Депутаты и дипломаты России – сто лет вместе

Чернявский Станислав Иванович доктор исторических наук профессор, Московский государственный институт международных отношений МИД России 119454, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 76 Chernyavskiy Stanislav Ivanovich Doctor of History Director, Center of Post-Soviet Studies, Institute of International Studies of the Ministry of Foreign Affairs of Russia; Professor, Department of World Political Processes, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 76 chernyavskiy.stanislav@gmail.com

Министерство иностранных дел России тесно сотрудничает с Федеральным собранием Российской Федерации. Перед депутатами и сенаторами регулярно выступают министр и его заместители. МИД готовит ответы на депутатские запросы, аналитические обзоры и справочные документы. Министр Сергей Викторович Лавров лично уделяет большое внимание сотрудничеству с народными избранниками. Наглядный пример – его выступление в ходе «Правительственного часа» в Государственной Думе 25 января 2017 года.

Сто лет назад, в период революционных потрясений, превративших Российскую империю сначала в буржуазную республику, а затем, на более длительный срок, в Страну Советов руководство МИД охотно шло на расширение сотрудничества с Государственной думой. Хотя область внешней политики в тот период не являлась предметом ведения Государственной думы, в ней образовались довольно эффективные «группы давления» на правительственную политику в лице фракций политических партий, связанной с ними массовой прессы различных направлений, предпринимательских и общественных организаций. Растущее влияние на политическую жизнь оказывали партии, оппозиционные царскому самодержавию, связывавшие борьбу против внешней политики царизма с главной задачей социальной революции – свержением абсолютистского строя в России.

На тесное сотрудничество с депутатами настраивали МИД и послы в ведущих западноевропейских государствах – Великобритании, Франции, скандинавских государствах, призывавшие «модернизировать» монархию, создать хотя бы видимость демократического принятия важнейших решений. Александр Петрович Извольский в свою бытность министром иностранных дел пытался проводить эту линию с тем, чтобы привести существующую систему государственного управления в более совместимую с западноевропейскими, придав ей внешнюю привлекательность. Однако Николай II категорически отверг внесенное в августе 1906 г. в Совет министров предложение о предварительном обсуждении и получении мнения Думы и Государственного совета даже по неполитическим международным договорам и соглашениям России (торговым, железнодорожным и пр.) с последующим их утверждением царем. Во всеподданнейшем докладе от 1/13 мая 1907 г. А. П. Извольский все же предложил предоставить министру иностранных дел право в некоторых случаях выступать в Думе с информацией по важнейшим внешнеполитическим событиям. Речь шла о возможности ответов на запросы депутатов или разъяснений при рассмотрении сметы МИДа, а также при обсуждении законопроектов, вытекающих из принятых Россией международных обязательств. Николай II согласился с предложением А.П. Извольского и разрешил министру иностранных дел «в тех случаях, которые он признает нужными, давать Государственной думе соответственные разъяснения».

В ноябре 1910 г. министром иностранных дел назначили единомышленника Извольского Сергея Дмитриевича Сазонова. Новый министр продолжал линию на сотрудничество с Думой, поддерживая связи с представителями думских фракций, в том числе и оппозиционных. Его выступления на пленарных заседаниях Думы не были частыми, однако он постоянно отстаивал одну и ту же мысль: «Без добрых отношений с законодательными учреждениями никакое правительство, как бы оно ни было самоуверенно, не может управлять страной». Кроме того, С.Д. Сазонов практиковал совместные «чаепития» с лидерами партий либо в здании Министерства иностранных дел, либо у себя на квартире. Наиболее тесные личные контакты сложились у С.Д. Сазонова с лидером кадетской фракции Госдумы Павлом Николаевичем Милюковым, который впоследствии не раз заявлял: «Я был сторонником Сазонова и защищал его от нападок германофилов и правых. Поскольку Сазонов являлся защитником интересов наших и наших союзников, я всегда выступал его защитником и сторонником»^[13].

МИД И ГОСДУМА В УСЛОВИЯХ ВОЙНЫ

С первых же дней Великой войны – как до сих пор называют в Европе Первую мировую – перед внешнеполитическим ведомством Российской империи встала задача оказания срочной практической помощи значительной массе соотечественников, застигнутых войной за рубежом.

Российские подданные, оказавшиеся жарким летом 1914 г. в Германии, Австро-Венгрии и других европейских странах без денег, а многие и без документов, ждали поддержки только от российских дипломатов. С первых же дней войны министерство занялось сбором и анализом сведений об их положении, организацией перевода им денежных средств, добивалось улучшения условий их жизни путем заключения через посредников соответствующих соглашений с неприятельскими властями. По самым больным вопросам – таким, как помощь военнопленным – дипломатам приходилось преодолевать серьезные препятствия внутри страны, поскольку военную верхушку не интересовала судьба «отработанного материала». Между тем военнопленные нуждались в срочной профессиональной защите. Союзником МИДа в этих вопросах была Государственная Дума.

Первая мировая война привела к усиленной централизации государственного управления – законы принимались помимо Думы в виде указов императора, распоряжений и узаконений правительства и министров. Хотя правительство перестало созывать Думу на длительные сроки, в январе 1915 г. предстояло утверждение «драконовского» государственного бюджета, и для этого депутатов созвали на трехдневную сессию.

В ходе слушаний стало очевидно, что неудачи на фронте коренным образом изменили настрой депутатов. Прозвучала резкая критика в адрес всех ведомств, включая Министерство иностранных дел. Этот негативный настрой особенно проявился в рамках обсуждения Бюджетной комиссией Государственной думы проекта сметы МИДа на 1915 год. Замечания депутатов носили конкретный характер и в значительной степени были связаны с тем, что многие из них застали начало войны, находясь вне России – преимущественно в Западной Европе. Поэтому, лично столкнувшись с бюрократией российских загранучреждений, они называли конкретные фамилии дипломатов, настаивая на срочной замене некоторых руководителей и пересмотре кадровой политики МИДа.

На заседании 14 января 1915 г. П.Н. Милюков обвинил российских консулов в «пренебрежительном отношении» к соотечественникам. В качестве примера он привел Швейцарию, где, по его словам, «русские подданные страдали от недостатков в распределении материальной помощи, отпущенной правительством; суммы не доходили по назначению, задерживались и получались несвоевременно; при возвращении русских на нанятых для того пароходах публика не была достаточно осведомлена об условиях эвакуации; в Париже русских оставляли беспомощно толпиться под дождём на дворе и на улице, и консул не выходил к ним; в Швеции наши путешественники менее терпели, по-видимому, потому, что местное население проявило к ним сочувствие».

Депутат Государственной думы И.С. Клюжев заявил, что вице-консул генерального консульства в Лондоне, выйдя к посетителям, обратился к ним со словами: «Ну что, попрошайки, опять пришли попрошайничать?», в Ньюкасле-на-Тайме вместо консула на пристань к отходу парохода выехал служащий консульства, не говоривший по-русски; в Стокгольме посетители вынуждены были ожидать под дождем очереди для того, чтобы их впустили в консульство, и т.п. Прозвучали также обвинения в адрес русских послов в том, что они подолгу находятся за рубежом, редко бывают в России и не знают ее проблем.

Депутат Н.Н. Ковалевский предложил «воспользоваться моментом, когда нынешние послы выехали уже из Германии, Австрии и Турции для того, чтобы они изучили те вопросы, знакомство с которыми будет им нужно впоследствии, и ближе ознакомились с русской жизнью. Живя постоянно за границей, отчуждённые от русской жизни, наши послы отвыкают от обычного русского уклада и не совсем отчетливо понимают, кто есть кто в современной России. Так, бернский посланник не только отказался вообще принимать просивших его об этом лиц, но не принял даже вице-председателя Государственного совета. Согласны, что послу нельзя заниматься такими мелкими вопросами, как выдача справок и денег; у него есть общие вопросы, но ведь он является как бы апелляционной инстанцией над своими подчинёнными, а вот именно бернский посланник отказался быть этой апелляционной инстанцией».

Основной лейтмотив выступлений, несмотря на их внешне «технический» характер, заключался в необходимости коренной перестройки работы МИДа в послевоенный период.

Отбиваясь от нападок со стороны депутатов, товарищ министра иностранных дел В.А. Арцимович оправдывался тем, что загранучреждения России в значительной степени состояли не из дипломатов, направленных Петроградом, а из почетных консулов, то есть местных граждан. Особенно много их было в Германии и Австро-Венгрии: «Сразу же после объявления войны все консулы, состоявшие в подданстве держав, находящихся с нами в войне, были уволены. Что касается их замены русскими подданными, то в этом отношении мы поставлены в большое затруднение тем, что среди лиц, принадлежащих к торговому классу в тех местах, где нам нужно иметь консулов, но куда не могут быть назначены штатные консулы, совсем нет русских подданных. В этом отношении Англия, Германия, Австрия находятся в гораздо более благоприятных условиях, так как в их распоряжении имеются лица купеческого класса, рассеянные по всему земному шару. Нам же, к сожалению, приходится пользоваться местными жителями, удовлетворяющими более или менее тем условиям, которые мы ставим к консулам»^[12].

«Кроме того, – продолжал Арцимович, – внезапное объявление войны застало на заграничных курортах массу русских подданных, а наши консульские учреждения работали в условиях летних отпусков. На рабочих местах находилась молодёжь, а начальники постов отсутствовали; деньги, которыми они могли располагать на помощь русским подданным, имелись в ограниченном размере, рассчитанном на нормальные обстоятельства. При этом беда обрушилась не на самые деятельные консульства, которые оказались именно вследствие войны закрытыми, т.е. консульства в Германии и Австрии, а на такие, которые в обычное, нормальное время не требуют особо напряжённой деятельности и не имеют большого штата служащих. В таком положении оказались наши норвежские и шведские консульские посты, наша миссия в Берне, наши консульства в Марселе и Генуе. Места эти все тихие, с кабинетной деятельностью, с небольшой канцелярской работой, где от консулов большой напряжённой деятельности обычно не требуется. На этих консулов и в этой их обстановке сразу навалилась возбуждённая, нервная, расстроенная толпа соотечественников, ищущих возможности возвратиться на родину. При этом телеграфное сообщение было дезорганизовано; железнодорожное тоже; пароходное тоже; банки закрыли свои кассы; общая путаница царила во всех странах. И вот консулы были поставлены в необходимость помогать русским деньгами, советами, указаниями, каким путём доехать домой. Одним словом, они должны были руководить толпой людей, совершенно потерявших голову»^{[12, с. 3]}.

Особо остановился В.А. Арцимович на стесненных условиях, в которых консульским работникам пришлось решать срочные вопросы, связанные с оказанием финансовой помощи и отправкой соотечественников. Он отметил, что в европейских странах помещения российских консульств не рассчитаны на прием многочисленных посетителей. Как правило, это маленькие, скромные помещения из 2–3 комнат, в которых нельзя сразу принять 40–50 возбужденных людей, осыпающих вас вопросами, и при этом работать, сохраняя спокойствие и хладнокровие.

Как только консулы, высланные из Германии и Австрии, появились в Швейцарии, Франции и Англии, их прикомандировали к тем учреждениям, в которых нужно было пополнить штаты. Для того чтобы дать возможность консульским учреждениям помогать деньгами русским подданным, в них нуждающимся, – а они нуждались в размене русских денег, в ссудах и пособиях, министерство вошло с представлением в Совет министров о выделении ему особого фонда. Постановлением Правительства МИД в начале августа получил кредит, который и предоставили в последующем в распоряжение ряда загранучреждений.

С учетом прозвучавшей в адрес министерства критики Государственной думы С.Д. Сазонов в своем выступлении перед депутатами 27 января специально затронул вопрос о помощи соотечественникам.

«По поводу наших соотечественников, задержанных в Германии и Австрии, – сказал министр, – считаю долгом уверить вас, что императорское правительство принимает все меры к облегче­нию их участи и, по возможности, водворению их на родину».

Подводя итоги военных действий, Сазонов заявил: «Призванная на этот единственно достойный ее путь ве­ликодушным своим государем, Россия без всякого колебания поднялась как один чело­век и с верой в Провидение ополчилась на врага, навязавшего ей войну. За истекшие шесть месяцев наши доблестные войска под водительством своего Вер­ховного Главнокомандующего не переставали творить чудеса храбрости, вплетая новые лавры в неувядаемый венец славы русского оружия. Рука об руку с нашими союзниками воины наши идут твердым шагом к своей цели, и мы, гордясь их доблестью и стремясь об­легчить им выполнение их задачи, спокойно ждем светлой минуты конечного торжества. Наши союзники отдали дань удивления усилиям России, которая послала на поле бранисвои несметные дружины и успешно борется с тремя империями на фронте громадного протяжения»^[2].

Однако на этот раз патетическую речь С.Д. Сазонова во славу российского воинства, встречавшую обычно одобрительную реакцию депутатов, восприняли весьма прохладно, поскольку оснований для восхищения подобными бравурными выступлениями не было.

ГУМАНИТАРНАЯ МИССИЯ МИД

Война с центральными державами привела к резкому разрыву внешних хозяйственных связей России с ее традиционными партнерами. Половина покупаемых до войны за границей товаров шла из Центральной Европы. Около трети русского экспорта направлялось в этот же регион. Для других стран Антанты прекращение торговли с Германией и Австро-Венгрией не имело таких разрушительных последствий.

Положение осложнялось еще и тем, что в силу особенностей географического положения война нарушила хозяйственные связи России практически со всем миром. Сухопутная европейская граница, за исключением шведско-норвежской и не имеющей торгового значения румынской, через которую нельзя было попасть никуда, кроме Румынии, оказалась закрытой. В Балтийском море хозяйничали германские подводные лодки. После вступления в войну Турции такое же положение создалось в Черном море. А ведь через все эти границы в 1913 г. проходило 9/10 экспорта и 5/6 импорта.

Связь России с внешним миром повисла на тонкой ниточке Великого сибирского пути длиной в 8 тыс. км с единственным выходом к морю во Владивостоке.

По сравнению с другими государствами Антанты Россия резко выделялась огромной протяженностью фронта боевых действий. Занятые неприятелем местности России намного превосходили как по абсолютным размерам, так и по своему значению для страны все территории, захваченные у Австро-Венгрии и Франции. За время войны многомиллионные русские и австро-германские армии не единожды прошагали взад-вперед по громадной территории восточного театра военных действий. Вследствие маневренного характера военных операций разрушению подверглись не только места военных действий, но и прилегающие к ним области, испытавшие губительные последствия эвакуаций, охвативших в России более 500 тыс. квадратных километров с населением в 25 млн человек, то есть седьмую часть населения страны. Три миллиона человек снялись с насиженных мест (иногда не по собственной воле) и устремились в тыл. Тысячные толпы беженцев несли с собой дезорганизацию, панику, расстраивая весь хозяйственный организм. В противоположность Франции, где оккупация и эвакуация пронеслись только один раз – в августе 1914 г., охватив небольшую часть территории, Россия в течение всей войны испытывала постоянные потрясения от оккупаций и эвакуаций.

Для оказания помощи внутренним беженцам требовались значительные средства, поэтому реализация гуманитарной миссии МИДа по поддержке русских подданных, застигнутых военными действиями в Германии и Австро-Венгрии, столкнулась с серьезными финансовыми трудностями.

Начиная с 11 августа 1914 г. денежные переводы задержанным в Германии и Австро-Венгрии русским поддан­ным шли через МИД. Поступавшие в Петроград средства передавались по телеграфу в российскую миссию в Копенгагене и оттуда направлялись через испанскую миссию (Испания взяла на себя защиту российских интересов) в испанские посольства в Берлине и Вене. На эти загранучреждения возлагалась задача доставки через германских и австрийских агентов денег по назначению, причем срок выдачи переводимых сумм зависел от различных обстоятельств, предвидетьили изменить которые было невозможно.

Согласно отчету испанского посольства в Берлине на октябрь 1914 г., из 6 639 переводов, поступивших в Германию на общую сумму 1 329 275 руб., лишь 3 586 переводов на сумму 714 062 руб. были выплачены адресатам или доверителям; 1488 переводов на сумму 321 155 руб. были уничтожены по просьбе отправителей, как не достигшие своей цели, и возвращены им Министерством, и, наконец, 1 565 переводов на сумму 294 058 рублей остались невыплаченными за выездом адресатов из Германии^[3].

На производство всех перечисленных действий Министерству иностранных дел решениями Совета министров от 28 июля и 14 ав­густа 1914 г. выделили 750 тыс. рублей. На оплату частных переводов заграницу с начала войны и по 1 января 1915 г. поступило 4 439 267 руб. 04 коп.^[7].

Расходы на указанные цели постоянно росли, и к февралю 1915 г. общая сумма разновременно открытых кредитов составила 7 221 239 рублей.

Министерство финансов и Государственный контроль требовали значительного сокращения ассигнований МИД на гуманитарные цели. Представители указанных ведомств настаивали на том, что русские подданные, застигнутые войной за границей, имели возможность вернуться в Россию. Задержанные же во вражеских странах военнообязанные содержатся в концентраци­онных лагерях и не должны пользоваться пособиями от Министерства иностранных дел. Выдача ссуд проживающим за границей русским подданным, которые остаются там по собственному желанию, необоснованна. Если же оказание материальной помощи русским подданным за границей признать необходимым по политическим соображениям, то следует оказывать помощь в виде ссуд только для выезда на родину и лишь точно определенным лицам, которые в такой помощи безусловно нуждаются, и именные списки которых должны сообщаться на предварительное рассмотрение русского правительства.

4 декабря 1915 г. министр иностранных дел С.Д. Сазонов направил в Совет министров очередное Представление МИД «Об отпуске средств на оказание помощи русским подданным за границей».

В документе отмечается, что ранее выделенные средства на оказание помощи русским подданным за границей полностью исчерпаны, и эта деятельность ведется в счет разного рода займов. На пополнение и покрытие текущих издержек требуется новое ассигнование государственного казначейства.

По данным поступившей в МИД отчетности за период с начала войны до 1 сентября 1915 г. общий расход составил 3 033 577 руб. Принимая во вни­мание, что отчеты доведены лишь до августа 1915 г., а по многим странам не представлено данных и за более ранние месяцы, министерство определяет округленно расходы в 3 500 000 руб.

Несмотря на противодействие Военного министерства и финансовых органов, все запрошенные МИД средства были выделены благодаря практически единодушной поддержке всех фракций Государственной думы

Руководство министерства, со своей стороны, также продолжало идти навстречу депутатам. В августе 1915 г. юрисконсультская часть МИД по поручению С.Д. Сазонова занялась разработкой законопроекта об изменении Положения о Государственной думе и Государственном совете в отношении «права интерпелляции», то есть права запросов. Подготовленные документы, составленные на базе парламентской практики западноевропейских стран, предусматривали возможность широкого контроля Думы над всеми действиями правительства и могли стать в случае их реализации «первой серьезной ступенью к парламентскому режиму».

С весны 1916 г. руководство МИД приступило к подготовке программы территориальных, политических и экономических условий и требований, с которыми России предстояло выступить на мирной конференции после победы над Германией и ее союзниками.

Депутаты выступали за совместную с МИД разработку будущего России в послевоенном мире и приняли в этом активное участие. Совместно был подготовлен проект создания «специального секретного совещания», действующего на постоянной основе, для изучения вопросов, связанных с международным положением России после войны. Председательствовать в этом совещательном органе должен был министр иностранных дел, а в его состав предлагалось ввести трех представителей от Думы и Государственного совета. К работе «совещания» предполагалось привлекать специалистов военного ведомства и ученых (географического, востоковедения, палестинского и др. обществ). Однако эти проекты реализованы не были.

Под влиянием событий на фронте и резкого ухудшения экономической ситуации в России нарастало недовольство политикой правящей верхушки. Однако погрязшая в интригах царская камарилья не придавала значения роковым изменениям в обществе, продолжая заниматься «коридорной дипломатией».

МИНИСТЕРСКАЯ МИССИЯ ДЕПУТАТА МИЛЮКОВА

В июле 1916 г. неожиданно для всех (и для него самого!) министра отправили в отставку (12 января 1917 г. Сазонова назначили царским послом в Лондон, но занять этот пост ему помешала Февральская революция). Его преемником 15/27 июля назначили Бориса Владимировича Штюрмера – человека некомпетентного в международных делах, пользовавшегося поддержкой Г. Распутина и хорошо ориентировавшегося в придворных веяниях. С 20 января и по 10 ноября 1916 г. он исполнял обязанности Председателя Совета министров Российской империи и, одновременно, до 7 июля того же года – министра внутренних дел. Штюрмер настойчиво боролся против революционного движения и думской оппозиции, подавляя любые инициативы сотрудников министерства, выходящие за рамки полученных инструкций. Он всячески препятствовал любым контактам МИДа с Государственной думой.

За время своего краткого нахождения на посту министра (уволен в отставку 10 ноября 1916 г.) он не внес, да и не мог внести в силу своей некомпетентности ничего нового во внешнюю политику страны и деятельность МИДа. Его министерская активность носила во многом протокольный характер. Опасаясь принимать какие-либо ответственные решения, но чувствуя настроения царской семьи, он стал осторожно прощупывать возможность использовать аппарат МИДа для заключения сепаратного мира. Это окончательно дискредитировало его в глазах чиновников МИДа и в обществе.

1 ноября 1916 г. П.Н. Милюков с трибуны Государственной думы обвинил императрицу Александру Федоровну и премьер-министра России Б.В. Штюрмера в подготовке сепаратного мира с Германией и государственной измене. Его речь, вошедшая в историю под заголовком «Что это, глупость или измена?» привела к отставке Штюрмера

Следующее назначение на должность министра бывшего государственного контролера Николая Николаевича Покровского также стало неожиданностью. Новый министр не имел какой-либо дипломатической подготовки и не владел иностранными языками. На посту министра проработал с 30 ноября 1916 по 4 марта 1917 года.

Свои серьезные финансовые познания и богатый административно-бюрократический опыт Покровский не сумел применить в министерстве. По свидетельству современников, он «чувствовал себя на своем новом посту нехорошо», просился у царя в отставку, жалуясь на совершаемые без его ведома закулисные попытки заключить сепаратный мир.

Несмотря на монархистские (а, точнее, выражаясь современным языком, «державные») настроения многих сотрудников министерства, дипломаты продолжали активно сотрудничать с Государственной думой и после Февральской революции 1917 г., когда думцы на короткое время оказались во главе государства.

В тот период Совет старейшин Думы по поручению частного совещания депутатов (сессия палаты к тому времени была прервана) избрал Временный комитет для наведения порядка в Петрограде. 28 февраля этот комитет объявил себя правительственной властью и до 2 марта являлся чем-то вроде правительства.

Разослав своих депутатов в качестве «комиссаров» в страны Антанты, новая власть благодаря активной деятельности зарубежных учреждений МИДа получила международное признание. Вскоре Временный комитет Думы по соглашению с Исполнительным комитетом Петроградского совета рабочих и солдатских депутатов сформировал Временное правительство. Из 11 его членов 8 являлись депутатами Думы, в их числе и ставший министром иностранных дел П.Н. Милюков.

Известный политический деятель, историк и публицист Павел Николаевич Милюков прослужил в этой должности с 3/16 марта по 2/15 мая 1917 г. Лидер Конституционно-демократической партии (кадетской), он получил прозвище «Милюков-Дарданелльский» – за настойчивые требования передать России после войны контроль над проливами Босфор и Дарданеллы.

Новый министр всячески демонстрировал свою «непохожесть» на бывших руководителей, бравируя показным демократизмом и революционной демагогией. Это наглядно проявилось при его первой встрече с коллективом МИДа. 3 марта 1917 г. руководящие чиновники царского Министерства иностранных дел, фактически не работавшего с 28 февраля по причине революции, получили извещения о намерении нового главы ведомства вступить в должность. Им было предписано явиться на службу к 12 часам следующего дня. Никаких парадных мундиров – в пиджаках. Такой «неформальностью» встречи планировалось подчеркнуть демократизм и деловитость сменившего царизм режима (к аналогичным «приемам» прибегал в последующем советский министр иностранных дел времен «перестройки» Э.А. Шеварднадзе).

Приход в МИД П.Н.Милюкова внес значительные изменения в положение российских дипломатических загранучреждений.

Ускоренными темпами велось обновление руководящего состава российских представительств. Одними из первых вынуждены были уйти в отставку посланники в Лиссабоне и Копенгагене – П.С. Боткин и К.К. Буксгевден, а также поверенный в делах в Берне М.М. Бибиков. Послу в Испании кн. Кудашеву П.Н. Милюков также предложил подать в отставку. Его место занял посланник в Стокгольме А.В. Неклюдов, ставший первым послом Временного правительства.

На ключевые дипломатические посты в союзных и нейтральных державах Временное правительство назначало не профессиональных дипломатов, а представителей «политической общественности», лояльной к республиканской власти в России. Должность российского посла в США занял Б.А. Бахметев, по образованию инженер-гидравлик, кадет, стоявший во главе Русского Заготовительного Комитета в Нью-Йорке, сформированного в 1916 г. царским правительством для военных заказов. Посланником в Швейцарии стал И.Н. Ефремов, прогрессист, бывший Государственный контролер Российской империи. Послом во Францию назначили известного адвоката, одного из лидеров кадетской партии В.А. Маклакова, а в Испанию, вместо внезапно подавшего в отставку А.В. Неклюдова – генерал-губернатора Финляндии, октябриста М.А. Стаховича^[10].

Несмотря на ускоренные замены профессионалов политическими деятелями, соратники по партии требовали от П.Н. Милюкова более радикальной ломки старого загранаппарата. С этой целью за рубеж были командированы «комиссары» Временного правительства с поручением выявить «монархические элементы в загранучреждениях и расформировать заграничную политическую агентуру департамента полиции.

Результаты этих командировок весьма примечательны. Вот какие выводы о заграничном коллективе МИД сделал в своем секретном докладе Временному правительству «комиссар» С.Г. Сватиков: «Все черносотенцы оставлены на своих местах и пользуются усиленною поддержкою таких же черносотенцев, оставшихся в управлениях и министерствах в Петрограде. Такие выражения, как «жиды, шайка жидов, завладевшая Россией, Советы Собачьих Депутатов» и т. п. выражения являются высокохарактерными для представителей России за границею. Но, глубоко ненавидя революцию, они всеми силами стараются дискредитировать не только демократию, но и само Временное правительство, указывая иностранцам на то, что революция виновата в разрухе, переживаемой Россией. Представители России даже в области благотворительной продолжают вести резкую борьбу с общественными элементами русскими и иностранными, на что горько жаловался мне депутат Поль Лафон в Париже, рассказавший мне целую историю тяжкой и бесплодной борьбы за очищение состава и оздоровление деятельности общества помощи пленным, бывшего раньше под покровительством г-жи Извольской. Характерною чертою для наших посольств является продолжающееся в них пренебрежение к русским гражданам и возобновившееся, после короткого перерыва, преследование политических эмигрантов. Господа дипломаты травят эмигрантов в полном смысле этого слова» ^{[11, с. 25-38]}.

Как ни парадоксально, но новая власть любым путем стремилась «добить» монархистов, рассматривая их как «контрреволюционеров» и не обращая внимания на реальную угрозу со стороны крепнущих левых сил.

В срочном порядке менялась внешняя атрибутика российских загранучреждений – с посольского флага убирали двуглавого орла, выбрасывались царские портреты, а на дипломатических паспортах, бланках посольств удалялись слова «императорское» и изображение орла. Кстати, аналогичный процесс проходил с российскими загранучреждениями после развала Советского Союза, когда из зданий посольств торопливо выносили бюсты В.И. Ленина и затирали не только государственный герб на табличках у входа, но и название государства (СССР), которое представляет посольство.

РЕАДМИССИЯ ПОЛИТЭМИГРАНТОВ И ВОЕННОПЛЕННЫХ

После Февральской революции сфера деятельности российских дипломатических загранучреждений значительно расширилась. Впервые им вменялось в обязанность тесное сотрудничество с находящейся в стране пребывания российской диаспорой, независимо от ее политических воззрений. Дипломаты должны были принять меры не только к обеспечению беспрепятственного возвращения на родину политических эмигрантов, но и «объединить, примирить и направить» русские диаспоры, внутри которых господствовали монархические настроения.

Одним из первых распоряжений П.Н. Милюкова на посту министра стало указание посольствам оказывать помощь возвращению в Россию эмигрантов-революционеров. В направленной им 9 марта 1917 г. циркулярной телеграмме в дипломатические представительства России за границей предлагалось считать более недействительными «сообщенные в разное время Министерством иностранных дел и Департаментом полиции данные о воспрещении выдачи документов на возвращение в Россию и визы паспортов лицам, коим въезд в Россию воспрещен по политическим соображениям.

Ввиду последовавшего ныне акта о политической амнистии, все указанные запрещения отпадают. Посему благоволите впредь отказывать в визе паспортов и выдаче документов для возвращения в Россию лишь тем лицам, кои значатся в международных и наших военных контрольных списках, а также тем иностранцам, въезд коих в Россию был воспрещен как осужденным по суду за общеуголовные преступления или безвозвратно высланным из России за порочное поведение»^[1].

Временное правительство стремилось взять под контроль волну реэмиграции, отделив «благонадежных оборонцев» от «крамольных интернационалистов». Эта нелегкая задача, поставленная перед дипломатическим ведомством, реализовывалась с большим трудом, несмотря на то, что контроль над реэмиграцией поручался особым, образующимся на местах эмигрантским комитетам, действующим под контролем дипломатов. Такой порядок устанавливался согласно циркулярной телеграмме министра иностранных дел от 18 марта 1917 г.:

«На случай возникновения каких-либо сомнений о личности политических эмигрантов, желающих возвратиться в Россию, в силу акта амнистии, благоволите образовать при вверенном вам заграничном учреждении министерства комитет из представителей политических эмигрантов для разъяснений всех могущих возникнуть сомнений по этому вопросу. Милюков».

То же подтверждалось последующей телеграммой от 1 апреля: «При выдаче паспортов эмигрантам можете руководствоваться засвидетельствованием их военной благонадежности другими достойными эмигрантами или комитетами, образованными на основании нашего предыдущего указания».

Неустойчивая внутриполитическая ситуация в России вынуждала министра постоянно лавировать, что вносило двусмысленность в его распоряжения и создавало дополнительные трудности сотрудникам загранучреждений.

В монографии «Война, породившая революцию. Россия, 1914–1917» В.П. Булдаков и Т.Г. Леонтьева справедливо отмечают: «Русская революция была своеобразной реакцией на мировую войну, причем амбивалентной в своей основе. По существу, усталым народным массам было предложено решить, как добиваться мира: через жертвенное приближение отдаленной победы или более коротким путем сепаратного мира. У политиков вроде бы имелись доктринальные аналоги этой дилеммы. И добиться их слияния в рамках идеологии новой России было нелегко, если вообще возможно» ^[9].

Милюков постоянно колебался. 5 апреля он направил дипломатическим представителям в Лондоне и Париже инструкцию, фактически перечеркивающую предыдущие указания: «Настоятельно просим, по соображениям внутренней политики, не проводить различия между политическими эмигрантами пацифистами и не-пацифистами. Благоволите сообщить о сем великобританскому (французскому) правительству»^[11].

Новости из России были с восторгом встречены российскими гражданами за рубежом. В посольства стали поступать многочисленные ходатайства о возвращении на родину от самых различных групп граждан: трудовых эмигрантов, лиц, выезжавших на время за рубеж и задержавшихся из-за войны, от учащихся, а также военнопленных.

Все они, в соответствии с «Правилами об оказании помощи русским подданным заграницей», установленными Временным правительством, имели право на получение пособий и ссуд для возвращения на родину.

Российским загранучреждениям, которые раньше практически не контактировали с местной диаспорой, предлагалось в местах наибольшего сосредоточения эмигрантов уста­новить взаимодействие с их комитетами, а там, где таких комитетов нет, предлагалось их создать и принимать участие в их работе ^[6].

Разрешив эмигрантам беспрепятственный въезд на родину, Временное правительство переоценило свои возможности. Бравируя своей «революционностью», оно оказалось не в состоянии контролировать мощный поток реэмиграции ни политически, ни технически. Тревожные телеграммы, поступавшие из загранучреждений, по поводу «зараженности» возвращающихся революционными настроениями, всерьез не воспринимались.

Особенно наглядно это проявилось в неспособности помешать выезду из Швейцарии 3 апреля первой, «ленинской» группы политэмигрантов. Все попытки российской миссии на свой страх и риск задержать «ленинцев» не встретили поддержки со стороны охваченного внутренними разногласиями Временного правительства.

«Вчера, – докладывал 1 (14) апреля из Стокгольма посланник в Швеции Неклюдов, – здесь остановился Ленин и еще несколько эмигрантов пораженческого лагеря из Швейцарии. Проезд через Германию был устроен для них стараниями швейцарского социалиста толка Циммервальда, Фрицом Платтеном, который провожал их до Стокгольма. В Стокгольме Ленин и оставшийся пока здесь Радек совещались вчера с крайними отщепенцами социалистической шведской партии, уверяя их, что через 2 недели они вернутся с другими товарищами, дабы встретить в Стокгольме германских уполномоченных, а может быть, и французских, и начать переговоры о мире.

Проезд и похвальбы Ленина с товарищами очень взволновали здешних латышских и эстонских бывших эмигрантов. Многие уверяют, что наши пораженцы, при проезде через Германию, имели кое-где свидания с тамошними социалистами, некоторые из коих проводили их до Мальме. Латыши и эстонцы утверждают, что Ленин обладает большим красноречием и замечательною ораторскою способностью, почему они боятся его влияния на Совет Рабочих и Солдатских Депутатов в пораженческом смысле»^[11].

Как известно, сразу же по возвращении в Петроград В.И. Ленин провозгласил свои знаменитые «апрельские тезисы», ставшие практическим руководством к подготовке Октябрьской революции.

Об остроте «эмигрантского вопроса» в Швейцарии свидетельствует телеграмма поверенного в делах Андрея Михайловича Ону из Берна от 5(18) апреля: «В Швейцарии пока образовались две организации для эвакуации эмигрантов: одна в Цюрихе носит скорее интернационалистический характер, другая в Берне – так называемые «обороновцы», желающие продолжения войны и составляющие лишь пятую часть всей политической организации. Обе группы с большим нетерпением ждут отъезда и просят миссию передать Временному правительству горячую просьбу об ускорении их отправления на родину; при этом обороновцы ссылаются на желание поскорее поступить в русскую армию. Ввиду бедности многих эмигрантов общая цифра уезжающих, вероятно, не превысит тысячи человек. Обе организации просят об оказании материальной помощи как уезжающим, так и временно оставшимся в Швейцарии семействам и больным».

Не менее тревожные сведения шли в Петроград из Парижа. В телеграмме от 30 марта (12 апреля) поверенный в делах во Франции Матвей Маркович Севастопуло писал: «Вопрос о составлении эмигрантского комитета осложняется существующими между эмигрантами несогласиями; вследствие сего, быть может, придется действовать через посредство двух комитетов: комитета обороны под председательством гр. Нессельроде и комитета, обнимающего всю остальную эмиграцию. На завтра у меня назначено свидание с некоторыми видными эмигрантами. Можно надеяться, что в начале будущей недели вопрос окончательно выяснится. Есть надежда найти небольшой пароход, который провез бы четыреста – пятьсот эмигрантов из Гавра в Норвегию по 250 фр. за человека. В общем же, единственным средством сообщения, на которое можно рассчитывать с уверенностью, являются пароходы, которые весной пойдут за нашими войсками в Архангельск; на них провоз обойдется по 100 франков с человека до Архангельска. О числе желающих ехать пока нет никакой возможности составить себе даже приблизительное представление, тем более что неизвестно, сколько еще прибудет из Швейцарии, Италии и даже Англии, в случае водворения через Архангельск. Так как одновременный проезд семей недопустим из-за подводной войны, то может возникнуть вопрос, о чем прошу указаний, равно как и о том, следует ли считать политическими эмигрантами дезертиров и уклонившихся от военной повинности, объясняющих свое поведение побуждениями политического характера» ^{[11, с. 11]}.

Временное правительство, исходя из внутриполитических соображений, стремилось максимально сбросить на Центральный аппарат МИДа и его загранучреждения все сложные вопросы, связанные с отбором тех эмигрантов, «кого пускать и кого не пускать»^[18].

Наибольшую тревогу реэмиграция вызывала в Военном министерстве. Об этом свидетельствует многочисленные обращения к министру А.Ф. Керенскому Главного управления Генерального штаба России.

Военное ведомство настаивало на немедленном прекращении льготного порядка возвращения политэмигрантов. Главное управление генерального штаба (далее – ГУГШ) докладывало, что в результате состоявшейся в марте 1917 г. договоренности между министрами военным и иностранных дел, согласно которой всем находящимся за границей русским политическим эмигрантам была предоставлена возможность льготного возвращения в Россию, из-за границы прибыло уже значительное количество эмигрантов. Они продолжают прибывать большими партиями, что делает практически невозможным контроль над возвращающимися гражданами. Все чаще выясняются случаи недостаточно тщательной проверки и установления личности эмигрантов со стороны наших заграничных представителей, благодаря чему под видом политических эмигрантов в Россию проникают лица, не принадлежащие к этой категории. Таким способом, в частности, направляются в Россию (главным образом через Владивосток) огромные партии (по несколько тысяч человек) русских подданных, причисляющих себя к представителям крайнего анархизма, в действительности же не принадлежащих вовсе к определенным политическим партиям, а лишь прикрывающихся партийным именем и составляющих категорию беглых уголовных преступников и военных дезертиров.

Германские агенты или лица, способствующие неприятелю в его военных против России действиях, проникают в Россию не только под ложным именем политических эмигрантов, но нередко и действительно принадлежа к категории последних, заставляет признать, что, при осуществлении и впредь льготного порядка впуска эмигрантов, обеспечение нашей границы является совершенно недостаточным.

Во многих случаях эмигранты получают консульские визы на въезд в Россию одновременно громадными партиями, что создает значительное скопление их в посещаемых проездом союзных и нейтральных странах и чрезвычайно затрудняет их перевозку до российской границы и дальнейшее движение по стране.

В записке на имя министра обороны А.Ф. Керенского руководство Генерального штаба указывало, что, по его сведениям, «ожидается прибытие в Россию до 250 000 человек, и количество это, особенно при прибытии большими партиями, не может не вызывать самых грозных перспектив как по заботам о снабжении их продовольствием, так и по чрезмерной обременительности для наших железных дорог; главнейшие линии, по коим происходит движение эмигрантов – Сибирская магистраль и линия Торнео – Петроград – являются вместе с тем главнейшими путями доставления нам снабжения из-за границы; пункты Торнео, и особенно Владивосток, до чрезвычайности перегружены ожидающими отправления внутрь страны грузами, железные дороги обладают весьма слабой провозоспособностью, и, в связи с этим, наплыв большого количества эмигрантов создает новую угрозу правильного снабжения армии. Сосредоточение же эмигрантов в пограничных с нами странах в ожидании отправления в Россию вызывает явное недовольство Японии и Швеции, указывавших уже на то, что правительства этих стран могут счесть себя вынужденными арестовывать группы наших эмигрантов и насильственно водворять их в наши пределы.

Дипломатические представители России за рубежом (в частности, поверенный в делах в Лондоне К.Д. Набоков) также настаивали на временной приостановке отправки политэмигрантов на родину. В телеграмме от 11/24 июля 1917 г. он сообщал: «Вопрос о дальнейшей отправке на государственный счет политических эмигрантов с континента и из Лондона в Россию становится настолько серьезным, что я вынужден всецело присоединиться к мнению некоторых вполне заслуживающих доверия лиц из эмигрантской среды. Не подлежит сомнению, что из Европы под видом политических эмигрантов уже проникли в Россию анархисты и уголовники и иные антигосударственные элементы. Ни посольства, ни консульства не имеют фактически возможности проверять подлинную принадлежность людей к политической эмиграции и должны полагаться на отзывы эмигрантских комитетов. Ввиду того, что взгляды таковых изменились с возвращением в Россию огромного большинства эмигрантов, отзывы комитетов не имеют теперь того значения и не дают тех гарантий, как прежде. Мне представляется необходимым, чтобы правительство циркулярно оповестило посольства в Лондоне, Париже и Риме и бернскую миссию, что впредь до назначения особых комиссаров здесь и в Париже с широкими полномочиями и ответственностью отправка эмигрантов временно приостанавливается. Это даст возможность переправить в Россию большее количество военнопленных и военнообязанных»^[16].

В отличие от Набокова поверенный в делах в Швейцарии А.М. Ону, напротив, настаивал на скорейшем выезде из Швейцарии на родину тех эмигрантов, которые бы способствовали укреплению позиций Временного правительства и продолжению войны. В своей телеграмме в МИД 24 июля / 6 августа 1917 года он настаивал на незамедлительном коллективном отъезде 120 эмигрантов-оборонцев». Аргументы дипломата сводились к следующему: «Около 500 эмигрантов, преимущественно интернационалистов и пацифистов, уехали отсюда через Германию. «Оборонцы», то есть националисты, до сих пор уезжали чрез Англию и Францию, при этом в весьма небольшом числе. По вполне понятным политическим соображениям оборонцы желают возможно скорее прибыть в Россию, дабы принять участие в политической борьбе против центробежных сил. Для характеристики отъезжающих отсюда оборонцев надо отметить, что ни одному из лиц, рекомендованных комитетом оборонцев, не было отказано в визе ни англичанами, ни французами – все решительно признаны достойными доверия»^[17].

Между тем внутриполитическая обстановка в России продолжала накаляться – власть разваливалась на глазах, общество погружалось в хаос.

СУДЬБА ВОЕННОПЛЕННЫХ

Одним из важнейших направлений деятельности МИД России в годы Первой мировой войны стало оказание помощи военнопленным. На бытовом уровне в России распространено двойственное отношение к этой категории лиц, чужих – жалели, подкармливали, когда возможно, своих – недолюбливали, чурались, как прокаженных. В верхних эшелонах власти еще хуже – всех побывавших в плену автоматически причисляли к шпионам и никого не интересовали реальные причины попадания несчастного человека во вражеский плен. Был ли он безоружен, тяжело ранен или попал в плен по дурости собственных командиров – эти оправдания в расчет никто и никогда брать не хотел. Между тем война показала не только значительную техническую отсталость России, но и, мягко говоря, «бесталанность» ее генералитета.

Об этом, в частности, свидетельствует значительное количество русских генералов, оказавшихся в плену у германских войск. В сражениях при Танненберге 26–30 августа 1914 г., в Августовских лесах в феврале 1915 г. и при сдаче крепости Новогеоргиевск 19 августа 1915 г. русская армия понесла значительные потери в генеральском составе. По приводимымроссийским исследователем О.С. Нагорной данным, при окружении 2-й (Наревской) армии в Восточной Пруссии в плену оказались 16 генералов. При окружении 20-го армейского корпуса 10-й армии в Мазурии к немцам попали 13 генералов. Еще 17 генералов сдались при осаде крепости Новогеоргиевск. Во время Лодзинской операции в ноябре 1914 г. в плену оказались 12 генералов^[14].

Согласно официальным данным, представленным МИДу Главным управлением Генерального штаба и Центральным справочным Бюро на декабрь 1916 г. в России было зарегистрировано 1 451 160 военнопленных, а во вражеских странах – 2 501 25013 русских. В России офицерских чинов германской армии – 2 371, из них генералов – нет, полковников – 3, штаб-офицеров – 12, врачей – 98. В Германии офицерских чинов русской армии – 20 486 (генералы, офицеры, военные чиновники, священники, сестры милосердия), из них генералов – 57, врачей приблизительно – 600–800 ^[5].

Подавляющее большинство российских военнопленных составляли крестьяне и рабочие центральных и сибирских губерний.

16 марта 1917 г. МИД направил в правительство свои соображения по данному вопросу^[4]. Предлагалось, в частности, объединить деятельность всех правительственных и общественных организаций, работающих в помощь военнопленным, взяв за образец Французскую внепарламентскую комиссию, имеющую значительные полномочия. Указанное предложение неоднократно высказывалось как по линии Российского общества Красного Креста, представившего разработанный совместно с МИД соответствующий проект, так и Председателем Государственной думы М.В. Родзянко на заседании Главного управления Российского общества Красного Креста. В обоих случаях предложения об объединении не получили одобрения правительства.

Вопрос о военнопленных был решен лишь после заключения перемирия, когда страны – участницы войны включили его в договор о перемирии между Россией и Болгарией, Германией, Австро-Венгрией и Турцией от 2(15) декабря 1917 года. Согласно этому договору и договору между Россией и Германией, Австро-Венгрией, Болгарией и Турцией от 3 марта 1918 г., пленные обеих сторон подлежали обмену и отправке на родину.

По подсчетам российского историка И.Б. Беловой, численность русских военнопленных к середине 1917 г. составляла 2 417 тыс. До 1918 г. в Россию прибыли из плена 715 тыс. инвалидов и 60 тыс. бежали из лагерей, всего 775 тыс. (32%). На начало 1918 г. в плену оставались 1 642 тыс. (68%). За исключением умерших в плену 190 тыс. остались в Европе – 95 тыс., вернулись в прибалтийские государства – 215 тыс. Таким образом, не вернулись в Россию 500 тыс. (21%) русских военнопленных^[8].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Работу дипломатов Временного правительства прервала Октябрьская революция 1917 года. Подавляющее число сотрудников МИД и депутатов Государственной думы, отказавшись сотрудничать с новым режимом, закончили свою жизнь трагически. Вместе с тем старая русская дипломатия сошла с исторической сцены с чувством исполненного профессионального и патриотического долга. «Плохо ли, хорошо ли мы понимали интересы России, – писал в эмиграции уже упоминавшийся на этих страницах князь Г.Н. Трубецкой, – пусть об этом рассудят другие, но мы служили им честно, в меру разумения, совести и сил. Когда-нибудь придется воздать должное русской бюрократии, которая для людей, живущих трафаретами, представляется просто бранной кличкой.

Тогда, я не сомневаюсь, получит признание огромная патриотическая и культурная работа, ею проделанная, и те сокровища государственного опыта и самоотвержения, которые были с нею связаны. Они, без сомнения, опирались на лучшие традиции русского служилого сословия и не могут быть затушеваны темными сторонами интриг и личных страстей, которые находили себе почву в некоторых общих нездоровых условиях государственного строя»^[15].

Конец существования дореволюционного МИДа прервал, но не уничтожил преемственность дипломатических традиций России. Для истории в одинаковой степени важен как положительный, так и отрицательный опыт. Применительно к царской дипломатической службе значение этого опыта ни в чем не умаляется ее недостатками, требующими столь же беспристрастного и объективного подхода, как и ее сильные стороны.

В начале 1990-х годов российские дипломаты поддержали курс на демократические преобразования в нашей стране и продолжают в рамках своих полномочий отстаивать интересы России за рубежом.

Как и в прошлые годы, вопросы сотрудничества с Федеральным собранием находятся в центре внимания российского Министерства иностранных дел. Разумеется, с годами меняются приоритеты и на этом направлении деятельности. Сегодня в числе первостепенных задач – совместные действия дипломатов и депутатов по обеспечению прав человека путем участия в Совете ООН по правам человека, конвенционных органах ООН по правам человека и Управлении Верховного комиссара ООН по правам человека. Важная роль принадлежит международному гуманитарному сотрудничеству. Россия вносит достойный вклад в работу Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и Международной организации по миграции, взаимодействует с Советом Европы и ОБСЕ.

К сожалению, после развала Советского Союза на территории бывших советских республик и между ними возникли кровавые конфликты. Попытки их мирного разрешения вновь выдвинули на передний план гуманитарного сотрудничества вопросы личной безопасности граждан, спасение из беды гражданского населения и урегулирование проблем, связанных с военнопленными. Организация гуманитарных конвоев в «горячие точки», экстренная медицинская помощь и другие задачи вновь стоят на повестке дня деятельности МИДа. Как и всегда, в моменты тяжких испытаний для нашей страны дипломатическая служба остается неразрывной частью своего государства и народа. Сохранение памяти о славном прошлом отечественной дипломатии необходимо не только как подтверждение преемственности истории нашей страны, ее славных традиций, но и как пример, достойный подражания для новых поколений российских дипломатов.