Теория миротворчества с позиций ООН: «Повестка дня для мира»

Зверев Петр Геннадьевич кандидат юридических наук заместитель начальника кафедры, кафедра международного полицейского сотрудничества и борьбы с преступностью по каналам Интерпола Центра подготовки сотрудников органов внутренних дел для участия в миротворческих миссиях, Всероссийский институт повышения квалификации МВД России 142007, Россия, Московская область, г. Домодедово, ул. Пихтовая, 3 Zverev Petr Gennad'evich PhD in Law deputy chief of the chair of international police cooperation and combatting crime via Interpol channels of the Peacekeeping training centre of the All-russian advanced training institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation 142007, Russia, Moskovskaya oblast', g. Domodedovo, ul. Pikhtovaya, 3 drpete@yandex.ru Другие публикации этого автора

С момента своего создания в 1945 г. Организация Объединенных Наций (ООН) значительно увеличилась в размерах и усложнилась структурно. По мере обусловленных «холодной войной» поляризации и фрагментации также выросли и стали более сложными организационные требования к миротворческим операциям. Окончание «холодной войны» сделало миротворческие операции более доступной для Совета Безопасности ООН опцией. И хотя Устав Организации и подразумеваемые им полномочия обеспечили легитимность миротворчества, шестому Генеральному секретарю ООН Б. Бутросу-Гали (1992-1996) стало ясно, что для его руководства и использования потребуются специальная концепция и политика.

В январе 1992 г. Совет Безопасности ООН провел свое первое заседание на уровне глав государств и попросил вновь избранного Генерального секретаря Б. Бутроса-Гали подготовить доклад с определением будущего миротворческих операций ^{[9, 90]}. Целью доклада было начало диалога по поводу миротворчества внутри Организации, с привлечением критиков, ученых и всех заинтересованных лиц.

В ходе последовавшего за этим десятилетия был подготовлен ряд докладов, посвященных концепции и планированию миротворчества:

1) «Повестка дня для мира» (‘An Agenda for Peace’), подготовленный Генеральным секретарем в 1992 г.;

2) «Сотрудничество ради мира» (‘Cooperation for Peace’) – ответ Австралии на «Повестку дня для мира», представленный в ООН в сентябре 1993 г.;

3) Дополнение к «Повестке дня для мира» (Supplement to ‘An Agenda for Peace’) – доклад, подготовленный Генеральным секретарем ООН в 1997 г., когда стало ясно, что окончание «холодной войны» отнюдь не стало той панацеей, которую все так ждали;

4) Доклад Брахими (‘The Brahimi Report’), подготовленный по указанию Генерального секретаря ООН с целью концептуального возвращения миротворческих операций в прежнее русло вслед за осознанием неудач и провалов международного миротворчества в 2000 г. ^{[2; 5]};

5) «Повестка дня для мира: десять лет спустя» (‘An Agenda for Peace Ten Years On’) – комментарий Великобритании по поводу прогресса, достигнутого через десять лет после опубликования оригинального доклада «Повестка дня для мира», датированный февралем 2002 г.;

6) «Ответственность за защиту» (‘ResponsibilitytoProtect’) – доклад, подготовленный по запросу ООН Международной комиссией по вопросам вмешательства и государственного суверенитета и изданный в декабре 2001 г.;

7) «При большей свободе» (‘In Larger Freedom’) – доклад, подготовленный Генеральным секретарем ООН К. Аннаном, изданный в 2005 г. и поощряющий возвращение к принципам ООН вслед за вторжением в Ирак многонациональных сил добровольной коалиции государств (2003).

Доклад «Повестка дня для мира: превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира» Генеральный секретарь Б. Бутрос-Гали представил Совету Безопасности ООН, который принял его 31 января 1992 г. В «Повестке дня для мира» Бутрос-Гали напомнил Совету Безопасности, что фундаментальное требование для любых действий Организации базируется на возможности Совета Безопасности достигнуть соглашения. В документе прозвучала надежда на то, что окончание «холодной войны» открыло новую эпоху сотрудничества в рамках Совета Безопасности, что должно привести к практической реализации целей Устава ООН, в том числе обеспечения прав человека ^{[8, para. 1]}.

К тому времени, когда Б. Бутрос-Гали стал Генеральным секретарем ООН, поддержание мира уже было центральным элементом стратегии Организации по сохранению международного мира и безопасности. В «Повестке дня для мира» Бутрос-Гали изложил «согласованную концептуальную основу усилий ООН по поддержанию мира и безопасности после «холодной войны» с определением некоторых методик, которые будут необходимы» ^{[9, 20]}.

Поддержание мира было всего лишь одной из методик его достижения, провозглашенных в «Повестке дня для мира», однако документ внес существенный вклад в практику миротворческой деятельности путем формулирования основных понятий, легитимизирующих ее, и обозначая будущие возможности. Поддержание мира определяется в докладе как «развертывание присутствия Организации Объединенных Наций в полевых условиях, до настоящего времени с согласия всех заинтересованных сторон, как правило, с привлечением военного и/или полицейского персонала ООН и зачастую также гражданских лиц. Поддержание мира – это методика, которая расширяет возможности как предотвращения конфликтов, так и создания мира» ^{[8, 20]}.

Наряду с поддержанием мира, доклад рассматривает связанные с ним понятия превентивной дипломатии, миротворчества и постконфликтного миростроительства. Эти понятия были представлены в качестве инструментов, используемых ООН по отдельности или в совокупности для реагирования на ситуацию, которая угрожает миру и безопасности. Данное упреждающее видение роли ООН лежит в основе «Повестки дня для мира».

В «Повестке дня для мира» Бутрос-Гали излагает мнение о том, что каждый элемент ООН, включая любого ее члена, играет незаменимую роль в обеспечение человеческой безопасности ^{[8, 16]}. Данное высказывание навело некоторых комментаторов на мысль о том, что Бутрос-Гали пытался тем самым определить новое основание для вмешательства (интервенции) ООН. Например, С. Пео утверждает, что «Повестка дня для мира» породила новую концепцию «коллективной человеческой безопасности» ^{[4; 11]}. Для Пео данная концепция стала значительным шагом вперед на пути развития международного миротворчества. Он считает, что хотя «Повестка дня для мира» подчеркивает важность национального суверенитета для деятельности ООН, она в то же время подчеркивает, что абсолютного и исключительного суверенитета больше нет, если он вообще когда-то существовал в качестве жизнеспособной концепции ^{[11, 6]}.

По мнению Пео, Бутрос-Гали предложил альтернативный подход к суверенному государству в качестве ключа для международных действий на основе системы коллективной человеческой безопасности. При таком подходе в фокусе внимания находится индивид, а не государство. Концепция вступает в противоречие с основной предпосылкой о том, что вмешательство международного сообщества обусловлено необходимостью сохранения государства, и предлагает вместо этого коллективную интервенцию как средство обеспечения человеческой безопасности ^{[11, 51]}. Она также оспаривает доводы о том, что государство является единственным образованием, которое отвечает за обеспечение безопасности людей. Принятие концепции коллективной человеческой безопасности устраняет всякие сомнения о возможности вмешательства в случаях, когда безопасность человека находится под угрозой. Но в конечном итоге, вмешательство на этой основе подрывает незыблемость государственного суверенитета.

Концепция коллективной человеческой безопасности имеет потенциал для обоснования гуманитарной интервенции, причем не только в условиях отсутствия государства, могущего дать свое согласие на интервенцию, но даже вопреки его желанию. В момент зарождения данной концепции последний вариант рассматривался исключительно как теоретический, однако военная интервенция в Ливию 2011 г. расставила все точки над i, переведя ее в сугубо практическую плоскость. Что касается ООН, то еще в 2000 г. Совет Безопасности согласился с данной концепцией в принятой им резолюции 1296 (2000) ^[6]. В этой резолюции было отмечено, что нападения на гражданских лиц в вооруженных конфликтах и отказ от предоставления гуманитарного доступа к гражданскому населению, страдающему от войны, могут сами по себе представлять угрозу для международного мира и безопасности.

Такой вывод в конкретных обстоятельствах напоминает о ст. 39 Устава ООН, уполномочивающей Совет Безопасности принимать меры, предусмотренные главой VII, включая применение силы. В подобной ситуации одним из вариантов действий Совета Безопасности становится вмешательство в конфликт с помощью военной силы для защиты гражданского населения. Фактически в непрекращающейся дискуссии о гуманитарной интервенции ^{[1; 3]} был использован новый аргумент. Отныне она могла основываться на концепции коллективной человеческой безопасности, дающей полномочия на вмешательство силам ООН или региональным миротворческим силам на основе главы VIII Устава, независимо от желания суверенного государства и несмотря на положения ст. 2 (п. 7) Устава, запрещающей ООН вмешиваться в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государства.

Хотя аргумент Пео достаточно убедителен, он все же идет дальше четко обозначенного намерения «Повестки дня для мира» не подрывать государственный суверенитет и не заходить с концепцией человеческой безопасности столь далеко, как считает данный исследователь. Бутрос-Гали неоднократно указывает на важность государственного суверенитета ^{[8, 3, 5-7]}. В «Повестке дня для мира» государство видится им как основное средство для достижения изложенных в Уставе идеалов. Он также напоминает о резолюции Генеральной Ассамблеи 46/182 от 19 декабря 1991 г. ^[13], которая подчеркнула важность уважения национального суверенитета и территориальной целостности, а также согласия государства, в которое доставляется гуманитарная помощь ^{[8, 2]}. Термин «коллективная человеческая безопасность» в докладе даже не используется, хотя, как отмечалось выше, в нем имеется ссылка на ответственность всех элементов ООН, включая его отдельных членов, за ее поддержание. Совершенно очевидно, что защита основных прав человека была признана задолго до того, как доклад изложил положение, по сути, вступившее в противоречие с запретом ст. 2 (п. 7) Устава ^{[10, 65; 12, 1]}.

Еще один наглядный пример ссылки в докладе на человеческую безопасности заключается в подтверждении лежащей в основе Устава ООН приверженности правам человека. Вместо того чтобы формировать основу для международного вмешательства, человеческая безопасность используется в докладе для напоминания каждому государству-члену о том, что оно призвано вносить свой вклад в дело поддержания мира в рамках Организации. Понимание человеческой безопасности в таком смысле означает, что указание на ее служит цели укрепления правозащитного основания Устава ООН в большей степени, нежели предвещает гуманитарную интервенцию в том объеме, в котором это видится С. Пео и проявляется в последующих докладах, в частности, в «Ответственности за защиту». Возможно, концепция коллективной человеческой безопасности была инспирирована ссылкой доклада на безопасность человека, но она явно не была целью «Повестки дня для мира», которая создала бы основу для гуманитарной интервенции.

«Повестка дня для мира» также отмечает, что ООН всегда реагировала на конфликтные ситуации и призывает в будущем опережать и предотвращать конфликты. По замыслу Бутроса-Гали, превентивное развертывание должно производиться на основе согласия государства, которое опасается вторжение со стороны другого государства. Согласие должно быть получено на размещение на границе принимающего государства миротворческих сил, которые бы действовали в качестве превентивного или сдерживающего вторжение фактора ^{[8, 13]}. Превентивное развертывание может быть расширено до демилитаризованной зоны, если стороны спора дают на это свое согласие. Опять же, акцент делается на согласии государства. Хотя и существуют трудности, связанные с превентивным развертыванием, не последней из которых является определение количества вооружений, необходимых для создания сдерживающего фактора, возникали ситуации, в которых вмешательство такого рода могло предотвратить гуманитарную катастрофу. Так, по справедливому мнению К. Беллами, катастрофы в Руанде и Боснии могли быть предотвращены именно путем осуществления превентивного развертывания ^{[7, 162-163]}. Если бы этот аспект «Повестки дня для мира» был вовремя реализован на практике, удалось бы сохранить много человеческих жизней.

Доклад подчеркивает необходимость согласия принимающего государства, на территории которого осуществляется превентивное развертывание. Основываясь на прямом указании главы VI Устава, а также требованиях нейтральности и беспристрастности, можно сделать вывод о том, что доклад разрабатывался для превентивного развертывания в рамках линии традиционных операций по поддержанию мира. Что касается миротворчества в контексте «Повестки дня для мира», оно состоит во взаимодействии между государствами. Предоставление такой гуманитарной помощи, которая может способствовать процессу миротворчества, видится действенной в рамках государственных механизмов, а не путем независимого (неправительственного) оказания помощи ^{[8, 16]}. Согласно этой позиции, частью миротворческой стратегии также являются санкции. Облегчение страданий, причиненных в результате наложения санкций, рассматривается как обязанность государства, а не как ситуация, требующая оказания помощи извне непосредственно населению.

«Повестка дня для мира» призывает государства – члены ООН предоставлять Организации на постоянной основе силы для принудительных действий на основании главы VII Устава. Ст. 43 Устава предусматривает обеспечение государствами-членами Организации военного персонала и техники в качестве постоянной силы для использования там, где это потребуется во исполнение целей главы VII. Однако государства-члены ООН фактически сделали ст. 43 бездейственной, так и не сумев направить свои войска для формирования постоянных сил ООН. Лишь после окончания «холодной войны» с принятием «Повестки дня для мира» был, наконец, создан климат, обеспечивающий условия для реализации этой концепции на практике. Было признано, что точно оценить размер такой силы может быть трудно, но что само ее наличие является полезным в условиях угрозы со стороны государств, кроме тех, которые обладают ядерным оружием ^{[8, 17-18]}.

«Повестка дня для мира» дает слишком мало информации по поводу численности или оснащенности таких сил. В ней лишь идет речь об их задаче, которая заключается в «реагировании на прямую агрессию, неизбежную или фактическую» ^{[8, 18]}. Впрочем, данная задача сформулирована слишком широко и потому труднореализуема: она являет собой, скорее, видение, а не практическую задачу для таких сил. Для достижения конкретной цели в миротворческие силы включают не только боевые, но также логистические и технические обслуживающие подразделения. И все же такая общая задача не позволяет определить тип миротворческих сил, требуемых для ее выполнения. Равным образом не способствует она определению комбинации необходимых морских, наземных и воздушных компонентов. Некоторые пытаются определить тип операции, которую необходимо осуществить, с точки зрения статуса временных миротворческих сил, являющихся силовыми структурами по принуждению к прекращению огня. Такие формирования предусмотрены для развертывания в поддержку уже дислоцированных подразделений, для поддержания проводимой операции. Вспомогательные подразделения формируются на добровольных началах, они лучше вооружены, чем обычные миротворцы, и проходят интенсивную миротворческую подготовку в составе национальных вооруженных сил. Хотя в «Повестке дня для мира» речь об этом не идет, возможно, Генеральный секретарь предположил в данном документе, что такие подразделения могли бы сформировать ядро сил, создаваемых на основе ст. 43 Устава.

В практическом плане трудности со ст. 43 Устава ООН всегда были и будут. Во-первых, и это самое значимое, существуют политические разногласия по поводу обеспечения Организации такими силами, проблемы командования, контроля, условия службы и финансирования, и это далеко не полный их перечень. Более подробно эти аспекты были проанализированы в другом докладе – «Сотрудничество ради мира» (1993). Проблемы военного характера не ограничиваются определением размера и состава миротворческих сил. К вопросам, требующим решения, следует отнести:

1) какое государство будет нести ответственность за «пожизненное обслуживание» (through life support) (Термин «пожизненное обслуживание» используется для описания процесса сервиса и ремонта оборудования с момента введения его в эксплуатацию и до тех пор, пока он не становится ненужным или не подлежит замене) оборудования?

2) будет ли ООН пользоваться оборудованием какого-либо государства-члена или приобретет новое оборудование для достижения функциональной совместимости миротворческих сил?

3) какой орган будет нести ответственность за определение текущего потенциала миротворческих сил в отношении закупки основного оборудования?

4) какой уровень эксплуатационной безопасности может потребоваться?

5) каким образом будет формироваться и обрабатываться шифровальный материал?

6) каким образом обеспечить ограничение доступа к оперативной информации, имеющей отношение к миротворческим силам, для государств через их национальные контингенты? В ряде случаев такой доступ может поставить под угрозу всю миссию;

7) для эффективного управления миротворческими силами его персоналу придется действовать в рамках стандартной оперативной обстановки. Это потребует принятия регламента и оперативных приказов, желательно, сразу на нескольких языках. В то время как национальные вооруженные силы имеют многолетний опыт разработки такого рода документов, миротворческим силам потребуется выработать их в срочном порядке. Целесообразно и возможно ли создание в таких условиях постоянных миротворческих сил?

8) будет ли персонал миротворческих сил обучаться одновременно в рамках национальных и международных процедур и процессов или же обучение останется исключительной обязанностью ООН, и в таком случае, каким образом и кем оно будет осуществляться?

9) каким будет статус членов миротворческих сил в случае нарушения национальных законов или международно-правовых обязательств?

10) будут ли применяться различные стандарты к членам миротворческих сил, прибывшим из государств, не подписавших международные конвенции, в случае нарушения последних такими силами?

11) если Совет Безопасности ООН отвечает за решения, принимаемые государствами в отношении своих вооруженных сил, не превращается ли он таким образом в подобие «сверхдержавы», выходя за рамки простого форума для обсуждения и определения государствами направлений международной деятельности?

Все эти проблемы не новы, со многими приходится столкнуться практически в каждой миротворческой операции ООН. Однако в таких операциях вооруженные силы остаются в составе своих национальных подразделений, полностью интегрируясь лишь в рамках главной штаб-квартиры. Национальные воинские подразделения оперативно управляются штаб-квартирой ООН, но остаются под национальным командованием. С практической точки зрения ООН просто не имеет возможности сформировать собственные вооруженные силы, поэтому представляется, что для выполнения требований ст. 43 Устава ООН понадобится ответить хотя бы на те вопросы, которые были поставлены в данном исследовании.