Установление историко-культурной ценности объектов архитектурного наследия (часть 1): организационно-методические проблемы

Постановка проблемы. Предмет исследования

Среда жизнедеятельности в современной России включает значительное количество ценных исторических объектов, памятников истории и культуры (объектов культурного наследия).

Отнесение памятников прошлого к объектам культурного наследия, принятие их под государственную охрану (включение в государственный реестр объектов культурного наследия) осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об объектах культурного наследия», 73-ФЗ).

Исходя из Федерального закона определение (обоснование) историко-культурной ценности актуально для различных типов объектов: (1) объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, (2) выявленных объектов культурного наследия – с целью обоснования целесообразности включения их в государственный реестр; (3) объектов культурного наследия (документов) – с целью обоснования изменения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия; (4) объектов культурного наследия, утративших историко-культурную ценность … – с целью обоснования целесообразности исключения из государственного реестра.

В работах по выявлению ценных объектов наследия и принятию решения о включении их в государственный реестр решающими являются вопросы установления и определения историко-культурной ценности таких объектов. Роль организатора работ по обоснованию и принятию решения принадлежит региональным органам государственной охраны. Какие имеются у государственного органа механизмы и средства к обеспечению объективности принимаемых решений, определяющих судьбу и статус объекта-памятника? Поиску ответа на данный вопрос посвящено настоящее исследование. Оно сосредоточено на изучении методов организации на начальной стадии мер, принимаемых региональными органами государственной власти, по выявлению объекта культурного наследия и установлению его историко-культурной ценности.

Методические подходы к настоящему исследованию включают изучение актуального федерального законодательства, отечественного опыта современной экспертной практики в области государственной охраны наследия.

Базовые источники, исследования, публикации

Базовым источником для настоящего исследования является Федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» ^[1].

В научных публикациях все чаще поднимаются вопросы актуализации историко-культурной ценности объектов исторического прошлого в свете современного градостроительного развития исторических территорий и поселений ^{[4],[9],[10],[14],[21]}. Вопросы актуальности круга работ по выявлению, установлению, определению и сохранению историко-культурной ценности объектов культурного наследия также широко освещаются ^{[15],[16],[17],[21]}. Современные исследователи историко-культурной ценности наследия в большей степени ориентируются на изучение исторических и общетеоретических проблем ^{[5],[7],[19],[20],[23],[24]}, содержательных методических вопросов ^{[2],[3],[6],[8],[11],[12],[13],[22]}.

Механизмы организации работ по установлению историко-культурной ценности объектов культурного наследия практически не изучены и лишь некоторые исследования касаются этих вопросов ^[18].

Предпосылки к работе по установлению историко-культурной ценности объекта

Проблема выявления, установления (определения) историко-культурной ценности объектов культурного наследия в сфере государственной охраны объектов культурного наследия находится в пределах системы научно-методических и правовых вопросов (рис. 1).

Рис. 1. Схема системы научно-методических (научные исследования), экспертных и правовых (законодательство) взаимоотношений в сфере государственной охраны и места категории ценности объекта в этой системе (в соответствии с Федеральным законом "Об объектах культурного наследия")

Система представлена логическим порядком последовательных мер - научно-исследовательских, экспертных и правовых действий. Сведения об историко-культурной ценности объекта, выявленные в ходе научных исследований, становятся основой для определения экспертом особенностей объекта - его предмета охраны. Наличие предмета охраны является основанием для включения объекта в государственный реестр.

Порядок организации работ по выявлению объектов культурного наследия и включения их в реестр регламентирован положениями Федерального закона «Об объектах культурного наследия», изложенными в статьях 16.1 «Порядок выявления объекта культурного наследия», 18 «Порядок включения объектов культурного наследия в реестр» и включает две стадии – выявление объекта культурного наследия (стадия 1) и включение его в единый государственный реестр (стадия 2) (рис. 2).

Рис. 2. Схема организации (порядка) работ по выявлению объектов культурного наследия и включения их в реестр и места в ней (уровень 2) работ по выявлению, установлению и определению ценности объекта (в соответствии с Федеральным законом "Об объекта культурного наследия")

Работы по выявлению, установлению и определению историко-культурной ценности объекта занимают срединное место (уровень 2) в системе последовательной иерархии уровней:

уровень 1 – организация работ,

уровень 2 – выявление, установление, определение (экспертиза) историко-культурной ценности объекта,

уровень 3 – принятие решений.

Вопросы историко-культурной ценности в процедуре выявления (стадия 1) и включения (стадия 2) объектов в реестр в соответствии с Федеральным законом «Об объектах культурного наследия» возникают последовательно трижды:

(1) на этапе подготовки заявления о включении объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в реест (в соответствии с пунктом 2 статьи 16.1),

(2) на этапе работы по установлению историко-культурной ценности объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, организованной региональным органом охраны (в соответствии с пунктом 3 статьи 16.1),

(3) на этапе работы по включению выявленных объектов культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (в соответствии с пунктами 2, 3, 4 статьи 18).

В системе мер, принимаемых органами власти по выявлению, установлению и определению историко-культурной ценности объекта, центральное ключевое место (в соответствии с 73-ФЗ) отведено решению государственного органа об установлении историко-культурной ценности объекта, как завершающему стадию выявления объекта (рис. 3).

Рис. 3. Схема места установления ценности объекта в системе мер, принимаемых органами власти, по выявлению, установлению и определению ценности объекта (в соответствии с Федеральным законом "Об объектах культурного наследия")

Так, решение (положительное или отрицательное) об установлении ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в процедуре включения объекта в реестр имеет принципиальное значение.

Открытые вопросы и нерешенные проблемы

В соответствии со статьей 16.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия» порядок выявления объектов наследия предусматривает (пункт 3) со стороны регионального органа организацию работы по первичному, предварительному установлению ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия. Определены возможные методы организации такой работы – «с привлечением специалистов в области охраны объектов культурного наследия». Определение порядка закреплено за субъектами Российской Федерации.

Следуя этому региональные органы реализуют свои полномочия через созданные общественные экспертные советы под председательством, как правило, руководителя регионального органа. Рекомендации советов используются в качестве оснований для принятия региональными органами (в соответствии с пунктом 4 статьи 16.1 Федерального закона) решений о включении объектов в перечень выявленных объектов культурного наследия либо об отказе во включении. Однако методы принятия решений (рекомендаций) общественными советами, как показывает опыт, не сопровождаются формализованным обоснованием. Они представляют собой, как правило, устное коллегиальное обсуждение содержания имеющихся материалов (сведений о местонахождении объекта и его историко-культурной ценности), суть которого ложится в основу принятия решений.

Решения общественных экспертных советов имеют ключевое значение в жизни памятников. Поэтому такие решения первичной общественной экспертизы по форме и сути должны представлять собой взвешенные объективные оценки специалистов. Однако, отсутствие формализованного подхода к проведению общественной экспертизы нередко приводит к решениям, основанным на субъективно-эмоциональном характере оценки. Степень объективности в большей мере зависит от уровня квалификации, профессиональной подготовки, опыта практической деятельности и гражданской позиции членов общественного совета.

На уровне формирования первичных решений регионального органа в отношении заявлениий о включении объектов в реестр отсутствуют (не применяются) формализованные методики обоснования их историко-культурной ценности, которыми могли бы воспользоваться привлекаемые специалисты общественных экспертных советов.

Предложения по организации эффективной работы по установлению ценности объекта

1. В удовлетворение требования Федерального закона «Об объектах культурного наследия» о необходимости организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, следует поддержать опыт региональных органов государственной власти по формированию профессиональных общественных экспертных советов (коллегий экспертов) из специалистов в области охраны объектов культурного наследия.

2. Для повышения эффективности и объективности в работе общественных экспертных советов необходимо разработать и применять формализованные методические рекомендации установления историко-культурной ценности объектов (возможно, утвержденные самими общественными экспертными советами).

3. Методика (методические рекомендации) установления историко-культурной ценности объекта должна обладать следующими характеристиками:

- удовлетворять требованиям Федерального закона «Об объектах культурного наследия»,

- отражать современный научно-методический уровень разработок и представлений о системах ценностей и критериях историко-культурной ценности объектов,

- содержать критерии оценки всех основных характеристик объекта для полноценного установления его историко-культурной ценности,

- обеспечивать однозначность вывода о наличии (или отсутствии) историко-культурной ценности объекта,

- иметь форму и структуру, удобные для использования, позволяющие в режиме индивидуально-коллегиальной работы общественных экспертных советов (коллегий экспертов) обосновать и принять персональное и коллегиальное решение об установлении историко-культурной ценности объекта наследия.