К вопросу о прозрачности публичных финансов

Сергиенко Наталья Сергеевна кандидат экономических наук доцент, Финансовый университет при Правительстве РФ 248016, Россия, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект, 49 Sergienko Natalya Sergeevna PhD in Economics Docent, Financial University under the Government of the Russian Federation 248016, Russia, g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 49 nssergienko@mail.ru Другие публикации этого автора

Среди актуальных вопросов управления общественными финансами в последние годы активно обсуждается вопрос открытости и прозрачности публичных финансов. Как правило, основное внимание в бюджетной политике страны уделяется установлению и обеспечению соблюдения формальных процедур, при этом не происходит создания устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств, которые в, конечном итоге, по-прежнему слабо увязаны с целями и результатами государственной политики»^[1-3].

Политика обеспечения открытости публичных финансов активно проводится международными финансовыми институтами ^[4-5]. Основными международными документами, обеспечивающими политику прозрачности публичных финансов, выступают Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, принятый Международным валютным фондом, Пособие МВФ по бюджетно-налоговой прозрачности, Руководство Международного валютного фонда по прозрачности источников доходов, Лучшие практики бюджетной прозрачности ОЭСР, Пособие МВФ по статистике правительственных финансов (GFSM 2001), Европейская система счетов (ESA 95), Система Национальных Счетов (SNA) ООН, Международные стандарты учета в государственном секторе (IPSAS), Лимская декларация руководящих принципов аудита Международной организации высших органов аудита».

Так, в документе «Лучшие практики бюджетной прозрачности ОЭСР (2001 г.) бюджетная прозрачность рассматривается как «полное раскрытие всей значимой налогово-бюджетной информации своевременным и систематическим образом». ОЭСР разработаны руководства по семи отчетам, связанным с бюджетом. В настоящее время ОЭСР продолжает работу над правилами для налогово-бюджетных институтов, были представлены сообществу PEMPAL в 2014 году.

Международным валютным фондом для формализации требований прозрачности ещё 16 апреля 1998 года был опубликован «Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере». Кодекс закрепил подходы, обеспечивающие прозрачность, которым следует придерживаться центральным банкам при проведении денежно-кредитной политики и другим финансовым агентствам в реализации финансовой политики.

В соответствии с Кодексом прозрачность трактуется как среда, в которой цели политики, ее правовые, институциональные и экономические рамки, решения в сфере политики и их обоснование, данные и информация, связанные с денежно-кредитной и финансовой политикой, а также условия подотчетности агентств предоставляются общественности на основе принципов понятности, доступности и своевременности. Хотя данный Кодекс и имеет рекомендательный характер, однако правительства государств-членов МВФ следуют ему и стремятся обеспечить прозрачность операций налогово-бюджетной сферы.

В свете глобального налогово-бюджетного кризиса МВФ Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере был обновлен.

Совершенствованию бюджетной системы способствуют наряду с финансовыми организациями институт гражданского общества. Принято считать, что от развития демократии зависит способность (готовность) граждан реализовать общественный контроль за обеспечением прозрачности бюджетного процесса и принимать участие в решении вопросов бюджетной политики, в том числе, отстаивая свои интересы.

Таким образом, инициатива по развитию прозрачности бюджетного процесса происходит от трех групп целью каждой является:

1. Обеспечение финансовой прозрачности государственного сектора (международные финансовые институты);

2. Повышение прозрачности в ходе реформирования бюджетной системы, увеличивая информированность граждан (национальными и региональными правительствами);

3. Повышение прозрачности и возможность влияния на общественные процессы (институты гражданского общества).

Повышение уровня прозрачности бюджетного процесса способствует реализации различных целей. Понимание населением характеристик бюджета обеспечивает возможность каждому гражданину делать выводы о том, как расходуются те средства, которые он заплатил в бюджет в виде налогов и сборов. Обеспечение обратной связи населения с властью позволяет общественности повышать эффективность расходования бюджетных средств, повышает доверии населений к власти. Прозрачность обеспечивает возможность проведения контроля за целевым расходованием бюджетных средств, а также способствует борьбе с коррупцией. Прозрачность повышает уровень ответственности исполнительной власти за разработку и исполнение бюджета; общественности и законодательной власти легко отследить, куда и на что были направлены бюджетные средства. Кроме того, прозрачность делает политику публично-правового образования открытой для всего сообщества, что способствует привлечению инвестиций на территорию, в целом влечет улучшение инвестиционной привлекательности»^[6-8].

Бюджетные данные считаются общедоступными в том случае, если их можно гарантированно найти, затратив на это ограниченное (небольшое) количество времени. От того, как они организованы, зависит, будет ли найден документ и сколько времени понадобится, чтобы его найти.

Принципами для организации открытости бюджетных данных выступают:

- предварительное санкционирование;

- доступность для общества;

- единство;

- полнота (целостность);

- регулярность и своевременность;

- качество; понятность;

- публичность (ориентация на потребителя);

- конкретность.

Практика большинства стран показывает, что в бюджетной сфере требование прозрачности не всегда соблюдается, поэтому общественные институты принимают слабое участие в бюджетном процессе, что вызывает недоверие граждан к власти. При проведении различного рода бюджетных реформ, составлении отчетности о проведенной работе (потраченных денег на поддержание и развитие всех сфер необходимых для роста благосостояния населения), представления целей и программ развития страны уделяется существенное внимание обеспечению прозрачности.

Для обеспечения представления транспарентных бюджетных данных Международным бюджетным партнерством (Open Government Pertnership) с 2006 года ведется рейтинг открытости бюджетных данных. Партнерство было образовано и официально утверждено 20 сентября 2011 года на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных наций восемью странами: Бразилия, Великобритания, Индонезия, Мексика, Норвегия, США, Филиппины и Южная Африка. Уже к концу 2012 года к данному партнерству присоединилось 47 стран, в том числе Российская Федерация.

Наряду с мировым рейтингом открытости бюджета в Российской Федерации имеет место и рейтинг субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных. Данный рейтинг представляет собой – ранжирование субъектов Российской Федерации по результатам оценки открытости бюджетных данных, выполненное в соответствии с Методикой составления рейтинга субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных. Исполнителями рейтинга в период 2013-2014 г. являлся Центр прикладной экономики, с 2015 года заказчиком выступает Министерство финансов России, а исполнителем Научно-исследовательский финансовый институт Министерства Финансов РФ.

Методика составления рейтинга субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных устанавливает ориентиры передовой практики в отношении содержания и доступности бюджетных документов, а также использования механизмов общественного участия в бюджетном процессе. Идеологической основой для разработки методики является методология, используемая Международным бюджетным партнерством (International Budget Partnership) при расчете Индекса открытости бюджета (Open Budget Index) для стран мира. При этом в методике учтены особенности бюджетного законодательства Российской Федерации и практика осуществления бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации» ^[2].

Методика имеет две основных цели. Во-первых, это инструмент для проведения мониторинга и составления рейтинга субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных. Результаты позволяют увидеть в разрезе каждого субъекта Российской Федерации, какая информация и в каком объеме предоставляется для общества на каждом из четырех этапов бюджетного процесса, насколько она актуальна, доступна и востребована, а также насколько активно общественность участвует в обсуждении бюджетных вопросов. Во-вторых, методика разработана на основе норм передовой международной практики. При желании органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут применять требования методики на практике, тем самым повышая качество управления общественными финансами.

В целях дальнейшего развития методика ежегодно уточняется на основе опыта, полученного в ходе составления рейтинга в прошедшем периоде, а также с учетом результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации. При этом оценка уровня открытости бюджетных данных не преследует в качестве своей цели анализ соблюдения субъектами Российской Федерации требований бюджетного законодательства; в то же время она не противоречит этим требованиям.

Первая попытка оценить открытость бюджетных данных была сделана в 2013 году, на тот момент данный рейтинг являлся только общественной инициативой, а с 2014 года его работой уже занялись федеральные власти. Министерство финансов России выступило с рядом предложений по усовершенствованию методики формирования рейтинга, а Открытое правительство инициировало вручение специальных наград для девяти лучших регионов с точки зрения бюджетной открытости.

Мониторинг и составление рейтинга Научно-исследовательским финансовым университетом проводится в 4 этапа согласно этапам бюджетного процесса.

В 2015 года впервые введено согласование предварительных результатов рейтинга с субъектами РФ. Это обеспечивает обратную связь с регионами и дает возможность выявить ошибки в показателях и разместить в открытом доступе дополнительные сведение или лучше визуализировать информацию. Примером здесь может служить Московская область: в 2015 году она на первом этапе составления рейтинга находилась ближе к концу списка, по итогам года прочно обосновалась в его середине, а по окончанию второго этапа 2016 года вошла в первую десятку, заняв 5-6 место.

Составители рейтинга собирают примеры наиболее интересных решений регионов, направленных на повышение открытости бюджетных данных («Библиотека лучших практик»), чтобы у регионов аутсайдеров была возможность перенять опыт регионов уже преуспевших в этой деятельности, сам же этот регион получит дополнительные баллы за публикацию в библиотеке информации об интересных и нестандартных подходах. За включение примера в Библиотеку лучшей практики субъекту Российской Федерации начисляется дополнительный балл, учитываемый при составлении рейтинга. В эту «Библиотеку» уже попали Красноярский край, где был запущен механизм стимулирования муниципалитетов, и Оренбургская область, где на местном радио «Эхо Москвы» регулярно выходит передача «Пишем бюджет», играющая роль канала обратной связи с населением, Сахалинская область с примером организации прямой трансляции публичных слушаний по проекту бюджета в эфире телеканалов «Культура» и «Домашний», Ярославская область с проектом «Открытый региональный бюджет для депутата».

Для стимулирования визуализации и облегчения поиска самого проекта для населения составители рейтинга при проведении мониторинга применяют понижающие коэффициенты за публикацию документов на специализированных сайтах в графическом формате, который делает их неудобочитаемыми, а также за сложность в поиске документа на сайте (затрудненный поиск бюджетных данных, неструктурированность формата бюджетных данных, затрудняющая поиск, поздний срок обеспечения доступа к бюджетным данным и др.).

Итоги рейтинга подводятся по каждому направлению оценки и в целом по всем направлениям оценки (сводные данные). Итоги с 2016 года подводятся в процентах от максимального количества баллов. Максимальное количество баллов ежегодно сокращается, в 2015 субъект мог набрать 210 баллов, в 2016 количество баллов увеличилось и стало равным 176 баллов, в 2017 году количество вопросов анкеты рейтинга сократилось, как и количество максимально возможных баллов до 129.

Рейтинги Международного бюджетного партнерства и Научно-исследовательского финансового института позволяют выявить существующие проблемы в предоставлении открытых бюджетных данных, как в стране в целом, так и внутри страны на соответствующих территориях. Что позволяет совершенствовать механизм предоставления данных, качество предоставляемой информации, повышение эффективности, прозрачности подотчетности использования бюджетных средств, согласно проводимой реформы бюджетной системы направленной на повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами.

Совершенствование механизма управления общественными финансами сложный и многогранный процесс. Для достижения самого высокого уровня прозрачности публичных финансов необходимы мероприятия на всех уровнях власти, при этом, как показало исследование, именно на местном уровне работа в этом направлении проводится слабо.

Рассмотрим более подробно мероприятия по совершенствованию проекта «Бюджет для граждан» на муниципальном уровне. В первую очередь, хотелось бы отметить о таком важном аспекте проекта, как донесение первоначальной финансово-экономической терминологии и теории. Как основу, по нашему мнению, необходимо использовать «Бюджет для граждан» 2014 года, представленный на федеральном уровне, точнее его теоретическую часть. Представляется необходимым создать отдельный документ «Бюджет - это просто», который включал бы в себя теоретическую часть «Бюджета для граждан» (2014 г.).

Для сокращения объема «Бюджет для граждан» следует использовать ссылку на «Бюджет - это просто», тогда пользователь сам бы принимал решение о необходимости ознакомления с терминологией, если уверен в своих теоретических знаниях.

Как показали опросы, «Бюджет для граждан-2016» является лучшим представлением данных при том, что он не содержит понятийного аппарата, но, в случае его дополнения терминологией «Бюджета для граждан» (2014 г.) не каждый читатель данного проекта захочет досмотреть его до конца или вообще попытаться вникнуть в бюджетный процесс.

На документ «Бюджет - это просто» могли бы ссылаться и местные власти, уделяя больше времени разработке «Бюджета для граждан» своего муниципалитета. Особенно это необходимо на данном этапе становления проекта, поскольку пока уровень финансовой грамотности людей не позволяет им в должной мере разобраться со всеми процессами, происходящими в их регионе.

Анализ проектов «Бюджет для граждан» позволяет обозначить следующие направления развития данного проекта.

1. Используя лучшую практику регионов РФ, муниципальных образований, обеспечить на региональном сайте «Бюджет для граждан» представление обобщенной информации по каждому муниципальному образованию субъекта РФ с ежеквартальным обновлением информации о доходах и расходах бюджетов, а также ссылками на проекты «Бюджет для граждан» по каждому муниципальному образованию.

2. На сайтах органов власти муниципальных образований следует установить отдельную вкладку «Бюджет для граждан», обеспечивающую привлечение внимания, быстрый доступ граждан.

3. Возможность обратной связи обеспечила бы построение диалога граждан и власти с целью повышения степени доверия к властным структурам.

4. Переход к программному формату бюджета должен быть обеспечен и в проекте «Бюджет для граждан», предусматривающем представление программы в обобщенном виде (цели, задачи, ожидаемые результаты, источники и суммы финансирования, ответственных исполнителей и их контактной информацией). Единый подход в представлении каждой программы позволил бы провести анализ в разрезе каждой программы и сделать соответствующие обобщения.

5. Помимо бюджетных данных следует представлять динамику социально-экономических показателей публично-правового образования в понятном для граждан содержании.

6. Стимулировать муниципальные образования через финансовую поддержку, опираясь на опыт отдельных регионов. Так, в Красноярском крае, по результатам оценки не менее 20 территорий, имеющих наилучшую оценку, получают субсидии из краевого бюджета на общую сумму 20 млн рублей с целью дальнейшего совершенствования работы по повышению открытости местных бюджетов. Такой механизм позволил активизировать работу органов местного самоуправления по формированию бюджета для граждан. В 2014 году только 31% городских округов и муниципальных районов края регулярно публиковали бюджет для граждан, то в 2015 году этот показатель увеличился до 70%, а в 2016 году – до 100%.

Основной ошибкой составителей бюджета для граждан на местном и региональном уровне является то, что они показывают только характеристики бюджета, раскрывают его составные части, т.е. представляют бюджет, который ведет данный финансовый орган, не что зачастую не позволяет комплексно оценить масштабы бюджетных показателей.

Кроме того, гражданин при прочтении документа не предупрежден заранее о финансировании расходов на территории его муниципального образования из всех трех уровней бюджетной системы РФ. Так, например, требуется пояснить, что в муниципальном «Бюджете для граждан» данные о финансовом обеспечении общего и дошкольного образования неполные; для того, чтобы получить совокупные расходы, требуется прибавить расходы регионального бюджета по данным направлениям. Поэтому важно для таких расходов указывать в «Бюджете для граждан» информацию о пропорциях предполагаемых расходов из бюджетов всех уровней.

В целях вовлечения граждан в управление публичными финансами на принципах открытости и понятности информации о бюджете следует активно осуществлять работу по повышению бюджетной грамотности населения, развивать практики инициативного бюджетирования на муниципальном уровне, позволяющие гражданам участвовать в разработке бюджетных решений на местах и контроле за ходом их реализации» ^[8-10].

Для того, чтобы общественность могла влиять на эффективность управления бюджетными средствами, граждане должны быть к этому готовы. А для этого они должны обладать необходимой информацией. Поэтому первый этап в процессе раскрытия бюджетных данных состоит именно в информировании граждан по бюджетным вопросам и проблемам. Граждане должны иметь возможность доносить свои потребности до органов государственной власти и влиять на процесс планирования бюджета в целях максимально возможного удовлетворения потребностей общества. Для достижения такой ситуации необходима система мотивации финансовых органов, нацеленная на принятие напряженных планов, на достижение высокого конечного результата. Только в этом случае открытость бюджетных данных принесет существенный эффект для общества.