Генезис правовой базы формирования местных органов государственной власти в первые годы советского государства (1917 – 1921 гг.)

Максимов Герман Константинович ведущий специалист юридического отдела Избирательной комиссии Республики Калмыкия, ныне I заместитель прокурора г. Элисты. Элистинская городская прокуратура Республики Калмыкия. 358000, Россия, республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Ленина, 269 Maksimov German Konstantinovich Leading Specialist of the Legal Department of Electoral Commission of the Republic of Kalmykia; First Deputy of the Prosecutor of Elista; Elista Municipal Prosecutor’s Office of the Republic of Kalmykia 358000, Russia, respublika Kalmykiya, g. Elista, ul. Lenina, 269 maksimovkn@kigiran.com Другие публикации этого автора

Большевики, в октябре 1917 г. взяв власть, на II Всероссийском съезде советов рабочих и солдатских депутатов приняли воззвание к «Рабочим, солдатам и крестьянам», провозгласившее взятие съездом власти в свои руки. Передав власть на местах советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, создав рабочее и крестьянское правительство, II Всероссийский съезд советов декретировал образование нового государства советского типа ^{[1, с. 63, 67]}. В первых декретах новой власти, принятых на этом съезде, констатировалось, что основу государственного строя России составляют советы рабочих, солдатских депутатов. «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», принятая III Всероссийским съездом советов в январе 1918 г., являвшаяся фактически актом конституционного значения, Россию объявила республикой, политическую основу которой составили советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, обладающих полнотой власти в центре и на местах. ВЦИК, приняв еще в ноябре 1917 г. декрет «О праве отзыва делегатов», установил, что советы всех уровней являются выборными органами и перевыборы должны производиться на строгих основаниях пропорциональной системы ^{[2, с. 83-84]}.

Конституция РСФСР 1918 г., установив систему высших и местных органов государственной власти и их исполнительные органы, основанную на классовых принципах, декларировала их выборность. Она гарантировала на этих же принципах гражданам страны активное и пассивное избирательное право, ввела многоступенчатую систему выборов, за исключением в городских и сельских советах, где были введены прямые выборы. Органами государственной власти на соответствующей территории являлись съезды советов: областные, губернские, уездные, волостные; советы: городские, фабрично-городские, сельские. В смысле сроков полномочий делегатов съезды советов не являлись постоянно действующими органами власти. Они наделялись полномочиями и функциями органа власти лишь в период заседаний. В соответствии с этой особенностью и определялась периодичность их созыва: областных – не реже двух раз в год; губернских и уездных – один раз в три месяца; волостных – ежемесячно. Городские и сельские советы выступали постоянно действующими органами власти в течение трех месяцев, т. е. до проведения очередных выборов.

Постоянно действующими органами были исполнительные комитеты областных и губернских (не более 25 членов), уездных (не более 20) и волостных (не более 10) советов, наделенные полномочиями высших органов государственной власти на соответствующей территории в период между съездами. По решению съезда советов члены исполкома могли быть избраны списком или персонально тайным или открытым голосованием.

Конституция не предусматривала последовательность и порядок проведения выборов депутатов городских и сельских советов, избрания делегатов съездами нижестоящих советов в вышестоящие. Регламентирование вопросов, связанных с конкретными сроками проведения, с производством, голосованием (открытым или тайным), подведением и документированием итогов выборов, возлагалось на сами местные советы. Конституция РСФСР 1918 г., предоставляя в этом отношении местным советам инициативу и самостоятельность, формирование базовых нормативных правил по вопросам выборов возложила на ВЦИК (гл. 14, статья 70). В ней несколько статей посвящалось введению элементов, обеспечивающих прозрачность при проведении избирательного процесса. Согласно статьям 67–70, выборы должны были производиться в присутствии избирательной комиссии и представителя местного совета или председателя избирательного собрания, а также допускалась возможность участия в производстве выборов представителей профессиональных или иных рабочих организаций.

Конституция РСФСР 1918 г., положив основу избирательной системы классовый принцип, к избирательному процессу допускала лишь представителей отдельных социальных групп (трудящихся) независимо от вероисповедания, пола, национальности, оседлости и т. п. К этой же категории граждан РСФСР, пользующихся избирательным правом, были причислены (Раздел II, гл. 5, статья 20), “исходя из солидарности трудящихся всех наций”, иностранцы, проживающие на территории России. Установив для участников избирательного процесса 18-летний возрастной ценз, Конституция предоставляла местным советам право, “с утверждения центральной власти, понижать установленную в настоящей статье (64) возрастную норму”. Это положение, видимо, было связано с особенностями обычаев национальных районов.

Советское государство, “руководствуясь интересами рабочего класса”, лишало как потенциальных врагов отдельных лиц и социальных групп политических прав. Поэтому в связи с необходимостью формирования органов государственной власти и управления по социально-классовому принципу и утверждения диктатуры пролетариата Конституция, ограничив электорат только трудовой частью населения страны, допустила отклонение от важнейшего демократического принципа избирательного права как всеобщий. В соответствии с Конституцией лишались избирательного права лица, использующие наемный труд, а также живущие на нетрудовые доходы; частные торговцы, священнослужители всех конфессий, бывшие полицейские, жандармы, представители царствовавшего в России дома. Можно сказать, произошедшая инверсия статусов социальных групп в России в результате Октябрьской революции 1917 г., получила закрепление в конституционном порядке. Исключались от участия в избирательном процессе “лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой”, а также осужденные за преступления в судебном порядке ^{[3, с 22-30]}.

С целью обеспечения большинства при выборах рабочего класса в органах государственной власти всех уровней советская власть сделала отступление от принципа равенства даже среди конституционного электората. Состав делегатов Всероссийского съезда советов, согласно статье 25 (раздел 3, глава 6), формировался городскими советами из расчета 1 делегат от 25 тыс. избирателей, губернскими (сельским населением) съездами советов – 1 делегат от 125 тыс. жителей. По аналогичному принципу избирались делегаты (раздел 3, гл. 10, ст. 53) на областные, губернские представительные органы: на областной съезд советов – от уездных съездов советов 1 депутат от 25 тыс. жителей, от городов – 1 депутат от 5 тыс. избирателей, но не более 500 делегатов на область; на губернский (окружной) съезд советов – от городских советов и волостных съездов советов 1 депутат от 10 тыс. жителей, от городов – 1 депутат от 2 тыс. избирателей, но не свыше 300 депутатов на губернию; на уездный съезд советов – от сельских советов 1 депутат от 1 тыс. жителей, но не свыше 300 депутатов на уезд; на волостной съезд советов – 1 депутат от 10 членов (или менее 10) сельского совета.

В городской совет депутатов избирался 1 депутат от 1 000 человек населения. Количественный его состав не должен был меньше 50 и не более 1 000 членов. Сельский совет (в деревнях, селах, станицах, местечках, городах с населением менее 10 000 человек, аулах, хуторах и пр.) формировался из расчета 1 депутат от 100 человек населения. По составу он предусматривался не менее 3 и не более 50 депутатов на каждое селение в зависимости от его численности населения.

Таким образом, Конституция РСФСР 1918 г. с целью утверждения диктатуры пролетариата не только провозгласила, но и гарантировала реализацию избирательных прав лишь определенной социальной группе (трудящимся) населения России. При этом было сделано отступление от важнейших принципов избирательного права, даже конституционный электорат оказался не только в неравном положении, но и лишь незначительная их часть участвовала в формировании волостных, уездных, губернских, областных и всероссийских съездов советов. Все это отвечало интересам и задачам строительства органов государственной власти и управления определенной социальной группы, советской власти на установление диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства, уничтожение эксплуататоров и потенциальных ее врагов.

В связи с отсутствием опыта и достаточной нормативной базы функции по оказанию помощи в организации деятельности местных органов советской власти в 1918 г. были возложены на НКВД РСФСР, а на местах его структурной частью стали отделы управления в составе исполкомов губернских, областных, уездных советов. НКВД и отделы управления губернских исполкомов в первые годы советской власти и после окончания гражданской войны помогали на местах создавать, восстанавливать местные советы, разрабатывать и обеспечивать их типовыми инструкциями, положениями, определявшими порядок работы, структуру исполкомов, проведение выборов, съездов советов и т. д. ^{[4, с. 378-379]}.

VI Всероссийский чрезвычайный съезд советов, состоявшийся 6–9 ноября 1918 г., учитывая, что комитеты деревенской бедноты выполнили возложенную на них задачу по объединению беднейшего крестьянства на селе, принял решение с целью “создания единообразной организации советов на всей территории Республики” провести перевыборы волостных и сельских советов. Съезд поручил ВЦИК выработать подробную инструкцию “по преобразованию советов в деревнях” ^{[5, с. 40]}. В соответствии с решением съезда ВЦИК подготовил и 2 декабря 1918 г. издал Инструкцию «О порядке перевыборов волостных и сельских советов», ставшую первым нормативным документом, регламентировавшим создание единой системы сельских органов государственной власти. В ней был определен порядок проведения избирательного процесса, формирования исполнительных органов волостных и сельских советов, подведения итогов перевыборной кампании, а также задачи и предметы ведения местных советов ^{[5, с. 47-50]}.

В Инструкции особое внимание было обращено на организацию и проведение перевыборов волостных и сельских советов, которые должны были возглавить губернские и уездные советы, а непосредственное ведение перевыборов возлагалось на комитеты деревенской бедноты. Для осуществления контроля за проведением избирательного процесса, подведения и документирования итогов, формирования исполнительных органов волостных и сельских советов создавались избирательные комиссии в губернии, вышестоящими советами в уезде, волости и селе, в состав которых в обязательном порядке входили представители от вышестоящего совета, наделенные полномочиями председателя соответствующей избирательной комиссии.

В Инструкции законодатель, указав, что “выборы производятся в нерабочий день”, не определил конкретную дату проведения перевыборов, а высказал пожелание, “чтобы во всех селах волости выборы производились в один день”. В соответствии с Конституцией РСФСР в волостные советы предусматривалось проведение двухступенчатых выборов, в сельские советы – прямых, непосредственно на собрании избирателей села под руководством волостных избирательных комиссий. Если в волостных советах для проверки полномочий депутатов создавались мандатные комиссии, то в сельских советах в этой роли выступал сам совет. Формирование исполнительных органов волостных советов на завершающем этапе избирательной кампании также проходило под руководством председателя избирательной комиссии.

Таким образом, Инструкция, определяя в общих чертах в соответствии с конституционными принципами переизбрание членов волостных и сельских советов – органов государственной власти на селе, преследовала цель завершить конструкцию единой системы органов диктатуры пролетариата, основанную на принципах демократического централизма. Поэтому ответственность за организацию и проведение выборной кампании, формирование состава советов и их исполкомов возлагалась на избирательные комиссии и уполномоченных исполкомов губернских и уездных советов. Фактически выборной кампанией волостных и сельских советов руководили коммунисты, представлявшие большинство в губернских и уездных исполкомах. По данным А. И. Лепешкина, в 1919 г. в составе членов губернских исполкомов коммунисты составляли 84,5 % и кандидаты или сочувствующие – 4,4 %, уездных исполкомов – соответственно 78,9 % и 7,0 % ^{[6, с. 170]}.

Однако вскоре коммунисты решили не ограничиваться в деле формирования и участия в работе советов только представительством. На VIII съезде РКП(б), состоявшемся в марте 1919 г., большевики, выдвигая задачу превратить советы в государственную организацию, “проводящую диктатуру пролетариата”, поставили цель добиться “проведения своей программы и своего полного господства в современных государственных организациях, какими являются советы”. Для достижения этой цели съезд решил во всех советских организациях образовать партийные фракции в составе всех членов РКП, работающих в данной советской организации. Кроме этого, предусматривалось на руководящие должности в советах выдвигать только членов партии. Тем самым РКП(б) должна была “завоевать для себя безраздельное политическое господство в советах и фактический контроль над всей их работой” ^{[7, с. 76,77]}.

Выполняя решение съезда РКП(б), VIII Всероссийская партийная конференция (2–4 декабря 1919 г.) в принятом Уставе РКП(б) учредила институт партийных фракций при областных, губернских, уездных и волостных советах (в ходе работы съездов) и их исполкомах. При этом предусмотрела возможность создания партийной фракции и при сельских советах, если в его составе имелось не менее трех членов партии.

VIII партийная конференция, подтвердив принципы демократического централизма в построении органов государственной власти, руководящей роли партии в них, решила, учитывая необходимость скорейшего завершения строительства на этих принципах всех звеньев органов советской власти, поручить “ВЦИКу срочно разработать инструкцию о порядке выборов в сельские Советы и волостные съезды Советов” ^{[7, с. 121,130,131,132,134,142]}. В соответствии с решением конференции РКП(б) VII Всероссийский съезд советов, состоявшийся вскоре после партконференции, принял постановление «О советском строительстве» (9 декабря 1919 г.), внесшее незначительные новеллы, направленные на поднятие роли и значения низовых органов власти, особенно на селе. В отличие от норм представительства от советов на съездах вышестоящих советов, установленных Конституцией РСФСР 1918 г., VII Всероссийский съезд советов внес изменение в положение о делегировании от сельских советов на волостные съезды советов. Сельские советы получили право направлять на волостной съезд советов не от числа членов сельского совета, а от количества жителей, проживающих на его территории, по норме 1 делегат от 100 человек населения. Кроме этого, предусматривалась возможность делегирования представителей от волостных съездов советов на губернский съезд советов, если последнему не предшествовал уездный съезд советов.

В целях повышения эффективности работы и придания стабильности составу местных советов VII Всероссийский съезд советов существенно сократил сроки их перевыборов. Проведение губернских и уездных съездов советов в год были сокращены с четырех до двух, волостных съездов советов – с 12 до 4 в год. VII Всероссийский съезд советов, установив порядок организации и деятельности высших органов государственной власти РСФСР – ВЦИК и в период между его сессиями – Президиума, а также губернского исполкома, поручил ВЦИК разработать положения об организации сельских советов и волостных исполнительных комитетов, а также о функциях президиумов исполкомов ^{[5, 68-70]}.

Во исполнение постановления Всероссийского съезда советов ВЦИК 7-го созыва принял 26 февраля 1920 г. декрет «О сельских советах», а 1 апреля 1920 г. – Положение «О волостных исполкомах». Законодатель установил, что сельские советы образуются в селениях, имеющих не менее трехсот жителей, из расчета 1 депутат на каждые 100 человек населения, но не более 50 депутатов. Перевыборы состава их депутатов должны были производиться 4 раза в год, а заседания сельские советы должны были проводить не реже 2 раза в месяц. Исполнительными органами сельских советов являлись: в селениях с числом жителей свыше 10 тыс. – исполком в количестве трех членов (председатель, его заместитель, секретарь), избранных из состава депутатов; в селениях менее 10 тыс. человек – председатель сельского совета ^{[8, с. 87-88]}.

Согласно Положению от 1 апреля 1920 г., волостной исполком избирался сроком на полгода волостным съездом советов в количестве: трех членов – до 5 тыс. жителей; четырех членов – до 10 тыс.; пяти – до 15 тыс.; шести и семи – свыше 15 тыс. жителей. В структуре волостного исполкома предусматривалось образование отраслевых отделов: Управления; Земельный; Военный; Народного образования. В администрацию исполкома входили: председатель (он же зав. Отделом управления), его заместитель и секретарь ^{[8, с.147-148]}.

Положения «О сельских советах» и «О волостных исполкомах», более подробно определив нормы представительства, структуру их исполнительных органов, не регламентировали порядок созыва волостных съездов советов, формирования сельских советов. VIII Всероссийский съезд советов, состоявшийся 23–29 декабря 1920 г., приняв постановление о необходимости “производить регулярные перевыборы сельских, волостных, городских и других советов в установленные сроки, а также регулярно созывать съезды советов”, поручил Президиуму ВЦИК “выработать инструкции о порядке выборов в волостные и сельские советы в двухмесячный срок” ^{[9, с. 18, 19]}.

В соответствии с решением VIII Всероссийского съезда советов Президиум ВЦИК принял 8 февраля 1921 г. постановление, обязавшее городские, сельские и поселковые советы в условиях мирного времени строго проводить перевыборы в конституционные сроки. А съезды советов созывать в сроки, установленные VII Всероссийским съездом советов: областные, губернские и уездные не реже двух раз в год, волостные – через каждые три месяца. Однако Президиум ВЦИК допустил возможность переноса перевыборов и съездов советов до 1 месяца с разрешения губисполкома, но об этом должны были поставить через НКВД в известность Президиум ВЦИК, а в случае отсрочки более чем на месяц, только с разрешения Президиума ВЦИК ^{[10, с. 99]}.

Таким образом, большевики, придавая чрезвычайно важное значение созданию местных органов государственной власти не только как политической основы советской государственности, но и как опорной базы в годы Гражданской войны по мобилизации материальных и людских ресурсов, постоянно уделяли внимание формированию и развитию их правовой базы. Частая периодичность перевыборов и съездов советов в эти годы была обусловлена необходимостью комплектования их составов в соответствии с классовым принципом, а также преследовала цель не допустить проникновение в местные советы “классово-чуждых элементов”, ограничив электорат только трудовой частью населения страны, при этом допустив отклонение от важнейшего демократического принципа избирательного права как всеобщий, упрочить на селе советскую власть. С окончанием Гражданской войны завершается неустойчивый период в формировании и организации деятельности местных советов, отступления от нормативных положений и законов при проведении перевыборов и съездов советов.