Особенности административного управления на территории Северо-Востока РСФСР в 30-50-е гг. ХХ века

Логвинова Инна Владимировна кандидат юридических наук доцент, Московский государственный институт международных отношений (университет), Министерство иностранных дел Российской Федерации 119454, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 76 Logvinova Inna Vladimirovna PhD in Law Docent, department of Legal Provision of Administrative Work, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 76 Logvinova_inna@mail.ru Другие публикации этого автора

Советское государство в 1920-е годы активно осуществляло геологоразведочную деятельность с целью разведки новых месторождений полезных ископаемых. Перед страной стояли сложные экономические проблемы, форсированная индустриализация требовала привлечения новых внутренних ресурсов. Геологические экспедиции на Северо-Востоке страны открыли крупные месторождения золота и иных металлов в труднодоступных районах, населённых малочисленными коренными северными народностями, ведущими кочевой или полукочевой образ жизни.

Огромная северная территория, разброс населенных пунктов с крайне низкой плотностью населения, затрудняло возможности для нормального управления этой территорией. Тем более, для реализации масштабных государственных планов промышленного характера. Это означало, что в районах, перспективных для золотодобычи, полностью отсутствовали не только инфраструктура, производственная база, но и трудовые ресурсы.

Для промышленного освоения Северо-Востока страны (территория современной Магаданской области) был создан государственный трест "Дальстрой". Дальстрой стал специализированным институтом, осуществляющим промышленное освоение Севера Дальнего Востока, который отличался от иных подобных структур, используемых для решения важнейших государственных задач в области промышленного развития неосвоенных территорий ^{[1, с. 42]}.

История Дальстроя дает представление о размахе политической репрессивной машины, созданной в СССР в условиях сталинского режима. Организационно-правовой статус и задачи треста были определены постановлениями ЦК ВКП (б) от 11.11.1931 г., Политбюро от 26.10.1932 г., постановлениями Совета Труда и Обороны от 13.11.1931 г. и 28.10.1932 г. ^[2-5]. Одним из признаков, характеризующих тоталитарный режим, является политико-правовое регулирование. Более глубокие исследования о механизмах политического властвования в СССР, которые легли в основу данной статьи, проводили ряд отечественных исследователей, среди которых следует отметить Хлевнюка О. В. ^[6], Павлову И. В. ^[7], Коржихину Т. П. ^[8]. Для политико-правового регулирования было характерно, что решения принимались сначала Политбюро партии по важнейшим вопросам, а затем они оформлялись в виде постановлений государственных органов. Принятые высшими партийными органами и Советом Труда и Обороны постановления в отношении Дальстроя даже имели одинаковые названия. Следует отметить, что все, что касалось деятельности треста носило режим секретности. Решения о его создании не публиковались. Самое первое постановление от 11.11.1931 г. имело особый режим хранения, который свидетельствовало о важности принимаемого решения.

По данным исследователя Павловой И. В. под грифом "особая папка" шли постановления более высокого уровня секретности, по таким вопросам, как: международные отношения, военная промышленность и другие ^{[7, с. 62-63]}. В данном случае особая секретность была связана с тем, что трест создавался для золотодобычи. Кроме того, изначально было решено, что для реализации своих задач Дальстрой будет использовать заключенных, которых ещё только предстояло направить в район р. Колымы. Дальстрою выделялся дивизион войск ГПУ в составе 150 человек.

Таким образом, несмотря на то, что Дальстрой создавался в форме обычного треста, как десятки иных предприятий Советского Союза, в его статусе были существенные отличия: 1. Трест был создан на основе решений высшего партийно-государственного руководства страны; 2. Дальстрой подчинялся непосредственно Совету Труда и Обороны; 3. Для выполнения своих функций трест использовал труд заключенных, поэтому в непосредственном ведении Дальстроя находилась лагерная система ^[9]; 4. Вопросы снабжения треста решались вне всякой очереди; 5. В районе его деятельности сложилась особая система управления, под контролем органов ОГПУ-НКВД; 6) Исключительный характер деятельности Дальстроя подчеркивало то обстоятельство, что никакие учреждения местного или краевого уровня не имели права вмешиваться в его компетенцию.

Дальстрой с момента своего создания находился в ведении Совета Труда и Обороны. Однако его деятельность была поставлена под контроль ОГПУ (затем НКВД). С 1938 г. НКВД получает возможность осуществления прямого руководства Дальстроем, так как трест был передан в его ведение и получил статус Главного Управления Строительства Дальнего Севера НКВД СССР (ГУ СДС НКВД СССР). Только в 1953 г. Дальстрой утратил свой особый статус и был передан в Министерство металлургической промышленности как любое другое предприятие. В 1957 г. его окончательно ликвидировали ^[10].

Кроме хозяйственных задач Дальстрою поручалась колонизация района деятельности, т.е. его освоение, в том числе, создание инфраструктуры ^{[11, с. 67-69, 97, 106]}.

К началу деятельности Дальстроя на территории, где предполагалось развивать золотодобычу были организованы родовые и кочевые советы. Согласно постановлению Президиума ВЦИК СССР от 10.12.1930 г. «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» на Северо-Востоке страны предполагалось создать Чукотский, Корякский, Охотский (Эвенкийский) национальные округа ^[12]. Процесс их создания был сложным, сроки неоднократно переносились. Отмечалось, что организованные «... кочевые советы даже формально не являются органами советской власти» ^[13]. Таким образом, в районе деятельности Дальстроя эти органы были только в процессе создания. Именно поэтому три района Охотского (Эвенкийского) национального округа (Ольский, Охотский и Северо-Эвенкийский) были изъяты из подчинения окружного совета и переданы непосредственно в ведение директора Дальстроя ^{[14, с. 242-244]}. Органы управления национального округа перемещались из Нагаево, где разворачивалась основная работа по созданию Дальстроя, в Охотск, а материальные ценности передавались тресту. Руководитель Дальстроя наделялся статусом Уполномоченного Дальневосточного крайисполкома в отношении названных выше районов. Архивные данные о производственной деятельности Дальстроя, находящиеся в открытом доступе в ГАМО (Государственном архиве Магаданской области в фондах Р-23, Р-23 сс и Р-23 сч), подтверждают, что полномочия по управлению территорией своей хозяйственной деятельности Дальстрой выполнял самостоятельно, не согласовывая свои действия с окружным советом.

Итак, высшим руководством страны было принято решение, что для наиболее успешного решения задач по производственно-хозяйственному развитию, конкретнее для организации золотодобычи, часть территории Охотского (Эвенкского) национального округа Дальневосточного края передается в район производственно-хозяйственной деятельности треста.

С 1932 года в Дальневосточном крае началось создание внутренних областей. В рамках этого процесса была создана Нижнеамурская область. В 1934 г. в нее вошел в числе других Охотско-Эвенкийский национальный округ. Позднее постановлением Президиума ВЦИК от 15.09.1934 г. национальный округ был упразднен, а три его района: Ольский, Охотский и Северо-Эвенкийский несмотря на то, что формально должны были подчиняться Нижнеамурскому облисполкому, остались в ведении Дальстроя. В ходе дальнейших неоднократных административно-территориальных изменений ликвидировались области, преобразовывались края, но непосредственное подчинение этих трех районов Дальстрою сохранялось.

По мере разворачивания деятельности треста наметился полный отход от принципа учета местных особенностей национального состава населения. Теперь ведущим стал принцип целесообразности соответственно задачам промышленного освоения и колонизации региона. Район Дальстроя конечно составляли не только территории этих трех районов Колымы и Охотского побережья, он вообще не совпадал с административно-территориальным устройством, сложившимся на Северо-Востоке страны. В политических решениях, определивших территорию Дальстроя, оперировали географическими понятиями, соответствующих территориям рудных месторождений. Район Дальстроя постоянно расширялся. При этом вопросы соотнесения его деятельности с административно-территориальным устройством, а, следовательно, сложившимся государственным управлением, отступали на второй план. Но только в указанных трех районах сложилась особая система управления, остальную территорию деятельности треста подобные чрезвычайные меры затронули только в части решения производственных задач, но в непосредственное ведение треста она не передавалась.

Нельзя не отметить, что краевые государственные органы пытались упорядочить управление районами деятельности Дальстроя. Так, в 1939 г. Крайком ВКП (б) и Крайисполком Хабаровского края поставили вопрос о необходимости выделения в административном отношении трех колымских районов и их передачу в непосредственное ведение краевых органов власти. В итоге активных мер руководства края удалось добиться принятия Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 14.07. 1939 г. «Об образовании Колымского округа Хабаровского края». Все три района с центром в г. Магадан вошли в его состав. Это решение создало возможность продолжить административно-территориальное строительство в районах Колымы и Охотского побережья, кроме того несколько ограничить административные функции Дальстроя по вмешательству в прямое управление территориями своей производственной деятельности. Образованное организационное бюро окружного комитета Хабаровского Крайкома ВКП (б) по Колымскому округу и организационный комитет Крайисполкома по Колымскому округу на первом же заседании поставили вопрос об определении рамок деятельности Дальстроя. Работа этих органов была прервана личным вмешательством И. В. Сталина, который в телеграмме на имя руководства Дальстроя, выразил свое несогласие с мерами, сокращающими полномочия структуры НКВД, а решение о создании округа оценил как ошибочное ^{[15, с. 219-221]}. Уже 31 августа того же года Указом Президиума Верховного Совета РСФСР Колымский округ был ликвидирован. Две попытки объединить колымские районы сначала в составе Охотского (Эвенкийского), а затем в Колымском округе − оказались безуспешными.

До 1939 года созданное в составе треста Управление Уполномоченного Дальневосточного Крайисполкома (статус Уполномоченного получил директор Дальстроя) обеспечивало административное управление организациями и учреждениями в районе деятельности треста, осуществляло руководство общественно-политической работой и советским строительством.

Сохранившиеся архивные данные, прежде всего фондов Р-23 (23-сс и 23-сч) ГАМО позволяют определить основные направления деятельности указанного управления в составе Дальстроя. Основное внимание уделялось кадровым вопросам: прием и увольнение работников осуществлялись всеми подразделениями Дальстроя только с разрешения этого управления. Через отдел народного образования управление контролировало финансирование и работу учебных заведений на подведомственной территории. Лесной отдел руководил работой лесничеств и земледельческих партий. Финансово-контрольные функции состояли в определении порядка выплаты заработной платы, различных доплат, осуществлении финансового контроля в отношении различных учреждений. Подведомственными объектами управления были общеобразовательные, медицинские, культурно-просветительные учреждения и жилищно-коммунальные организации. Деятельность этого управления в целом была малоэффективной. Об этом свидетельствуют частые реорганизации в его структуре. Значительные недостатки в работе отмечались в документах Дальстроя. Управление не имело территориальных подразделений, что сказывалось на его деятельности. Явно не хватало опытных кадров. Кроме того, основной задачей треста была золотодобыча, все остальные полномочия рассматривались как дополнительные.

Таким образом, Дальстрой на основании решений высших партийно-советских органов в противоречие с действующими конституциями СССР и РСФСР получил право осуществлять руководство государственным строительством в отдельном регионе. Реализация государственно-властных полномочий осуществлялась путем наделения директора треста статусом уполномоченного краевого исполнительного органа, а также за счет создания в структуре Дальстроя особого управления, обеспечивающего данное направление работы.

В 1938 г. Дальстрой был передан в состав НКВД СССР ^[16]. При НКВД СССР в предвоенный период создавались многочисленные структурные подразделения, в частности, отраслевые управления, сыгравшие значительную роль в экономике страны. НКВД СССР являлся огромным лесозаготовительным, железнодорожным, автодорожным, угледобывающим и золотодобывающим ведомством ^{[17, с. 300-301; 18, с. 174]}.

Причины такого решения были очевидны с 20-х гг. органы ОГПУ-НКВД организовывали крупные стройки страны, используя труд заключенных. Был разработан особый механизм промышленного освоения и колонизации отдельных малозаселенных и неосвоенных территорий. Для решения сложных экономических задач использовался репрессивный механизм НКВД. Вместе с тем, иллюзий не должно быть, с самого начала своего существования Дальстрой уже находился под контролем органов ОГПУ-НКВД.

В ряду реорганизационных мероприятий, которые последовали за передачей треста в НКВД, функции управления подведомственной территорией были переданы в 1938 г. административно-гражданскому отделу Главного управления строительства Дальнего Севера НКВД СССР, который был специально создан для реализации функций по управлению национальными районами Колымы. Никаких кардинальных изменений не произошло. Методы и формы работы Дальстроя сохранялись прежними. В 1939 г. произошла окончательная интеграция подразделений Дальстроя с УСВИТЛом (Управление Северо-Восточных исправительно-трудовых лагерей) ^{[19, с. 77]}.

В своей деятельности административно-гражданский отдел руководствовался указанными выше постановлениями ЦК ВКП (б), приказами НКВД, Главного и Политического управлений Дальстроя. Во всех вопросах, которые не затрагивались вышеперечисленными актами, т.е. не связанными с особым статусом Дальстроя, − руководствовались советским законодательством.

В отличие от управления Уполномоченного Дальневосточного Крайисполкома административно-гражданский отдел имел более сложную структуру: отделы, отделения, комитеты, постоянные и временные комиссии. Структура отделов этого органа позволяет сделать выводы о его функциях: отдел народного образования, социального обеспечения, здравоохранения, сельского хозяйства, капитального строительства. Отделения: земельное, коммунальное, комитет физкультуры и спорта, комитет по делам искусства и ЗАГС.

Руководили отделом Главное и Политическое управления Дальстроя. Политическое управление Дальстроя активно участвовало в осуществлении руководства работой советских органов в районе деятельности Дальстроя, координировало работу административно-гражданского отдела. С этой целью создавались специальные внутриведомственные акты: директивы политического управления, обязательные для исполнения в районе Дальстроя.

Фактически административно-гражданский отдел подменял собой исполком окружного совета депутатов трудящихся. Именно по этой причине не было никакого документа, регулирующего его статус и полномочия (положения об отделе). Сотрудники отдела неоднократно отмечали, что отсутствие такого документа порождает неясности в статусе органа и сложности в работе. Однако такое решение не принималось.

Согласно действующей Конституции СССР 1936 г. повсеместно выстраивалась система Советов депутатов трудящихся. Они образовывались в сельской местности, городах, районах, округах, автономных областях, областях и краях. На территории Дальстроя также действовали сельские и районные советы, но именно областного (окружного) совета в районах Колымы не было создано вплоть до образования в 1953 г. на этой территории Магаданской области. Соответственно функции совета и его исполнительного органа подменялись административно-гражданским отделом Дальстроя. При сравнении структуры административно-гражданского отдела и структуры любого исполнительного комитета совета можно увидеть прямую аналогию. Свои решения административно-гражданский отдел проводил через районные исполкомы советов или через подразделения Дальстроя. Пример Дальстроя показывает, что в отдельных районах страны в 1930-50-е годы вводилась еще более жесткая и централизованная система управления, непосредственно подконтрольная органам НКВД. Принцип целесообразности в условиях тоталитарного режима использовался даже вопреки основным принципам организации советской системы управления. Дальстрой являлся государственно-хозяйственным органом, который выполнял комплексные задачи в подведомственном регионе, опираясь на лагерную систему и используя весь потенциал карательной системы НКВД.