогоплательщикам по их запросам о действующих в стране налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с этим законодательством правовых актах, содержащих нормы налогового законодательства. Понимая, что безукоризненно выполнить требования принципа определенности налогообложения невозможно, законодатель внес в Кодекс положение о том, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что данный принцип следовало бы изложить в Кодексе как цель, к которой необходимо стремиться при принятии законодательства о налогах и сборах. Заслуживает также внимания предложение С.Д. Шаталова, который предлагает уточнить принятую в НК формулировку, добавив в нее слова «при достаточной квалификации». [8 c. 38] В Кодексе принцип определенности налогообложения повторно изложен и в п.3 статьи третьей как требование к налогам и сборам иметь экономическое основание и не быть произвольными. Но и в данном случае возникают неизбежные вопросы о том, что такое экономическое основание, и какие налоги следует считать произвольными? Поскольку ответ на данные вопросы в Кодексе отсутствует и получить его практически невозможно, то становится понятным, что данное требование носит чисто декларативный характер.

Кроме статьи третьей, где непосредственно сформулирован ряд принципов налогообложения, отдельные положения, относящиеся к другим принципам, но не обозначенные таковыми, излагаются в некоторых других главах Кодекса. В частности, не только в статье третьей, но и в некоторых других статьях Кодекса также сформулирован ряд принципов, объединенных при признаку функциональности в группу «юридические». Объединяющим моментом этой группы является то, что данные принципы определяют формирование налогового права и правоприменительную практику. В силу этого нельзя не согласиться с проф. И.А. Майбуровым о том, что указанные принципы должны быть четко сформулированы, находить свое выражение непосредственно в нормах налогового права и иметь законодательный статус. [9. с.376] Вместе с тем, в действующей редакции Кодекса эти принципы зачастую «разбросаны» не только по разным статьям, но и главам, а также не всегда четко сформулированы именно как принцип налогообложения. Выше уже на это указывалось в части таких принципов, как принцип установления налогов законами и принцип приоритетности налогового законодательства. При этом вопрос о приоритетности налогового законодательства изложен в статье шестой Кодекса в весьма завуалированном виде и, тем более, не сформулирован в виде принципа налогообложения. Относительно принципа законодательного установления всех элементов налога, определяющего легитимность налога исключительно в случае установления в законе всех элементов налога, то он сформулирован в п.6 статьи третьей Кодекса достаточно четко и не двусмысленно. Одновременно с этим данная норма установлена и в статье 17, но в форме общих условий установления налогов и сборов. Согласно данной статье налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения. С другой стороны, принцип нейтральности налогообложения отражен в статье третьей Кодекса, в которой сконцентрировано большинство принципов, входящих в группу «экономические», а также некоторые юридические принципы. При этом, его положения не представляют единого целого, поскольку изложены в различных пунктах данной статьи. В частности, в п.2 предусмотрено, что налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев. Здесь же предусмотрен запрет на установление дифференцированных ставок налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала. Одновременно в п.4 установлена невозможность устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров, работ, услуг и финансовых средств, или иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций. Пункт 5 освобождает налогоплательщика от его обязанностей по уплате налогов и сборов, обладающие установленными Кодексом признаками налогов или сборов, но не предусмотренных Кодексом, или же установленных в другом порядке, чем это определено Кодексом.

Резюмируя изложенное …

Исходя из изложенного, следовало бы, на наш взгляд, обсудить вопрос о введении в Налоговом кодексе специальной главы о принципах, которые должны быть заложены в формирование и развитие российской налоговой системы, а также при разработке и проведении государством налоговой политики. При этом данная глава должна состоять из двух частей. В первой части следует отразить принципы, которые имеют прямое действие. Нарушение данных принципов как со стороны положений самого НК РФ, так и другого налогового и не носящего налогового характера законодательства федерального, регионального и местного уровня может и должно служить основанием для опротестования этого акта или его положений в целях признания их нелегитимными. В число таких принципов должны входить, в частности, такие , как приоритет законодательства о налогах и сборах над нормами других отраслей права, принцип множественности налогов, единства налоговой системы, наличия всех элементов налога в законе, одновременности налогообложения, гласности и некоторые другие. Во вторую часть данной статьи следовало бы включить принципы налогообложения, имеющие характер направления дальнейшего развития законодательства о налогах и сборах. Иными словами сюда должны входить принципы, определяющие цель, к которой должны стремиться исполнительные и законодательные органы власти при формировании и совершенствовании налоговой системы. В их число следовало бы включить, в частности, такие принципы, как принцип справедливости, эффективности, подвижности (эластичности) и некоторые другие.

О составе системы принципов налогообложения

Вместе с тем, до принятия решения о введении в НК РФ специального раздела, посвященного принципам налогообложения, необходимо определиться с их перечнем, выделить те из них, которые играют принципиальную роль в формировании налоговой системы. К сожалению, в настоящее время содержание как всей системы принципов в целом, так и каждого направления не является общепринятым в мировой теории и практике. Экономическая наука к настоящему времени так и не определила окончательно все принципы налогообложения. При этом важно подчеркнуть, что количество принципов, выделяемых российскими и западными экономистами, существенно отличается. Западные экономисты, как правило, исходят из необходимости выделения ограниченного числа исключительно фундаментальных принципов, на основе которых должна строиться налоговая система и проводиться налоговая политика. В частности, американские экономисты С.Фишер, Р. Дорнбуш и Р. Шмалензи [10 с. 380-382] исходят из того, что необходимо соблюдение только двух принципов: горизонтальной и вертикальной справедливости и эффективности. По мнению М.П. Девере [11с.24-27] для проведения налоговой политики достаточно ограничиться тремя принципами: справедливости, экономической эффективности и административной простоты. Более широкий спектр принципов налогообложения предлагает учитывать Дж. Стиглиц [12 с. 369-386]. По его мнению при построении налоговой системы должны использоваться пять базовых принципов: к принципам, изложенным М.П. Девере, он добавляет принципы гибкости и политической ответственности. Российские ученые – налоговеды существенно расширяют число принципов налогообложения. Они включают в себя не только принципы, являющиеся неоспоримыми и признанными мировой теорией и практикой, но и ряд дополнительных, вытекающих из особенностей современного этапа развития российской налоговой системы. В частности, в уже упоминавшейся Энциклопедии теоретических основ налогообложения их совокупность так и обозначена – современная система российских принципов налогообложения, и она включает шестнадцать видов. Среди них, например, присутствуют такие, как принцип множественности налогов, наличие всех элементов налога в законе, однократности налогообложения и некоторые другие. Можно согласиться с автором данной статьи в энциклопедии о целесообразности их включения в настоящее время в российскую систему принципов, имея в виду их практическую значимость для построения эффективной налоговой системы. Но все же, на наш взгляд, данное положение должно иметь временный характер, поскольку их все же достаточно сложно отнести к категории «принципы». Они являются своего рода стержнем построения налоговой системы, без которых она просто не может существовать. Вместе с тем, многие российские ученые в своих исследованиях предлагают существенно расширить принятый большинством научного сообщества перечень принципов налогообложения. В частности, к числу принципов налогообложения нередко относят принцип федерализма, принцип плавности, принцип единства налоговой и финансовой политики, принцип равноправия субъектов в сфере налогообложения, прин­цип социальной направленности, принцип разделения законодательной и исполнительной ветвей власти и т.д. Нетрудно заметить, что указанные правила представляют собой по существу или составную часть, или конкретизацию, или дополнение общепризнанных организационных, экономических или правовых принципов. Предлагаемый рост перечня принципов налогообложения вызван, в частности, тем, что проблема установления видов принципов налогообложения, их классификации до настоящего времени остается одной из самых дискуссионных, и одновременно малоисследованных в налоговой области, а иногда и стремлением молодых ученых внести свой вклад в научную теорию налогов и налогообложения. Думается, что придавать данным принципам статус самостоятельного вряд ли целесообразно, поскольку это способствует засорению норм налогового законодательства.

Выводы

Таким образом, изложенное выше позволяет сделать вывод о необходимости внесения поправок в действующее российское налоговое законодательство в части содержательного отражения в нем основополагающих принципов налогообложения. При этом следует отделить принципы, которыми государство должно строго руководствоваться при проведении налоговой политики и те принципы, достижение которых должно быть важнейшей целью при формировании российской налоговой системы. Четкое определение принципов налогообложения и закрепление их в российском налоговом законодательстве будет способствовать, на наш взгляд, повышению авторитета власти, политической стабильности и воспитанию цивилизованного налогоплательщика, укреплению налоговой дисциплины в стране, а также позволит сделать отечественную налоговую систему более эффективной цивилизованной. Кроме того, это послужит для законодательной и исполнительной ветвей власти, а также правоприменителей ориентиром при разработке и реализации государственной налоговой политики.