Факторы, влияющие на иерархическую зависимость источников публичного права в Таможенном союзе

В последние десятилетия в мире наблюдается тенденция к созданию интегрированного экономического пространства. Основной чертой, выражающей ее сущность, является формирование целостного мирового хозяйства на основе развития межгосударственных договорных отношений, создания международных союзов и организаций. Одним из направлений развития международного публичного права является создание торговых и таможенных союзов.

Российская Федерация также активно участвует в данном процессе, приводя свое законодательство в соответствие с международными стандартами, заключая международные договоры и соглашения в области публичного права. В настоящее время формирование интегрированного экономического пространства России с другими государствами происходит в первую очередь на постсоветской территории в рамках ЕврАзЭС. Данные процессы порождают существенные изменения в формировании построения иерархии источников публичного права, меняя векторы государственно-правового регулирования в стране.

Первой ступенью на пути к становлению Евразийского сообщества стало учреждение тройственного Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана, что породило сложную многоуровневую систему источников права.

Если руководствоваться ст. 3 Таможенного кодекса Таможенного cоюза ^[1], то можно заключить, что таможенное законодательство Таможенного союза состоит из:

1. Таможенного кодекса Таможенного cоюза;
2. международных договоров государств – членов Таможенного союза, регулирующих таможенные правоотношения в Таможенном союзе;
3. решений Комиссии Таможенного союза, регулирующих таможенные правоотношения в Таможенном союзе, принимаемых в соответствии с Таможенным Кодексом Таможенного cоюза и международными договорами государств – членов Таможенного союза.

Согласно общей терминологии теории права, система законодательства представляет собой совокупность действующих на определенной территории нормативно-правовых актов, а значит система таможенного законодательства Таможенного cоюза – это совокупность действующих на таможенной территории Таможенного cоюза нормативно-правовых актов, регулирующих таможенные правоотношения.

В то же время, очевидным представляется тот факт, что такой подход к пониманию таможенного законодательства, не отождествляет понятий «таможенное законодательство Таможенного cоюза» и «система источников таможенного права Таможенного cоюза», так как последнее понятие шире.

Под источником права понимается внешняя форма выражения правовых норм, а, следовательно, под источником таможенного права – внешняя форма выражения таможенно-правовых норм.

Cуществующая практика показывает, что ст. 3 ТК ТС не отражает реальной системы законодательства в Таможенном союзе, а уж тем более, реальной системы источников права.

В развернутом виде систему источников публичного права в Таможенном союзе на сегодняшний день можно представить следующим образом:

• Конституция РФ;
• Международные договоры в рамках ВТО;
• Таможенный Кодекс Таможенного союза;
• Международные договоры, действующие в рамках ЕврАзЭС;
• Международные договоры, направленные на завершение формирования договорно-правовой базы Таможенного союза;
• Иные международные договоры Таможенного союза;
• Решения Комиссии Таможенного союза;
• Решения Евразийской экономической комиссии;
• Федеральные конституционные законы;
• Кодифицированные федеральные законы;
• Некодифицированные законы специального регулирования;
• Некодифицированные законы общего регулирования;
• Указы Президента РФ;
• Постановления Правительства РФ;
• Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти в рамках надведомственных, совместных полномочий; органов с особым правовым статусом (ЦБ РФ, ЦИК, Счетная палата);
• Нормативные акты министерств;
• Нормативные акты ведомств, наделенных правом целевого регулирования (ФТС, ФНС);
• Иные нормативные акты органов исполнительной власти;
• Акты судебной власти;
• Правовые обычаи.

Под факторами выражения иерархически зависимых источников публичного права понимаются логические и правовые конструкты, позволяющие определить место нормативно-правового акта в системе источников публичного права России.

В российском правоведении ключевым фактором, определяющим место акта в системе источников права принято считать общность действия и уровень государственного органа, принявшего тот или иной акт.

В то же время разные правоведы по-разному определяют ключевые критерии формирования иерархической соподчиненности. Так, например, В.А.Толстик, определяет следующие факторы выражения иерархической зависимости, где каждый фактор рассматривается в совокупности с остальными:

1. степень непосредственности выражения воли народа;
2. степень общности (абстрактности) норм права;
3. значимость (важность) регулируемых общественных отношений;
4. кодифицированный характер акта;
5. делегирование нормотворческих полномочий;
6. надведомственный характер компетенции;
7. совместное нормотворчество ^[2].

При этом, С.С. Алексеев, в основу построения иерархии ставит тезис о том, что «юридическая сила акта может быть охарактеризована в связи со степенью обобщенности нормативного материала; это предопределяет деление актов на кодифицированные и акты текущего правотворчества» ^[3]. То есть, кодификация, по мнению С.С. Алексеева, является основным фактором выражения иерархической зависимости. В этой связи актуальным было бы отметить, что в рамках Таможенного союза кодификация используется не только на национальном уровне, но и на международном.

В то же время, данные концепции не затрагивают факторного анализа построения наднационального уровня иерархии источников публичного права в Таможенном союзе.

Здесь в качестве ключевых можно выделить:

• степень значимости экономической составляющей регулируемых отношений (так например, если раньше лицензирование внешнеэкономической деятельности регулировалось на подзаконном уровне, то с созданием Таможенного союза данная деятельность стала регулироваться на уровне международных договоров, что привело к четкому разделению институтов «лицензирования внешнеэкономической деятельности» и «лицензирования отдельных видов деятельности»)
• субъектный состав конкретных правоотношений, подпадающий под действие нормативно-правовых актов (примером может служить Договор о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы, установивший приоритет норм права ВТО в случае участия в данном интегративном объединении одной из сторон);
• степень интеграции экономики на данном этапе развития государства (этот вопрос практически не отражен в отечественном правоведении, однако степень экономической интеграции государства, по мнению автора, является ключевым фактором построения иерархии источников права).

Из этих трех положений можно сделать один вывод: экономическая составляющая публично-правовых отношений в процессе глобализационных процессов становится одним из фактов изменения иерархической зависимости источников публичного права, как на национальном, так и на наднациональном уровне.

В этой связи целесообразно рассмотреть возможные пути интегрирования в рамках региональных торговых соглашений.

Региональные торговые соглашения – ключевой элемент современной международной экономической политики, представляющий собой соглашения двух или нескольких государств, направленные на создание интеграционных объединений. Следует особо отметить, что термин «региональные торговые соглашения», употребляемый в контексте законодательства ВТО, в первую очередь отражает степень интеграции государств при решении экономических вопросов. Строго говоря, термин «региональные торговые соглашения» относится ко всем международным соглашениям, направленным на формирование свободных торговых зон или таможенных союзов.

В настоящее время наиболее распространена классификация международной экономической интеграции, представленная в работе Белы Балассы «Теория экономической интеграции» ^[4]. По его мнению, любое интеграционное объединение проходит пять ключевых этапов, выступающих как последовательные стадии восхождения интеграции от низшей к высшей: зона свободной торговли, таможенный союз, общий рынок, экономический и валютный союз и полный экономический союз. Каждая следующая стадия международной экономической интеграции отличается от предыдущей более высокой степенью либерализации движения результатов и факторов производства в рамках интеграционного объединения. В то же время единой классификации региональных торговых соглашений на сегодняшний день не существует.

На основе анализа положений ГАТТ и имеющихся теоретических разработок все современные региональные торговые соглашения можно разделить по степени интеграции государств в экономику друг друга на следующие группы:

• Преференциальные торгово-тарифные соглашения;
• Частичный таможенный союз;
• Зона свободной торговли;
• Таможенный союз;
• Общий рынок;
• Экономический союз;
• Полный экономический союз;
• Политический союз.

Преференциальные торгово-тарифные соглашения предусматривают, что тарифы на торговлю между договаривающимися странами будут ниже, чем аналогичные тарифы на торговлю с третьими странами. Правовое закрепление данной возможности можно найти в статье XXVIII bis Генерального соглашения по тарифам и торговле 1947 года: «Договаривающиеся стороны признают, что таможенные пошлины часто создают серьезные препятствия для торговли; следовательно, переговоры на взаимной и взаимовыгодной основе, направленные на существенное снижение общего уровня тарифов и других сборов на импорт и экспорт и, в частности, на снижение тех высоких тарифов, которые препятствуют ввозу даже в минимальных количествах, и проводимые с должным учетом целей настоящего Соглашения и различных потребностей отдельных договаривающихся сторон, имеют большое значение для расширения международной торговли»^[5].

Кроме того, возможность заключения двусторонних торговых соглашений в рамках ВТО также была одобрена в Декларации министров в Дохе в ноябре 2001 года. В соответствии с пунктом 16 данной декларации были одобрены переговоры, направленные на уменьшение или полную отмену тарифов, включая уменьшение или отмену максимальных тарифных ставок, высоких тарифов, планов по увеличению тарифов, а также нетарифных барьеров в торговле между странами в целях защиты экономики развивающихся стран.

Отличительной особенностью преференциальных торгово-тарифных соглашений является то, что никаких межгосударственных органов для управления преференциальными соглашениями не создается.

Таким образом, заключение торгово-тарифных соглашений не противоречит международной практике и принципам, установленным ВТО. Как известно, общее число таких соглашений непрерывно растет. Тем не менее, заключение такого рода соглашений никак не отражается на иерархии источников права в государстве, так как они обычно составляют единый пласт международных соглашений.

Частичный (неполный) таможенный союз представляет собой переходное звено в интеграционной экономической системе. В этом виде региональных торговых соглашений, страны-участницы сохраняют свои первоначальные тарифы на их взаимную торговлю, но вводят единый внешний тариф в торговле с третьими странами.

Примером такой интеграции может служить взаимодействие в рамках МЕРКОСУР в 1991-1995 годах или взаимодействие трех стран Таможенного союза на предварительной стадии формирования единого экономического пространства.

Зона свободной торговли – основная разновидность региональных торговых соглашений, которая составляет около 84% от их общего числа.

Анализируя положения ГАТТ, можно заключить, что зона свободной торговли является более простым интегративным образованием по сравнению с таможенным союзом. Согласно статье XXIV ГАТТ под зоной свободной торговли понимается группа из двух или более таможенных территорий, в которых отменены пошлины и другие ограничительные меры регулирования торговли… для практически всей торговли между составляющими территориями в отношении товаров, происходящих из этих территорий ^[5].

В таком типе международно-торговой интеграции в странах-участницах отменяются таможенные пошлины, налоги и сборы, а также количественные ограничения при осуществлении взаимной торговли, но сохраняются внешние тарифы, таможенные границы и зоны пограничного таможенного контроля. Однако в отличие от таможенного союза формирование зон свободной торговли проходит быстрее и требует меньших усилий по координации политики в торговле с третьими странами.

Из 131 соглашений, нотифицированных в рамках ВТО в настоящее время, 109 представляют собой соглашения о зоне свободной торговли.

Таможенный союз, согласно ст. XXIV ГАТТ, – это замена двух или нескольких таможенных территорий одной таможенной территорией таким образом, что пошлины и другие ограничительные меры регулирования торговли… отменяются в отношении практически всей торговли между составляющими территориями союза, или, по крайней мере, в отношении практически всей торговли товарами, происходящими из этих территорий, и, практически те же пошлины и другие меры регулирования торговли применяются каждым членом союза по отношению к торговле с территориями, не включенными в союз ^[5].

Основной особенностью таможенного союза как разновидности регионального торгового соглашения является то, что после введения единого внешнего тарифа, товары, произведенные внутри таможенной территории таможенного союза, циркулируют внутри союза свободно, без взимания внутренних таможенных пошлин и иных сборов.

В отличие от зоны свободной торговли, создание таможенного союза процесс долгий и требующий тщательной работы над нормативно-правовой базой. Заключение такого рода регионального торгового соглашения требует выработки единого внешнего тарифа и гармонизации правил ведения торговли с третьими странами, а также ведет к меньшей автономии членов союза в сфере торговой политики.

Общий рынок – представляет собой более высокую степень интеграции, в которой помимо всех признаков таможенного союза также происходит свободное перемещение факторов производства (труда и капитала), а также вводятся единые требования к перемещению факторов производства из третьих стран.

Общий рынок чаще всего является не конечной целью договаривающихся сторон, а переходным этапом интеграции на пути от таможенного союза к экономическому. В качестве примера, можно привести Римский договор 1957 года (соглашение стран Европы о создании общего рынка), который впоследствии привел к образованию Европейского экономического сообщества, а после и Европейского союза.

Что же касается формирования единого экономического пространства на территории стран Таможенного союза ЕврАзЭС, то с интеграционной точки зрения оно представляет не что иное, как общий рынок стран-участниц, с перспективой преобразования в Евразийский экономический союз.

Экономический союз помимо общего рынка направлен на согласование важнейших направлений экономической политики, политики регулирования рыночных отношений, макроэкономической и денежно-кредитной политики, а также политики перераспределения доходов. Кроме этого, в экономическом союзе существует общая торговая политика в отношении третьих стран и единая внешняя политика по вопросам, касающимся факторов производства.

В настоящее время экономических союзов в мире мало, в первую очередь это связано со сложностью взаимодействия по экономическим вопросам, необходимостью создания целого комплекса надгосударственных органов и координации всей сферы экономики. Тем не менее, Российская Федерация, которая в последние десятилетия активно включилась в процесс мировой экономической интеграции, к 2015 году планирует на базе единого экономического пространства России, Белоруссии и Казахстана сформировать Евразийский экономический союз, который станет основой всей экономической политики трех стран.

Полный экономический союз между странами предполагает полное объединение экономик и ведение общей политики по наиболее значимым вопросам, затрагивающим экономическую и околоэкономическую сферы. В данном типе интеграции не существует никаких барьеров на пути движения товаров и услуг. Примером такого союза с рядом оговорок можно назвать Европейский союз.

Таким образом, переход от одной степени интеграции к другой сопровождается одновременным изменением системы источников публичного права государства с вынесением на уровень наднационального регулирования все большего числа экономических и околоэкономических вопросов.

С учетом вышесказанного, при факторном анализе выражения иерархической зависимости источников публичного права в Российской Федерации, представляется необходимым учитывать экономическую составляющую публично-правовых отношений.