«Институт старших» и Советы многоквартирных домов как форма самоуправления в свете инновационных преобразований системы местного самоуправления на современном этапе (нижегородский опыт)

Балуева Ирина Владимировна Помощник депутата городской Думы, Городская Дума Нижнего Новгорода 603006, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Володарского, 4 Balueva Irina Vladimirovna State Duma MP's assistant, Nizhniy Novgorod City Duma 603006, Russia, Nizhniy Novgorod Region, Nizhniy Novgorod, Volodarskogo St., 4 balueva1664@mail.ru

Автор статьи: Балуева Ирина Владимировна, помощник депутата В.Е. Агафонова, городская Дума г. Нижнего Новгорода, в течение десяти лет руководитель общественной приемной депутата, в течение двух лет является членом Совета дома № 4 по улице Володарского, тел. 8 904 92 888 69; irina_balu @ mail.ru. 603006, г. Нижний Новгород, ул. Володарского, д.4, кв. 398.

Тема: «Институт старших» и Советы многоквартирных домов как форма самоуправления в свете инновационных преобразований системы местного самоуправления на современном этапе (нижегородский опыт).

Аннотация

Проблемы жилищно – коммунального хозяйства сегодня являются крайне актуальными и острыми, среди обращений граждан в органы местной власти наибольшее количество вопросов связано именно с жилищно – коммунальной системой, во многом именно эти проблемы создают социальную напряженность. Решение этой сложной задачи видится автору в объединении усилий органов местной власти и самих жителей, без взаимодействия между ними эту проблему вряд ли можно будет решить. Перед органами местного самоуправления встала серьезная задача активизировать нижегородцев, вовлечь их в реализацию реформы жкх. Попыткой в решении данной проблемы стало формирование института «старших» в городе Нижнем Новгороде в начале 2000-х годов «сверху». 24.05.2006 г. городской Думой города Нижнего Новгорода принимается Постановление №41 «О Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде», которое предоставляло жителям  возможность активного участия в решении своих собственных проблем, как на уровне подъезда, дома, улицы, так и на уровне микрорайона. Положением определялись полномочия «старшего по дому, подъезду, улице».  В лице активной части жителей – «старших» местная власть делала попытку  получить помощников, поддержку в реализации планов и программ, направленных  на улучшение условий жизни людей. Процесс создания отдельных домовых комитетов и инициативных групп жителей постепенно приобретал все более системный характер, очень важно, что этот процесс происходил не только «сверху», но  и «снизу». Со временем начали формироваться объединения жителей, заинтересованных в качественном выполнении  ремонтных работ и благоустройстве своих жилых домов и придомовых территорий. С целью объединения на базе ранее сформированных домовых комитетов началось формирование «Советов старших» микрорайонов. Необходимым условием для сохранения и развития института «старших» могла стать поддержка со стороны органов местной власти. Только общими усилиями при активном участии инициативных жителей, домовых комитетов, путем их объединения и при поддержке органов местной власти,  депутатов  удавалось решать многие важные проблемы. Органы нижегородского местного самоуправления отводили важную роль институту «старших» в налаживании взаимоотношений между жителями и администрацией, жителями и управляющей компанией. Следующей ступенью в развитии «института старших» для решения проблем жкх стал процесс создания «сверху» Советов многоквартирных жилых домов. На практике процесс формирования Советов МКД в Нижнем Новгороде происходил с большими трудностями. Неготовность жителей к переменам, формальный подход к этой процедуре приводил к низкой результативности. Обязывая собственников домов создавать Советы МКД на основании  Федерального закона от 4 июня 2011 г. N 123-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации», государство рассматривало в них удобную форму контроля и управления жителями, вместе с тем преднамеренно ограничивая их юридические права, рассматривая Советы домов исключительно как организационный орган, тем самым существенно снижая уровень активности Советов МКД. Рассматривая Советы многоквартирных домов, как важный механизм в реформировании жкх, как эффективную форму самоорганизации собственников многоквартирных домов, автор статьи обращает особое внимание на необходимость создания благоприятных условий для их развития. Важно поддерживать и развивать  ростки местного самоуправления «снизу» - это формируемые Советы многоквартирных домов, которые нуждаются  в финансовой и консультативно – методической помощи.  Должна быть разработана целевая муниципальная программа по поддержке Советов МКД, включающая в себя элементы обучения и просвещения, особенно в области юридических знаний, а также необходимо  проработать вопрос стимулирования и поощрения председателей и членов Советов МКД. Решение проблем жкх является важным направлением деятельности органов местного самоуправления, где необходимо совершенствование механизмов взаимодействия и поддержки Советов многоквартирных домов, которые, в качестве органов самоорганизации смогут быть полезными в решении этих проблем, что в целом будет способствовать и развитию местного самоуправления. Советы многоквартирных домов являются тем самым начальным низовым звеном в цепи местного самоуправления, наиболее приближенным к жителям, если говорить о подлинном местном самоуправлении, сформированном «снизу».

Ключевые слова: местное самоуправление, самоорганизация, реформа жилищно – коммунального хозяйства, «институт старших», домовой комитет, Советы многоквартирных жилых домов, «Советы старших», территориальное общественное самоуправление, общественная приемная депутата, собственник жилого дома.

Практика реализации реформы жкх подтверждает, что нижегородцы в общей своей массе пока не ощутили себя полноценными собственниками и в большинстве случаев очень неактивно принимают участие в этом процессе. Перед органами местного самоуправления встала серьезная задача активизировать нижегородцев, вовлечь их в реализацию реформы жкх. Попыткой в решении данной проблемы стало формирование института «старших» в Нижнем Новгороде в начале 2000-х годов «сверху», так как именно через «старших» домов и подъездов можно было попытаться решить наисложнейшую проблему восстановления разрушенного за долгие годы перестройки коммунального хозяйства. Формированию системы «института старших» способствовали организованные органами местной власти семинары, собрания, круглые столы, консультации, издание методических пособий по вопросам ЖКХ. 24.05.2006 г. городской Думой города Нижнего Новгорода принимается Постановление №41 «О Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде», которое предоставляло жителям  возможность активного участия в решении своих собственных проблем, как на уровне подъезда, дома, улицы, так и на уровне микрорайона. То есть, минимальной территориальной единицей стал уровень подъезда дома.^[1] Особое место в Положении о ТОС отводилось «старшим домов и подъездов» (статья 14). Согласно Положения, старший по дому, подъезду, улице должен был представлять интересы жителей, участвовать в деятельности, связанной с содержанием жилого дома, он наделялся полномочиями по созыву собраний жителей и избирался на собрании. В его обязанности входило содействие органам местного самоуправления в решении вопросов подъезда или дома. Следует заметить, что возложенных на старших по домам и подъездам обязанностей оказалось значительно больше, чем  прав. Согласно  пункта 14.9 органы ТОС, администрации районов города должны были способствовать «старшим» в осуществлении их деятельности, правда, каким образом прописано не было.  Согласно Положения о ТОС, в лице активной части жителей – «старших» местная власть получала помощников, поддержку в реализации планов и программ, направленных  на улучшение жизни людей.

Постепенно в городе шел процесс создания системы домовых комитетов, «старшие» были привлечены не только к организации мероприятий, направленных на улучшение жилищных условий, благоустройство дворовых территорий, а также, что очень важно, к контролю за осуществлением ремонтных работ, качеством их выполнения. Система контроля со стороны жителей за качеством ремонтных работ появилась в городе и применялась в форме подписания актов приемки ремонтных работ.  Такая система, достаточно эффективно примененная на практике в городе Нижнем Новгороде,  заслуживает внимания.

Процесс создания отдельных домовых комитетов и инициативных групп жителей постепенно приобретал все более системный характер. Следует отметить, что cо временем начали формироваться новые объединения жителей, заинтересованных в качественном выполнении  ремонтных работ и благоустройстве своих жилых домов и придомовых территорий. С целью объединения на базе ранее сформированных домовых комитетов началось формирование «Советов Старших» микрорайонов, так, например, такие объединения появились в микрорайонах «Горьковский», «Покровский», «Гребешковский».  «Советами старших» вносились предложения в планы социально – экономического развития микрорайонов, при их активном участии реализовывались муниципальные целевые программы, касающиеся  главным образом сферы жилищно-коммунального хозяйства. Заслуживает внимания опыт деятельности «Совета старших» микрорайона «Звездинка», созданного в 2008 г. с целью реализации программы комплексного благоустройства «Город – сад»*(Муниципальная программа «Город- сад» была принята на заседании городской Думы г. Нижнего Новгорода в 2007 г. и реализовывается в городе Нижнем Новгороде до настоящего времени. Программа направлена на комплексное благоустройство микрорайонов. Ежегодно  в городе производится ремонт жилого фонда, социальных объектов и благоустройство в 8 микрорайонах, в каждом из 8 районов города. В результате реализации Программы «Город – сад» ежегодно до 50 тысяч нижегородцев улучшают условия своего проживания, а каждый из восьми микрорайонов города начиная с 2007 года комплексно благоустраивается).^[2]

«Совет старших» был создан жителями данной территории, в его состав вошли старшие домов и подъездов тринадцати домов, для решения вопросов жизнеобеспечения домов и придомовых территорий. «Советом старших» проводились заседания с участием представителей всех домов, принимались общие решения, проводились собрания жителей с целью разъяснения и согласования с жителями планов и графиков ремонтных работ, осуществлялся контроль за ходом ремонтных работ в форме подписания актов приемки «старшими».  В результате  за летний период микрорайон был благоустроен, а «Совет старших», выполнив задачу организации благоустройства микрорайона по программе «Город – сад»,  и в дальнейшем продолжил свою деятельность,  решая вопросы жилищно-коммунального хозяйства. Позднее «Совет старших» микрорайона «Звездинка» вошел в состав объединенного «Совета старших» микрорайона «Горьковский», а затем и в объединение председателей Советов домов Нижегородского района города Нижнего Новгорода.

Следует отметить, что необходимым условием для сохранения и развития института «старших» могла стать поддержка со стороны органов местной власти. Только общими усилиями при активном участии инициативных жителей, домовых комитетов, путем их объединения и при поддержке органов местной власти,  депутатов  удавалось решать многие важные проблемы.  

Заслуживает внимания положительный опыт общественной приемной депутата городской Думы города Нижнего Новгорода В.Е. Агафонова. Так, например, с этой целью при общественной приёмной депутата был создан Совет «старших», который состоял  из председателей домовых комитетов, старших домов и подъездов. Депутатом уделялось серьезное внимание институту «старших», оказывалась организационная помощь в создании «Советов старших» микрорайонов, осуществлялось взаимодействие с ними. Важным вопросом, обозначенным  «старшими» перед депутатом  на встречах был вопрос о взаимодействии с ДУК. «Советом старших» был разработан и предложен на рассмотрение в ОАО «Домоуправляющая компания Нижегородского района» и администрацию Нижегородского района проект договора управления ОАО «Домоуправляющая компания Нижегородского района» с собственниками многоквартирных домов. В процессе обсуждения договора управления «старшими» были внесены многочисленные предложения и поправки, направленные на защиту интересов собственников, так как предложенная первоначально форма договора управления содержала пункты, в большей степени отвечающие интересам домоуправляющей компании, а не интересам собственников.  Так, Совет дома №4 по  ул. Володарского внес более ста поправок в проект договора. Часть поправок были приняты ДУКом, и это можно считать определенным успехом. Хотя большинством собственников домов был принят предложенный домоуправляющей компанией договор, что можно объяснить отсутствием активности и безразличием  со стороны большинства жителей, многие из которых даже не изучали содержание договора. В то же время, по мнению автора, сам процесс обсуждения и работы над договором  со стороны «старших», вполне можно рассматривать, как форму участия жителей в местном самоуправлении, как элемент самоуправления.

Важным вопросом, стоящим перед органами местной власти, был вопрос о статусе «старшего». Этот вопрос не редко обсуждался в ходе встреч с  представителями местной власти на заседаниях «круглых столов», где «старшими» высказывались предложения, которые впоследствии были учтены при внесении изменений в «Положение о территориальном общественном самоуправлении»  городской Думой Нижнего Новгорода в 2008 г.  С целью повышения статуса «старших» были определены следующие полномочия: участие в разработке и реализации планов социально-экономического развития; контроль за выполнением ремонтных работ,  подписание актов приемки выполненных работ; участие в приемах руководителей местной власти по вопросам данной территории с правом  совещательного голоса – все это, могло способствовать повышению статуса «старших». Решение администрации города о вручении удостоверений старшим позволило им более уверенно решать вопросы, связанные с состоянием жилых домов и придомовых территорий. Вопрос стимулирования и поощрения «старших» обсуждался в течение длительного времени на встречах, семинарах.  Так, на совместном заседании комиссий городской Думы в ноябре 2008 г., депутаты обсуждали вопрос о поощрении и вознаграждении работы «старших». В качестве поощрения рассматривались премии, а с целью повышения статуса «старших» предлагалось вручение им удостоверений.^[3]  Депутатами комиссии по городскому хозяйству городской Думы в администрацию города был представлен проект «Управдом», основанный на предложениях «старших», направленный на повышение роли «старших» в решении вопросов содержания жилых домов и придомовых территорий. На основании предложений депутатов, был разработан проект администрации города «Каждому дому по управдому», который в 2009 г. был вынесен на обсуждение. Основными позициями проекта были: оплата или предоставление льгот «старшим» (управдомам) на телефонную связь, услуги жкх. Однако, до настоящего времени данный проект не реализован по причине недостаточного финансирования, этот вопрос до сих пор остается открытым. Справедливо стоит заметить, что работа «старших» занимает много времени, требует больших как моральных, так и физических сил для того, чтобы заставить подрядчиков качественно выполнять оплаченные самими жителями ремонтные работы, наладить взаимоотношения с органами местной власти и домоуправляющей компанией, заставить самих жителей бережно и ответственно относиться к общедомовому имуществу. Безусловно, труд «старших» должен оплачиваться, и если это невозможно выполнить за счет  бюджета города, то, по мнению автора, данный вопрос вполне реально решить за счет средств домоуправляющих компаний.

Органы нижегородского местного самоуправления отводят важную роль институту «старших» в налаживании взаимоотношений между жителями и администрацией, жителями и управляющей компанией. Следующей ступенью в развитии «института старших» для решения проблем ЖКХ стал процесс создания Советов многоквартирных жилых домов. В определенной степени можно говорить о процессе трансформации созданных к этому времени домовых комитетов в городе в Советы многоквартирных домов путем выборов Советов МКД.   Новый Жилищный Кодекс (статья 161.1 федерального закона 123 – ФЗ от 04.06.2011 г.) обязывал собственников всех многоквартирных домов с целью упорядочения способов управления домом при пользовании ими общедомовым   имуществом,  создавать Советы многоквартирных домов, которые должны были избираться  на общем собрании из числа собственников. О том, что государство обязывало собственников всех многоквартирных домов создавать Советы многоквартирных домов говорит то, что в случае нарушения  установленных сроков, если Совет не будет избран собственниками, то в трехмесячный срок орган местного самоуправления получает право самостоятельной организации собрания для определения формы управления домом с избранием Совета дома, председателя Совета дома, что впоследствии и было реализовано во многих домах города «сверху». Следует обратить внимание и на то, что регистрация Совета МКД в качестве юридического лица в органах местного самоуправления не предполагалась, что ставит под сомнение возможность этим органом полноценно решать вопросы, связанные с управлением домом. Закон вступил в действие с 1 марта 2012 г. 

Согласно законодательства  Советам МКД были предоставлены следующие полномочия:

1. Совет МКД обеспечивает выполнение решений общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме.

2.    Выносит на обсуждение собственников в качестве вопросов предложения о порядке пользования общим имуществом дома, земельным участком, о порядке планирования и организации работ по содержанию и ремонту общего имущества, о порядке обсуждения проектов договоров, порядке предоставления коммунальных услуг.

3. Осуществляет контроль за оказанием услуг и выполнением работ по управлению домом, содержанию и ремонту общего имущества, за качеством предоставляемых коммунальных услуг.

4. Предоставляет собственникам отчет о проделанной работе.

5. Из числа членов Совета МКД на общем собрании избирается председатель Совета дома, который осуществляет руководство текущей деятельностью и подотчетен общему собранию собственников помещений в многоквартирном доме. На основании доверенности, выданной собственниками помещений в многоквартирном доме, он заключает договор управления МКД, осуществляет контроль за исполнением договора, подписывает акты приемки оказанных услуг, акты о нарушении нормативов качества выполненных работ, направляет в органы местного самоуправления обращения о невыполнении обязательств со стороны управляющей организации.

Таким образом, государство, обязывая собственников домов создавать Советы МКД, рассматривало в них удобную в первую очередь для себя форму контроля и управления жителями, вместе с тем преднамеренно ограничивая их юридические права, рассматривая Советы домов исключительно как организационный орган.

Следует отметить, что на практике процесс формирования Советов МКД в Нижнем Новгороде происходил с большими трудностями, в большинстве случаев деятельность уже созданных Советов МКД носила формальный характер. Еще на начальном этапе было много организационных проблем, связанных с оформлением документации, обучением участников процедуры выборов Советов МКД, неготовностью жителей к переменам. Формальный подход к этой процедуре, в ряде случаев организованной «сверху», имел низкую результативность. В намеченные администрацией города сроки были созданы Советы МКД: в Нижегородском районе – в 10% домов; Советский район – 10%; Приокский район – 35%; Сормовский район – 5 %; Московский район – 19%. ^[4] Впоследствии уже избранные Советы МКД, приступив к выполнению своих обязанностей, столкнулись с массой проблем: недостаточный уровень знаний председателей и членов Советов, пассивность, иждивенческие настроения собственников домов, отсутствие достаточной поддержки со стороны органов местной власти, в первую очередь отсутствие у них возможности влиять на ДУКи, являющиеся частными компаниями (договор заключается напрямую между ДУКом и собственниками). Не просто складывались взаимоотношения вновь созданных Советов МКД с домоуправляющими  организациями, стоит отметить: затягивание  в принятии решения  вопросов   оперативного управления общим имуществом дома со стороны управляющей компании, навязывание невыгодных условий договора собственникам, предоставление не всегда достоверной информации или отсутствие ответов на заявления жителей и Совета МКД, некачественное выполнение ремонтных работ. Практикой подтверждается, что формально Советы домов были созданы, даже документально оформлены. На 2014 г. на территории Нижегородского района города было создано 335 Советов многоквартирных домов (МКД). Однако из них только одна треть осуществляет полноценную деятельность: проводят заседания, собрания, встречи, осуществляют контролирующие функции.  Следует признать, что процесс формирования и развития Советов МКД в Нижнем Новгороде происходит медленно и достаточно болезненно.

Рассматривая Советы МКД, как важный механизм в реформировании ЖКХ, как форму самоорганизации собственников многоквартирных домов, следует сказать, что  необходимо создание благоприятных условий для их развития. Важно поддерживать и развивать  ростки местного самоуправления «снизу» - это формируемые Советы многоквартирных домов, которые нуждаются  в финансовой и консультативно – методической помощи.  Должна быть разработана целевая муниципальная программа по поддержке Советов МКД, включающая в себя элементы обучения и просвещения, особенно в области юридических знаний, а также необходимо  проработать вопрос стимулирования и поощрения председателей и членов Советов МКД.

Так как проблемы ЖКХ сегодня являются наиболее актуальными и острыми, во многом именно они создают социальную напряженность, органам местного самоуправления необходимо более активно включаться в решение этих серьезных проблем. Депутатам городской Думы необходимо контролировать деятельность ДУКов, так как они затрагивают интересы всех жителей города, несмотря на то, что они являются частными компаниями. Совместно с привлечением экспертов важно разработать Положение о заключении договора между ДУКом и собственниками в целях защиты прав граждан (так как, сегодняшний договор между ДУКом и собственниками имеет многочисленные нарушения интересов собственников). Так, например, если собственники принимают решение выйти из управляющей компании по причине отсутствия должного обслуживания, то для этого им необходимо организовать проведение собрания только в очной форме. Собрать собственников (например, 442 квартир жилого дома, как это в доме №4 по улице Володарского) на очном собрании  не реально.  Решение проблем жкх является важным направлением деятельности органов местного самоуправления, где необходимо совершенствование механизмов взаимодействия и поддержки Советов многоквартирных домов, которые, в качестве органов самоорганизации смогут быть полезными в решении этих проблем, что в целом будет способствовать и развитию местного самоуправления.

И даже, при ограниченных полномочиях, предоставленных Советам многоквартирных домов, по мнению автора, роль Советов МКД может быть  значимой для собственников дома:

1. Путем внесения поправок в договор управления в пользу собственников домов Советы МКД нескольких домов Нижегородского района отстаивали  интересы собственников.

2. Важную роль Совет МКД может играть в урегулировании разногласий между собственниками дома в определении очередности проведения ремонтных работ, осуществлении порядка действий собственников.

3. Важную роль Совет МКД играет в обеспечении качества ремонтных работ путем подписания актов приемки. Например, в тех домах, где в этом направлении активно работают Советы МКД (ряд домов микрорайона «Звездинка», улиц Володарского, М. Горького) качество ремонтных работ несколько выше, чем в тех домах, где Советы МКД пассивны.

4. В связи с серьезными сложностями по осуществлению  контроля со стороны Совета МКД за финансовыми процессами, связанными с обслуживанием дома, когда домоуправляющие компании всячески стараются скрывать данную информацию, в результате активности некоторых Советов путем переговоров и эти вопросы удается решать. ДУКи предоставляют собственникам ежегодные отчеты, сметы ремонтных работ.

Итак, по мнению автора, Совет многоквартирного дома можно рассматривать, как форму местного самоуправления, созданную как «снизу», так и «сверху», когда наблюдалось достаточно сильное влияние со стороны органов местной власти; как орган самоорганизации граждан – собственников многоквартирных домов, что является начальным этапом объединения собственников жилого дома  для решения вопросов ЖКХ в общей системе местного самоуправления. Создание Советов МКД можно расценивать, как положительный шаг в направлении развития местного самоуправления, когда создается коллективный орган управления домом, состоящий из выбранных наиболее активных собственников, заинтересованных в улучшении качества обслуживания дома и наведении порядка в домах.  Совет дома, во главе с его председателем допускается до получения информации, связанной с содержанием и ремонтными работами дома, чего ранее не было, когда ДУКи скрывали информацию, особенно связанную с финансовыми вопросами. Существенным в деятельности Советов МКД является контроль за ходом и выполнением ремонтных работ в доме, благоустройством дворовой территории. Советы многоквартирных домов являются тем самым начальным низовым звеном в цепи местного самоуправления, наиболее приближенным к жителям, если говорить о подлинном местном самоуправлении, сформированном «снизу».

Источники и литература

1. Федеральный закон от 4 июня 2011 г. N 123-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).

2. Постановление №41 городской Думы города Нижнего Новгорода «О Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде» от  24.05.2006 г.

3. Вестник городской Думы Нижнего Новгорода. Февраль 2006. №1.

4. Нижегородский рабочий. 10 ноября 2009. № 181. С.5.

5. Аргументы и факты Н.Н. ноябрь 2008. № 48.

6. День города. 8-14 августа 2012. № 62.

7. Методические и информационные материалы общественной приемной депутата городской Думы г. Нижнего Новгорода В.Е. Агафонова.

^[1] Вестник городской Думы Нижнего Новгорода. Февраль 2006. №1.

^[2] Нижегородский рабочий. 10 ноября 2009. № 181. С.5.

^[3] Аргументы и факты Н.Н. ноябрь 2008. № 48.

^[4] День города. 8-14 августа 2012. № 62.