Благотворительность в контексте осмысления функций государства (по работам В. Ф. Дерюжинского)

Каким бы образом ни понималось государство, его социальная сущность всегда очевидна. Возникновение государства связано с обществом, государство реализует социально значимые задачи. По своей сути государство – это власть, которая обеспечивает социуму устойчивость, стабильность и безопасность, являющиеся условиями его нормального существования и развития. Деятельность государства должна быть не только социально направлена, но и социально обоснована.

На различных этапах исторического развития общества складывались социогенетические механизмы, сущность которых может быть раскрыта как системное единство: редистрибуция (перераспределение) – реципрокация (взаимоподдержка) ^{[1, с. 123]}. Реципрокные связи в процессе развития постоянно вырабатывали определенные стереотипы поведения: взаимопомощь, взаимообмен, взаимоподдержка. созданные формы поведения усваивались, изменялись, но обязательно передавались последующим поколениям и закреплялись правовой традицией ^{[1, с. 123]}. Государство выступало в качестве субъекта, оказывающего помощь. Социальная помощь принимала различный характер и зависела не только от специфики исторического времени, особенностей общественной практики и состояния отечественной экономики, но и от уровня развития общества как главного субъекта в деле поддержки слабых, неимущих и обездоленных ^{[1, с. 123–124]}.

Проблемы институционазизации благотворительности продолжают оставаться актуальными и для государств современного мира. Благотворительность рассматривается как оказание бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) помощи тем, кто в этом нуждается. В Российской Федерации, где «не только развиваются рыночные механизмы хозяйствования, но и самим обществом, его внутренней и внешней средой, генерируются неопределенности и риски» ^{[2, с. 3]} поиск альтернативных регуляторов общественных отношений в области оказания помощи тем слоям населения, которые не способны адаптироваться к рыночным условиям обращает внимание на благотворительность. Такой подход нашел отражение в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» ^[3], в констатации необходимости формирования эффективной системы институтов, обеспечивающих поддержку и содействие социальной адаптации граждан, попавших в сложную жизненную ситуацию или находящихся в социально опасном положении; снижения дифференциации населения по уровню доходов; улучшения социального климата и включенности экономически неактивного населения в хозяйственную деятельность, в процесс производства и перераспределения его в разных секторах экономики ^{[2, с. 3]}. Важную роль в решении поставленных задач должна сыграть благотворительная деятельность ^{[4, с. 4]}. В связи с чем очевидной становится необходимость научного исследования ресурсного потенциала благотворительности, проблем ее институционализации и осуществления.

Научное осмысление феномена помощи получило свое развитие в отечественной науке во второй половине XIX в. Общественная благотворительность рассматривалась как комплексная проблема, а в условиях жизненных реалий выступала как сложное явление, затрагивающее нравственные, духовные, материальные, социальные и психологические стороны человеческой жизнедеятельности. Право социального обеспечения и основные направления социальной работы формировались в прямой связи с презрением бедных и благотворительностью, которые относились к предмету регулирования полицейского права. Русские юристы были хорошо знакомы с зарубежными исследованиями в этой области ^{[5],[6],[7],[8],[9],[10],[11],[12]}. При этом проблемы государственной поддержки незащищенных социальных слоев стали важным вопросом научных исследований и практической деятельности российских полицеистов конца XIX – начала XX в. ^{[13],[14],[15],[16],[17],[18],[19],[20],[21],[22]}.

Изучению проблем становления и развития общественного призрения и благотворительности в XVI – начале XX в. в европейских государствах и России уделил внимание видный полицеист, публицист и общественный деятель, действительный статский советник Владимир Федорович Дерюжинский (1861–1920). В. Ф. Дерюжинский получил широкую известность в конце XIX – начале XX в. и как автор трудов по государственному и полицейскому праву, и как редактор (1897–1917) журнала «Трудовая помощь» – органа Комитета попечительства, и как активный общественный деятель в сфере организации общественного призрения и благотворительности ^[23]. Так, в 1900–1918 гг. В. Ф. Дерюжинский входил в состав комитета «Российское общество защиты женщин», состоял действительным членом Санкт-Петербургского общества вспомоществования бывшим воспитанникам Московского университета (создано в 1870 г. и действовало, скорее всего, до 1912 г.), с 1908 г. являлся одним из учредителей Всероссийского союза учреждений, обществ и деятелей по общественному призрению – общественной организации, ставившей задачей содействовать объединению всех сил, занятых благотворительной деятельностью. В 1889 г. принимал участие в Первом Международном конгрессе по вопросу о торговле женщинами для целей разврата (Лондон); в 1908 г. был представителем Императорского Санкт-Петербургского университета на Первом Международном Конгрессе административных наук; в 1912 г. являлся представителем Министерства юстиции на Международной конференции в Брюсселе; в 1913 г. был участником Пятого Международного Конгресса по борьбе с торгом женщинами (Лондон). Общественная и профессиональная деятельность В. Ф. Дерюжинского оказала влияние на выработку государственной политики России в области социального призрения конце XIX – начале XX в.

Благотворительность в России имела свою историю, подчеркивал В. Ф. Дерюжинский, обращая внимание на специфику благотворительной деятельности доимперской (X–XVII вв.), имперской (XVIII – середина XIX в.) и пореформенной (вторая половина XIX в. – 1917 г.) России. Современные исследователи, выделяя особенности становления и развития благотворительности в России на различных исторических этапах, определили их характерные черты: 1) X–XVII вв.: проявление личностной благотворительности, получившей развитие после крещения Руси в связи с деятельностью церкви, духовенства и первых русских князей; сочетание личностных (частных) и государственных форм благотворительности; появление первых правовых актов, касающихся социальной помощи детям и женщинам ^{[24, с. 123]}; 2) XVIII – середина XIX в.: возникновение и развитие системы государственного и общественного призрения, сформировавшейся на личностном, коллективном, групповом и учрежденческом уровнях; важная роль церкви в оказании помощи нуждающимся и одновременно в развитии профессионального нищенства ^{[4, с. 5–6]}; 3) вторая половина XIX в. – 1917 г.: расширение функций общественного призрения и частной благотворительности при сохранении руководящей и контролирующей роли государства ^{[4, с. 6]}.

Правильная организация общественного призрения бедных, количество которых служит показателем благосостояния государства, по мнению В. Ф. Дерюжинского, – являлась важнейшей задачей государства на всех этапах его исторического развития ^{[25, с. 77–78]}. В. Ф. Дерюжинский осуществил анализ большого числа разнообразных российских и зарубежных правовых актов, нормы которых касались системы государственного призрения и общественной благотворительности, и представил характеристику нормативной базы общественного призрения в труде «Заметки об общественном призрении» ^[26],[27]. Это исследование в полном объеме было включено в качестве отдельного раздела в учебное пособие для студентов по курсу «Полицейское право», выдержавшее четыре издания ^[28].

Взгляды В. Ф. Дерюжинского на цели общественного призрения и оптимальные формы его осуществления нашли отражение и в иных его работах ^{[29],[30],[31],[32],[33]}. В. Ф. Дерюжинский отмечал, что в общественной практике сложились несколько подходов к пониманию целей благотворительности и социальной работы. По мнению противников вмешательства государства в регулирование этой сферы, констатировал В. Ф. Дерюжинский, государственная система обязательного призрения развивает в людях уверенность в получении помощи и, следовательно, парализует энергию труда и стремление к самостоятельности, развивает непредусмотрительность, поэтому заботы о бедных должны быть предоставлены исключительно свободной деятельности частных лиц и церкви. Сам В. Ф. Дерюжинский придерживался иных взглядов на проблему. Он полагал, что недостатки системы обязательного призрения большей частью относятся к способам ее применения. Недостатки могут быть устранены более грамотной организацией дела, при которой разумно и вовремя оказанное пособие может «не усыпить, а наоборот, возбудить энергию, укрепить ее, а не ослабить».

Чтобы определить оптимальную модель оказания помощи нуждающимся, В. Ф. Дерюжинский исследовал ее состояние в России и зарубежных странах и пришел к выводу, что государственное призрение как форма обеспечения престарелых и нетрудоспособных в Западной Европе оформилась в XVI в. Концептуальной основой деятельности государства в этой сфере выступала философия эвдемонизма ^{[34, с. 236–242],[35, с. 367–373],[36],[37, с. 30–34]}. Оказание призрения государством основывалось не только на помощи беднякам, но и на системе карательных мер, применение которых опиралось на представления о том, бедность наступает по вине впавшего в бедность и впавшему в бедность стоит не столько помогать, сколько карать за его вину. Представления о паразитическом и «греховном» характере лиц, нуждающихся в помощи, получили в то время широкое распространение. Поэтому при осуществлении государственного призрения цель предоставляемой помощи состояла не столько в защите нуждающегося населения, сколько в защите благополучной части общества от угрозы распространения болезней, преступности, беспризорности ^{[38, с. 13]}.

С XVI в. в Англии были созданы основы системы организованного государственного призрения – наряду с законами, карающими праздных нищих и бродяг, были созданы нормы, в соответствии с которыми престарелым и больным было дано право просить милостыню в определенных местах; на приходы возложена обязанность оказывать из сумм, образуемых добровольными пожертвованиями, помощь неспособным к труду и наблюдать, чтобы трудоспособные имели работу, а не занимались нищенством; вместо прежних добровольных подаяний был установлен налог в пользу бедных ^{[39, с. 78–81]}.

Подобное развитие системы общественного призрения В. Ф. Дерюжинский отмечал и во Франции, где в это же время, наряду с изданием регламентов, направленных на борьбу с нищенством, при участии городского населения создавались особые учреждения для оказания наиболее рациональной помощи бедным.

В Новое время в различных государствах дело призрения стало носить общественный характер, и правительства стали принимать большое участие в его организации. Особенностью состояния общественного призрения в конце XIX – начале XX в., считал В. Ф. Дерюжинский, является преобладание более ограниченного и более определенного взгляда на задачи общественного призрения: «Прежде в мерах призрения нередко видели средство искоренить само явление бедности; теперь же в них никто не усматривает панацеи против нищеты, борьба с которой возможна лишь при посредстве сложной системы мероприятий экономической политики, направленных к общему подъему материального благосостояния народа». От этого однако, подчеркивал В. Ф. Дерюжинский, нисколько не уменьшалась их необходимость, которая оказывается тем сильнее, чем медленнее идет процесс поднятия общего экономического уровня.

Изучив опыт зарубежных государств в области общественного призрения, В. Ф. Дерюжинский сделал вывод о том, что культурные государства в отношении к устройству призрения бедных составляют две группы: 1) в Англии, Соединенных Штатах, Германии, Скандинавских государствах и немецких кантонах Швейцарии призрение бедных носит обязательный характер; в основе системы призрения лежит обязанность общинных учреждений предоставлять нуждающимся жителям необходимую помощь и поддержку; 2) во Франции, Италии, Бельгии, в большей части французской Швейцарии, Эльзасе и Лотарингии господствует система так называемого факультативного призрения: призрение в этих странах не составляет обязанности ни государства, ни общин ^{[40, с. 449–450]}.

Наиболее совершенной системой призрения В. Ф. Дерюжинский считал организацию помощи нуждающимся в Англии. Там в 1871 г. было образовано ведомство местного управления во главе с президентом на правах министра. В это ведомство, заведующее и другими отраслями местного управления, особыми инспекторами представлялись доклады о деятельности местных благотворительных учреждений и управлений призрением. Расходы по делу призрения в Англии покрывались из специальных налогов (в других государствах – из бюджета этих государств).

В борьбе с нищенством, при оказании помощи нуждающимся возможны были злоупотребления, против которых нужно было принимать предупредительные меры. В. Ф. Дерюжинский обратил внимание на эльберфельдскую систему призрения бедных (принятую в городе Эльберфельде, в Пруссии), которая минимизировала возможные злоупотребления. В основу данной системы были положены принципы, по словам Дерюжинского, отличающиеся чрезвычайною простотой и практичностью и стремящиеся к индивидуализации дела общественного призрения ^{[39, с. 80]}. Во главе организации находился центральный комитет – «городское управление призрением бедных», в обязанности которого входили: исследование положения беднейших слоев населения и причин их обеднения; изыскание и выработка мер, необходимых для удаления выявленных причин; представление городской думе ежегодного бюджета общественного призрения; заведывание и употребление денежных фондов, назначаемых на дело призрения; предварительное рассмотрение годовых отчетов по приходу и расходу сумм призрения; представление думе в конце каждого года отчета в своем управлении ^{[40, с. 455]}.

Управление делами презрения сосредоточивалось в 26 участковых комиссиях или попечительствах (в 26 округах, на которые разделен город). Во главе каждого округа находился «окружной старшина», который являлся связующим звеном между высшим центральным управлением и низшими исполнительными органами – «попечителями бедных». Эти старшины и особенно попечители, избиравшиеся из местных обывателей самых разнообразных профессий и состояний, являлись главными деятельными органами эльберфельдской системы призрения. В ведение каждого попечителя предоставлялся небольшой район в округа, каждый попечитель имел в своем ведении не более четырех бедных (одиноких или с семьей).

Каждый обращающийся за пособием должен был заявить об этом непосредственно попечителю района. Попечитель обязан был собрать наиболее полные сведения о положении просителя и посредством его опроса, и посредством личного посещения и осмотра его жилища. Если в результате такого расследования попечитель убеждался в том, что пособие не представляется необходимым, то он отказывал в нем и об основаниях такого отказа сообщал на ближайшем очередном собрании попечителей. Если он приходил к убеждению, что просьба о пособии должна быть удовлетворена, и что при этом помощь требуется неотлагательно, то он немедленно распоряжался об оказании необходимого вспомоществования или выдавал его сам. При этом существовало общее правило: попечитель представлял просьбу просителя и свое заключение о предполагаемом пособии на рассмотрение ближайшего окружного собрания.

Главной задачей собраний являлось решение вопросов о выдаче пособий по представлениям попечителей; определение, в какой форме должно быть выдано пособие. Как правило, пособие выдавалось не более, чем на 14 дней, а для его продления требовалось новое постановление собрания на основании доклада попечителей ^{[40, с. 357]}. Оказываемая в каждом случае помощь должна была соответствовать условиям конкретной ситуации, а выделению пособия всегда должно было предшествовать определение реальной степени нужды лица, которое исключало возможность злоупотребления призрением ^{[39, с. 80]}.

По мнению В. Ф. Дерюжинского, практика эльберфельдской системы дала весьма удовлетворительные результаты и послужила образцом для устройства призрения в большинстве крупных городов Германии и Австрии.

Анализ опыта функционирования эльберфельдской системы призрения был учтен и при организации социальной работы в России. Принципы ее организации были применены при выработке новой системы общественного призрения в Москве, где с 1894 г. начали действовать Городские попечительства о бедных, послужившие образцом для устройства призрения в Харькове, Саратове, Пензе, Туле, Ставрополе и других российских городах. Вопрос об учреждении городских попечительств о бедных обсуждался и в Санкт-Петербургской городской думе (проект их устройства был разработан в 1898 г., но решение о создании в столице системы участковых попечительств о бедных было принято только в 1907 г.) ^{[40, с. 458–459]}.

Важной мерой по борьбе с нищенством В. Ф. Дерюжинский считал создание рабочих колоний и продовольственных станций. Такие организации возникли в Германии в 1882 г. Задача рабочих колоний заключалась в предоставлении безработным лицам временного приюта и работы с целью избавить их до того, как они сумеют найти себе постоянное занятие, от необходимости искать себе пропитание прошением милостыни и бродяжничества. Важнейшей и существеннейшей чертой этих колоний Дерюжинский выделял свободный для всех лиц доступ и выход из них. Расходы на издержки поступившего в колонию окупались его работой, а часть заработанной платы отчислялась в его пользу и выдавалась при выходе из колонии. Задача продовольственных станций заключалась в предоставлении на короткий срок приюта и пищи ищущим заработка за плату, в качестве которой рассматривалось исполнение какой-либо работы ^{[39, с. 82]}.

Важную роль в решении задач общественного призрения, подчеркивал В. Ф. Дерюжинский, наряду с государственными и общественными учреждениями имеют частные благотворительные учреждения. Различия между теми и другими учреждениями состояло прежде всего в том, что первые оказывали свое содействие во всех случаях проявления бедности, а вторые – только в определенных.

Что заставляло частных лиц оказывать благотворительные действия? – задавался вопросом В. Ф. Дерюжинский, подчеркивая, что к частной благотворительности могут подтолкнуть различные факторы: и эмоциональные, и прагматичные, и обусловленные социальным статусом благотворителя. Выводы В. Ф. Дерюжинского нашли подтверждение в результатах исследований современных ученых, которые мотивационными основами благотворительности считают: 1) духовно-нравственный фактор (стремление оказывать помощь из человеческих чувств – жалости, сострадания, справедливости, любви, бескорыстия, ожидания небесной награды); 2) статусно-ролевой фактор (обусловленный возложением функционально-должностных призренческих обязанностей на административный и исполнительный круг лиц воспитательных домов, учреждений приказа общественного призрения, «на особых правах управляемых» заведений имени императрицы Марии, различных временных комитетов и попечительств); 3) социально-престижный фактор (обусловленный потребностью человека в повышении своего общественного положения и получении ряда почетных званий, чинов, наград, должностей и привилегий, в продвижении по социальной лестнице; для промышленников, государственных деятелей, княжеских, дворянских и купеческих родов благотворительность служила также способом поддержания своего престижа и фамильной репутации); 4) личностно-эгоистический фактор (удовлетворение определенной степени тщеславия или желания возвыситься в чем-либо над другими, стремление компенсировать нравственно неблаговидные поступки, для желаемой психологической устойчивости личности; возможность использования благотворительности как одного из способов снижения налогообложения с частных лиц) ^{[41, с. 11–12]}.

В. Ф. Дерюжинский, изучивший историю частной благотворительности в зарубежных странах, считал, что для России может быть полезен опыт Англии. В Англии частная благотворительность являлась естественным дополнением государственной системы призрения. Обе формы вспомоществования нуждающимся не противоречат друг другу, решают общие задачи, хотя и различными средствами. Существование государственного обязательного призрения в Англии создала в обществе уверенность, что неотложная и безусловно необходимая помощь обеспечена каждому нуждающемуся. Поэтому частные благотворители могли направлять свою деятельность туда, где помощь была желательна сверх того минимума, который обеспечивался государством, и где благодаря этому может быть достигнуто не только устранение нужды в настоящем, но и возможное предупреждение ее в будущем. Принципиальные основы устройства помощи бедным в Англии представлялись В. Ф. Дерюжинскому, несмотря на отдельные отмеченные им несовершенства, разумными, прежде всего благодаря комбинированию двух начал – государственного обязательного призрения и частной благотворительной деятельности ^{[40, с. 465–467]}.

Опыт зарубежных стран, подчеркивал В. Ф. Дерюжинский, необходимо использовать при организации общественного призрения и благотворительности в России в той мере, в какой этот опыт способен соответствовать специфике российских реалий и сложившихся правовых традиций. Важным выводом В. Ф. Дерюжинского являлось утверждение необходимости для успешного развития призрения бедных взаимодействия между частной благотворительностью и государственными органами призрения.

Таким образом, комплексная проблемно-теоретическая реконструкция и интерпретация теоретико-правового наследия В. Ф. Дерюжинского до настоящего времени в современной юридической науке еще не осуществлена, однако очевидно, что одним из основных вопросов научной и исследовательской деятельности В. Ф. Дерюжинского были проблемы, касающиеся благотворительности и общественного призрения. В. Ф. Дерюжинский исходил из того, что правильная организация общественного призрения бедных, количество которых, по его мнению, служит показателем благосостояния государства, является важнейшей задачей государства. Поэтому государственные органы должны принимать деятельное участие в решении вопросов общественного призрения. Но помимо государственных и общественных учреждений, преследующих цели призрения бедных, считал Дерюжинский, ничуть не меньшее значение имеют частные благотворительные учреждения: в основу государственного призрения положен принцип его обязательности для всех случаев, подходящих под установленные признаки нужды; в основу частной благотворительной деятельности – принцип факультативности, открывающей возможность направлять помощь туда, где она признается более необходимой или целесообразной.

В своих работах В. Ф. Дерюжинский проанализировал цели оказания помощи нуждающимся, субъектный состав оказывающих помощь и средства общественного призрения; на основе компаративного анализа осуществил классификацию государств, осуществляющих призрение различными способами; дал оценку зарубежного опыта и возможностей его использования в России. Профессиональная и общественная деятельность В. Ф. Дерюжинского оказала влияние на выработку государственной политики России в области социального призрения конце XIX – начале XX в., а В. Ф. Дерюжинский внес вклад в развитие теории социальной работы.

В современной России имеют место: несовершенство нормативно-правовых условий, обеспечивающих качество функциональности благотворительности (происходит затягивание принятия поправок в законодательную базу о благотворительной деятельности; в законодательстве, регулирующем благотворительную деятельность некоммерческих организаций, до настоящего времени отсутствует системный подход); встречается оппортунистическое поведение чиновников по отношению к благотворительным организациям; в обществе остается неудовлетворенным спрос на повышение уровня осведомленности граждан о ресурсном потенциале благотворительных фондов и организаций, оценки их реализации (обостряется проблема открытости и прозрачности использования ресурсного потенциала благотворительности по назначению, его информационной роли для общественности, потребителей благ и контрольно-исполнительных органов) ^{[2, с. 3]}. Средством эффективного решения комплекса социально значимых вопросов в современных условиях может стать опыт социальной работы в России и использование теоретического наследия российских полицеистов, осмысливавших сущность и средства общественного призрения.