Признание юридических лиц субъектами конституционного права на обращение

Савоськин Александр Владимирович ORCID: 0000-0002-7112-6845 доктор юридических наук заведующий кафедрой конституционного и международного права, Уральский государственный экономический университет; профессор кафедры конституционного права, Уральский государственный юридический университет им. В.Ф. Яковлева 620144, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/народной Воли, 62/45, каб. 750 Savoskin Aleksandr Vladimirovich Doctor of Law Head of the Department of constitutional and international law, Ural state university of economics; Professor of the Department of constitutional law, Ural State Law University. V.F. Yakovlev 620144, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 8 Marta str./narodnaya Volya, 62/45, office 750 savoskinav@yandex.ru Другие публикации этого автора

Романов Алексей Николаевич кандидат юридических наук Заведующий кафедрой публичного права Уральского государственного экономического университета 620114, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта, 62, каб. 661 Romanov Aleksei Nikolaevich PhD in Law Head of the Department of Public Law at Ural State University of Economics 620114, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. 8 Marta, 62, kab. 661 ran-mip@yandex.ru

Ст. 33 Конституции РФ в качестве субъектов управомоченных направлять обращения называет только граждан, то есть физических лиц. Первоначальная редакция Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» ^[1] (далее Закон об обращениях) принятого во исполнение ст. 33 Основного закона, также не предполагала универсального конституционного права юридических лиц направлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем практика направления ими обращений существовала всегда.

Летом 2013 года в Закон об обращениях были внесены изменения ^[2], распространившие его действие на объединения граждан и юридических лиц. Действующая редакция ч. 1 ст. 2 Закона об обращениях гласит: «Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц…». Однако, буквальное толкование позволяет заключить, чтов действующей редакции право на обращение по-прежнему предоставлено гражданину, а право юридического лица на обращение стало разновидностью коллективного обращения. Попробуем разодраться, так ли это на самом деле?

Начать следует с того, что предложенная законодателем формулировка является неудачной сразу по трем причинам. Первая причина, на практике большинство юридических лиц не являются объединениями граждан (как, например, общество с ограниченной ответственностью, созданное одним учредителем). Также вряд ли следует считать органы власти, являющиеся юридическими лицами формой объединения граждан. В этом случае скорее следует вести речь об иных субъективных конституционных правах, например, праве на участие управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ), но не о праве на объединение (по смыслу ст. 30 Конституции РФ). В противном случае придется распространить действие Закона об обращениях на официальную переписку всех органов публичной власти, что не только бессмысленно, но и вредно. Вторая причина, не все объединения граждан являются юридическими лицами. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях»^[3] общественные объединения граждан могут создаваться и функционировать без образования юридического лица. Такие объединения (не являющиеся юридическими лицами) вправе: свободно распространять информацию о своей деятельности; проводить публичные мероприятия; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; выступать с инициативами и вносить предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления; осуществлять иные полномочия в случаях прямого указания на эти полномочия в федеральных законах об отдельных видах общественных объединений (ст. 27). Третья причина, из содержания нормы остается неясным, кто является автором обращения: все участники объединения (и тогда оно действительно трансформируется в коллективное) или его представитель?

Таким образом говорить о том, что обращение юридического лица – это всегда обращение объединения граждан как минимум некорректно.

Причина включения столь «неудачной» формулировки в текст закона объясняется достаточно просто. Именно в таком виде была сформулирована норма в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П, проверившим ч. 1 ст. 2 Закона об обращениях на соответствие Конституции РФ ^[4].

Несмотря на то, что право организаций обращаться подразумевалось всегда, процедура его нормативного закрепления растянулась более чем на 10 лет. Так еще в 1996 году Конституционный Суд РФ фактически признал право организаций на обращение^[5]. Позднее, в своем Определении от 22 апреля 2004 года № 213-О Конституционный Суд РФ^[6] указал, что объединения граждан создаются на основании Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого на объединение, для совместной реализации конституционных прав, таких как право на свободный поиск, получение, передачу, производство, распространение информации любым законным способом, право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Перечисленные права по своей природе могут принадлежать как физическим лицам, так и их объединениям (в том числе юридическим лицам), которые вправе реализовать гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации право на обращение в суд, включая право на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти. По мнению Конституционного Суда, отсутствие в действующем законодательстве прямого указания на право объединения граждан (юридического лица) оспорить в порядке гражданского судопроизводства коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и законные интересы объединения, как и отсутствие указания на обязанность суда принять такое заявление к своему производству, а в случае его обоснованности - вынести решение об обязании соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение или препятствие к осуществлению прав объединения, не может парализовать само это право, гарантированное Основным законом.

Таким образом, внесение изменений было инициировано не самим законодателем, а стало результатом исполнения решений Конституционного Суда РФ ^{[7, С. 50-54]} и прежде всего Постановления от 18.07.2012 № 19-П признавшим недопустимым исключение объединений граждан и юридических лиц из перечня субъектов права на обращение ^[4].

Предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по Постановления от 18.07.2012 № 19-П стали, в том числе, нормы определяющие круг лиц, имеющих право на обращение. Непосредственным инициатором рассмотрения дела явился законодатель Ростовской области, который своим законом «Об обращениях граждан» ^[8] предоставил юридическим лицам самостоятельное право направлять обращения к государственным органам Ростовской области и органам местного самоуправления, которое в последующем было оспорено прокурором Ростовской области.

Учитывая, что термины «организация» и «юридическое лицо» непосредственно в Конституции отсутствуют, а Конституционный Суд РФ руководствуется только положениями Основного закона, Суд был вынужден доказывать право организаций на обращение через совокупность имеющихся субъективных прав граждан на объединение (ст. 30 Конституции) и на обращение (ст. 33 Конституции). Поясняя свою позицию по делу, Конституционный Суд отметил, что «в основе правового статуса объединений граждан лежат, прежде всего, конституционные нормы, устанавливающие основные права и свободы, которые по своей правовой природе могут принадлежать как физическим, так и юридическим лицам, и потому то или иное конституционное право человека и гражданина может распространяться на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо»^[4].

Разрешив дело, Конституционный Суд пришел к выводу, что юридические лица должны быть наделены конституционным правом на обращение, наравне с гражданами и в п. 3 резулятивной части Постановления обязал Федеральное Собрание РФ «урегулировать порядок рассмотрения обращений объединений граждан и юридических лиц государственными органами и органами местного самоуправления».

Как видно из приведенной цитаты, Конституционный Суд максимально детализировал свое решение, отдельно перечислив в нем как юридических лиц, так и объединения граждан. По-нашему мнению, столь подробная формулировка объясняется стремлением исключить саму возможность неполного закрепления конституционного права законодателем при внесении изменений в Закон об обращениях. При этом суд вряд ли предвосхищал конкретную текстуальную форму реализации своей позиции в законе. Однако на практике решение Конституционного Суда оказалось исполненным максимально формально, иными словами в текст Закона об обращениях были перенесены фрагменты из резулятивной части Постановления, но своего развития они практически не получили.

Следует признать, что ни постановление Конституционного Суда, ни изменения в Законе об обращениях революцию не совершили, скорее они узаконили реально существовавшую практику направления юридическими лицами обращений. Так еще Р. Иеринг писал, что называя «дестинатором прав которыми оно обладает является не юридическое лицо, а те физические лица, которые стоят позади него». При этом Р.Иеринг подчеркивал, что для граждан юридическое лицо – это лишь технически необходимый носитель права ^{[9, C. 71]}.

И в этом смысле отрадно, что помимо механического копирования, законодатель позволил себе и некоторую долю «импровизации» дополнив ст. 1 Закона об обращениях новой частью: «Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан… распространяется… в том числе на юридических лиц». Имена эта норма однозначно закрепила за организациями право на обращение, установив волеизъявления в качестве отдельного вида обращений, подаваемых представителем организации.

Однако, не разработанность статуса юридических лиц в качестве субъектов права на обращение не позволила развить не только правовую позицию Конституционного Суда, но даже решить проблемы в сфере юридической техники. Так наименование Закона об обращениях не отражает нового вида заявителей, а его положения не дополнены специальными требованиями к содержанию новых видов обращений. При внесении изменений проигнорирован даже имеющийся в законе понятийный аппарат, который по-прежнему не упоминает обращений организаций.

Следует признать, что проблема интегрирования обращений организаций в сложившееся законодательство является комплексной задачей, которая не может быть решена путем внесения точечных поправок. Так белорусский законодатель, в 2011 году вместо Закона «Об обращениях граждан» ^[10] принял Закон «Об обращениях граждан и юридических лиц» ^[11], комплексно переработав отдельные положения прежнего законодательства и принципиально по-новому прописав категорию «заявитель».

В какой-то мере проблема признания организаций субъектами права на обращения обусловлена юридическим наследием советского периода, где направлять предложения, заявления и жалобы мог только гражданин ^[12]. Неудивительно, что все без исключения страны СНГ в своих законах об обращениях установили заявителем только гражданина. В настоящий момент лишь Беларусь (2011 г.) и Россия (2013 г.) пошли на расширение этого перечня.

В завершении статьи хотелось бы напомнить, что обращения организаций получили свою формализацию в Законе об обращениях посредством использования сложной двусоставной конструкции «объединения граждан, в том числе юридические лица». Такой подход представляется неверным, так как не все объединения граждан являются юридическими лицами, и не все юридические лица являются формой объединения граждан.

Учитывая отсутствие в Законе об обращениях соответствующего определения целесообразно дополнить его статью 4 специальной нормой следующего содержания: «Обращение организации – это волеизъявление юридического лица или объединения граждан без образования юридического лица, изложенное в письменной форме или сформулированное на личном приеме лицом уполномоченным представлять организацию».

Предложенная формулировка позволяет исключить произвольное толкование, а соответственно и возможность ограничения прав организаций на подачу обращений. Такая поправка обеспечивает равное право на обращение всем юридическим лицам (вне зависимости от количества учредителей и организационно-правовой формы), а также любым объединениям граждан (в том числе тем, кто осуществляет свою деятельность без регистрации в качестве юридического лица).