Особенности местного самоуправления в Сибири в последней четверти XVIII в.

Коновалов Игорь Анатольевич кандидат исторических наук доцент, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского 644077, Россия, Омская область, г. Омск, ул. 50 Лет Профсоюзов, 100, оф. 312 Konovalov Igor' Anatol'evich PhD in History Associate Professor, Dostoevsky Omsk State University 50 Let Profsoyuzov ulitsa 100, office 312, Omsk, Omskaya oblast' 644077 Russia konov77@mail.ru Другие публикации этого автора

Актуальность темы становления и развития регионального местного самоуправления обусловлена не только научной и практической значимостью ее предмета, но и состоянием ее изученности. История сибирских органов местного самоуправления в XVIII в. еще не стала объектом пристального внимания историков - лишь некоторые аспекты проблемы освещались в исследованиях более общего характера.

Городское самоуправление появилось в Сибири в результате петровских преобразований. В 1723 г. был образован Тобольский магистрат, его президентом стал Я.Н. Маслов, бургомистром – С.М. Волков, кроме них в состав магистрата входили четыре ратмана. Городовые магистраты были созданы также в центрах уездов (дистриктов) края, в их состав входили бургомистры и ратманы ^{[1, с. 87]}. Магистраты занимались благоустройством городских центров, сбором налогов, выполняли судебно-полицейские функции в отношении городских жителей, они осуществляли набор рекрутов, выдавали свидетельства и паспорта, а также производили запись подданных в сословие горожан. Органы городского самоуправления оказались малоэффективны, они имели большое количество обязанностей и почти не имели никах прав. При приемниках Петра I деятельность магистратов была фактически прекращена.

Сибирские магистраты были воссозданы после губернской реформы 1775 г. В центрах наместничеств были учреждены губернские магистраты, в уездных центрах – городовые магистраты. В ряде городов Сибири из-за немногочисленности городского населения были учреждены ратуши ^{[2, с. 55]} .

В конце XVIII в. на города Сибири была распространена «Жалованная грамота на права и выгоды городам Всероссийской империи» 1785 г. Основные начала городской реформы 1785 г. базировались на децентрализации, сословности и выборности должностных лиц органов местного самоуправления ^{[3, № 16188]}. Принято считать, что в «Жалованной грамотой городам Российской империи» 1785 г. Екатерина II стремилась создать ряд местных сословных организаций, не просто предоставив им определенные права по внутреннему управлению, но возложив на эти организации осуществление большинства задач муниципального управления. Реформа была порождена в том числе объективными потребностями улучшения городского хозяйства, а также улучшением качества услуг, оказываемых населению.

При устройстве городов коронная администрация часто руководствовалась не только потребностями социально - экономического развития местности, но и военно-административными задачами, а иногда и чисто теоретическими представлениями об устройстве административного центра: дать ему герб, организовать соответствующие органы администрации и суда и заставить жителей быть горожанами.

Города провозглашались управляющимися союзами, их состав охватывал почти всех горожан, а их деятельность заключалась не только в выполнении государственных повинностей, но также и в ведении городского общественного хозяйства ^{[4, с. 17]}. «Жалованная грамота городам» определила правовое положение горожан, их корпоративные и организационные формы самоуправления, создала городской суд. Она закрепила за горожанами исключительное право на торгово-промышленную деятельность в городской черте, передавала в собственность муниципалитетов городские имущества. Горожане получили право обращаться с жалобами на имя губернаторов. «Жалованная грамота» защищала собственность, честь и достоинство горожан: только суд мог лишить их октроированных прав ^{[2, № 16188]}.

В крупных городах региона - Иркутске, Тобольске, Томске, Енисейске и Тюмени – действовали городские суды (магистраты) и городские думы. В первой половине XIX в. городские думы появились также в Омске и Красноярске. В других городских центрах края местное самоуправление было представлено в упрощенном виде ^{[4, с. 10]}. «На основании «Жалованной грамоты» 1785 г. структура общественного управления в крупных сибирских городах складывалась из «собрания городского общества», «общей думы» (собрания городских представителей) и «шестигласной думы», руководимыми городским головой, а также городского суда – магистрата. Шестигласная дума не была строго исполнительным органом общей городской думы. Разница между ними заключалась в том, что общая городская дума собиралась для решения наиболее сложных вопросов, а шестигласная – для повседневного исполнения дел. Уездные города Сибири (кроме Тюмени) не могли содержать органы городского самоуправления в полном объеме и были признаны «малолюдными». Вместо дум в них создавались городские управы во главе с городскими старостами и ратуши ^{[5, Л.69]}. Жалованная грамота 1785 г. передала городское управление «зажиточному» мещанству и купечеству. Низовым звеном городского самоуправления являлось «собрание городского общества». Однако даже в крупных городах круг избирателей, включенных в его состав, был крайне узок. Так, на рубеже веков, в 1801 г. «собрание городского общества» главного административного центра Сибири – Тобольска состояло всего из 100 человек: 40 купцов, 45 мещан и 15 цеховых ремесленников ^{[6, Л.75]}. На основании «Жалованной грамоты» запрещалось выбирать на муниципальные должности мужчин моложе 25 лет, а также тех, у кого проценты с капитала были ниже 50 рублей. Эти лица имели активное избирательное право и могли голосовать, но не имели пассивного, то есть не могли быть выбраны в состав городских дум ^{[7, С.9]}.

Собрание городского общества было поделено на шесть избирательных разрядов: настоящих городских обывателей, купцов, цеховых ремесленников, городских гостей, именитых граждан и посадских^{[8, с. 69]}. Собрания городского общества избирали общие городские думы и городских голов. Общие городские думы избирали шестигласные думы, по одному гласному от каждого из разрядов собраний городского общества. В законе предусматривался городской голова – выборное должностное лицо, возглавлявшее деятельность городского общественного управления. Городской голова председательствовал в думах, его выбирали на трехлетний срок ^{[7, С.9]}. Порядок и процедуру проведения голосований, предвыборных компаний, «Жалованная грамота» не устанавливала. По-видимому, избрание гласных осуществлялось открытым голосованием.

Функциональные цели и задачи городского общественного управления обусловили организационную структуру и границы предмета его ведения. Согласно ст. 167 закона основными обязанностями дум были: 1) «прокормление» горожан; 2) предотвращение судебных тяжб с другими городами; 3) охранение согласия и тишины; 4) наблюдение за порядком и благочестием; 5) обеспечение городов припасами; 6) охрана городских зданий и сооружений; 7) увеличение доходов городов; 8) разрешение противоречий между гильдиями и ремесленниками. Основной функцией городских дум было «прокормление городских жителей» ^{[3, № 16188]}. Под ним понимались различные мероприятия, вытекающие из местных условий, в удовлетворении которых нуждалось местное население, т.е. то, что сегодня называется предметами ведения муниципального управления.

Однако в реальной жизни роль городских органов местного самоуправления оказалась значительно скромней, чем это было начертано в «Жалованной грамоте». Думы были практически безвластны и не могли решать самостоятельно большинство хозяйственных вопросов. Законодатель считал систему местного управления составной частью общегосударственной власти, стремился к её максимальному укреплению и развитию, в том числе и за счет городского самоуправления. На муниципальные органы возлагался широчайший круг обязанностей, но в то же время они почти не получили до 1870 г. никаких прав, прежде всего в области бюджетного строительства. Решение почти каждого сколько-нибудь важного вопроса требовало санкции губернского правления. Созданные «Жалованной грамотой» органы городского самоуправления сразу же попали под контроль и прямое подчинение полиции. Думы зачастую выполняли лишь мелочные поручения руководителей городских полицейских органов - полицмейстеров и городничих.

Зависимость должностных лиц городского самоуправления от городничего и губернского правления была настолько велика, что само самоуправление теряло всякий интерес и значение для горожан и они обращались с просьбами, чтобы их не отягощали работой в муниципальных органах и выборами. Работа на муниципальных должностях в Сибири в дореформенный период была не престижна и обременительна, в силу чего большинство городских обывателей стремились уклониться от участия в их работе: нанимали вместо себя других лиц, не являлись на службу и т.д. Даже в первой половине XIX в. большая часть горожан, имевших права избирателей, как указывалось в годовом отчете Главного управления западносибирского генерал-губернаторства за 1847 г., игнорировала выборы в городские органы общественного управления ^{[9, Л.437]}.

Коронная власть в административном отношении за пределами городских центров была вынуждена опираться на крестьянские «миры». В процессе колонизации региона стихийно сложилась крестьянская община, которая постепенно попала под контроль государства. Крестьянские «миры» в фискальных и полицейских интересах объединялись по территориальному принципу в относительно самостоятельные общины.

О должностях десятских и сотских, как «охранителей и блюстителей» правопорядка, уже есть сведения в первой статье Белозерской Уставной грамоты^{[10, c. 213]}. Петровские и екатерининские преобразования почти не коснулись этих должностных лиц общественного крестьянского управления. Эти должности, почти не дающие прав, а только обременяющие обязанностями, были сущим наказанием для крестьян, так как отнимали у них возможности заниматься хозяйством.

Сельское самоуправление было сконцентрировано в Сибири в общинах государственных и удельных крестьян, которые с момента создания были под жестким государственным контролем. В правление Петра I началось нормативное регулирование существующих отношений внутри крестьянских общин. В 1718 г. вступил в силу Указ, который возлагал на сотских и сельских старост полицейские обязанности, за неисполнение которых предусматривался штраф ^{[11, №3213]}.

К 60-70 годам XVIII в., реформируя управление крестьянами, государственная власть пошла на ликвидацию десятинной пашни и воеводских приказчиков, т.е. были удовлетворены требования, которые предъявляли крестьяне в течение предшествующих десятилетий. Основные задачи общин, по мнению администрации, были в том, чтобы обеспечить распределение повинностей и налогов, гарантировать их исполнение и уплату, а также обеспечить выполнение рекрутской повинности. Сибирская крестьянская община обеспечивала также полицейский порядок на своей территории и выступала в качестве судебной инстанции по незначительным правонарушениям и гражданско-правовым спорам между членами крестьянского «мира»^{[12, с. 26]}.

В 1774 г. была принята "Инструкция сотскому с товарищами" ставшая важным нормативным актом Екатерины II, касавшимся организации крестьянского управления. В соответствии с "Инструкцией", в каждом сельском поселении – ежегодно в декабре месяце местные крестьяне избирали должностных лиц общественного управления – сотских и десятских для выполнения полномочий по охране общественного порядка. Избранные должны были быть пригодными для несения полицейской службы и располагать доверием местного населения. Будучи выбранными, они принимали присягу на верность властям и на честное выполнение возложенных на них полномочий. На все местное население была возложена обязанность не препятствовать исполнению их служебных обязанностей, а также оказывать выбранным всяческое содействие. На все время несения службы сотский, пятидесятский и десятский освобождались от выполнения других общественных работ. Их обязанности состояли в следующем: 1) в посещении церквей, пресечении раскольничих ересей и колдовства; 2) в борьбе с ворами и разбойниками, злоумышленниками, распространителями ложных слухов, шпионами, убийцами, беглыми солдатами, с беспаспортными бродягами, кормчеством, с возникавшими эпидемиями, эпизоотиями и пожарами; 3) в пресечении споров при межевании, запрещении незаконной охоты, охране лесов, содержании путей сообщения; 4) в запрещении сбора с крестьян сверх установленных налогов и в не отягощении обывателей постоями ^{[13, № 14231]}. Знание положений «Инструкции» было обязательным для избранных должностных лиц. За невыполнение виновных ожидало наказание, впрочем, сам законодатель осознавал, что ни квалификации, ни средств у должностных лиц крестьянского самоуправления для выполнения этих обязанностей не было, однако он считал, что к этому все равно нужно стремиться.

Согласно именному указу 1781 г. в ходе административных реформ генерал-губернатором Е.П. Кашкиным было разработано положение «Об установлении порядка в сельской жизни», согласно которому прежние сибирские низовые административно-территориальные единицы (вотчины, слободы, погосты, ямы и остроги) были объединены в волости ^{[14, с. 163]}. В 1787 г. данное положение получило подтверждение в «Уставе о сельских порядках в казенных селениях и селениях удельного ведомства» ^{[15, № 18.082]}. На основании Устава в поселениях крестьян, включавших более тысячи дворов, устанавливалась должность старшины, а на каждые пятьсот дворов - старосты, кроме того должности сборщика податей и двух словесных разборщиков. Старшина назначался земским судом, а староста и остальные должностные лица выбирались на сельском сходе на трехлетний срок. Полномочия старшины состояли в надзоре за благочинием, торговлей, за санитарным состоянием населенных пунктов.

Старшина отвечал за выполнение воинской квартирной повинности, отряжал подводы для транспортировки грузов, назначал конвойных для этапирования преступников, ходатайствовал перед земским судом о выдаче паспортов, следил за пожарной безопасностью, обеспечивал ремонт мостов и дорог. Старшина должен был осуществлять розыск через сотских и десятских лиц, подозреваемых в преступлениях, и отправлять задержанных в земский суд. Он был обязан всех подведомственных ему жителей «опоручить круговою порукою в искоренении злодеев, а за попустительство – взимать штраф с каждого по 10 копеек, а с сотских, десятских и старост сверх этого - 5 рублей».

Находящихся в розыске или беглых старшина должен был отконвоировать в земский суд. У старшины было право налагать взыскания - выговоры, а также право разбирать мелкие гражданско-правовые споры. По делам, влекущим за собой уголовно-правовую ответственность, он был обязан отправлять все материалы в земский суд. Старшины также исполняли предписания уездных администраций. Они должны были следить за осуществлением сельскохозяйственных работ, за противопожарной безопасностью, упреждать аборты, препятствовать разводам, опекать незаконнорожденных, сирот и нищих, выступать в качестве арбитра при спорах.

Император Павел I продолжил унификацию территориально-административного деления страны. Созданные Екатериной уезды были крупными административно-территориальными образованиями. В европейских губерниях империи недостаток должностных лиц в уездах в какой-то мере компенсировался наличием дворянского самоуправления. Огромные размеры уездов в Сибири, отсутствие помещичьего землевладения и дворянского самоуправления заставили верховную власть создать в крае в 1797 г. низшую территориально-административную единицу – волость. Закон также учреждал выборную должность волостного головы, выполнявшего свои обязанности на освобожденной основе за вознаграждение. Внутренняя жизнь крестьянской общины определялась решениями волостных и сельских сходов. Сельские сходы избирали сельские и волостные правления – волостные мирские избы. Волостная мирская изба включала в себя волостного голову, старост, старшин, писаря, сборщиков налогов и десятских и должна была, под руководством земского суда, контролировать все, что делается на территории волости^{[15, № 18.082]}.

Крестьянские волости были включены в механизм государственной власти, они наделялись правом юридических лиц и государственно-властными полномочиями. В отличие от городского самоуправления, влачившего в Сибири до распространения на регион Городового положения 1870 г., "жалкое существование", крестьянское самоуправление пустило прочные корни и закрепилось в регионе. Условия быта и традиции общины сибирских государственных крестьян позволили на долгое время, вплоть до революционных потрясений начала ХХ в., найти решение, высвободившее коронную администрацию от финансовых затрат на низовое звено сельских местных органов управления и выполнения ими полицейских полномочий.

Органы городского и крестьянского общественного управления Сибири в XVIII в. были инкорпорированы в систему местных учреждений государственной власти. Отличие их от органов государственной власти было только в формах их организации, характере и условиях работы, подведомственной контролю со стороны административно-полицейских органов – управ благочиния и нижних земских судов, что воспринималось сибиряками как вполне оправданные условия их быта.